试论行政组织法治下的行政体制改革

罗潇

[摘要]行政体制改革作为整个改革的重要组成部分，实现行政编制的政策调整转向法律调整，明确政府职能的目标与定位，健全政府组织法体系，重新调整和配置行政权力，使其合乎法治化的要求，破解行政体制改革过程中遇到的深层次体制性障碍，防止行政体制改革失范与无序。

[关键词]行政组织；法治；行政体制改革

前言

目前我国仍然面临法制不够完善的问题，现实的法律与政府的自身改革经常会出现一定程度的张力。不受约束的国家权力迅速地非制度化增长，无法有效制约和抵制这种随意性的国家权力对社会的侵害。因此，在推进行政体制改革的过程中，需要借助宪政和法治的精神、原则，以法律的方式进行制度重塑，通过一系列的制度安排与制度创新，对制度的完整性、确定性与规范性进行重新界定，使其合乎法制化的要求，才能破解行政体制改革过程中遇到的深层次体制性障碍，防止行政体制改革失范与无序。

一、社会主义法治是动态发展的体系。

构建中国特色社会主义法律体系的一个基本经验就是坚持社会主义法制统一。坚持社会主义法制统一，不仅是加强民主政治建设、实现社会文明进步的内在要求，更是维护国家统一、民族团结、社会稳定的法治保障，还是建立统一的现代市场经济体系的法律基础。

法制统一具有多层含义。一般而言，法制统一主要是指法治意义上的一致性或共同性，是指国家将法治确定为治国理政的基本方略，并通过严密的法律体系来安排国家的重要制度体系，依法实施治国理政行为，达到立法、司法、执法以及法律监督行为基本一致的状态。

我国《立法法》明确规定，国家的所有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及中央政府部门和地方政府的规章制定及修改和废止都要依据《立法法》的规定进行。而从我国立法权配置可知，法律体系是一个由不同层次法规构成的庞大体系，不同层次法规在各自的权限范围内施行和产生效力。

二、行政体制改革的重点问题

近几年来，行政体制改革不断取得新成果。按照适应社会主义市场经济发展的需要，政府机构的职能进行调整、定位，进一步转变了政府职能，提供公共服务的能力得到提高，市场监管机构和职能得到加强；事业单位和社会中介组织得到科学分类，与政府的关系得到规范和理顺，市场化程度得到提高。不过，改革任务仍然十分艰巨和繁重，特别是关于行政改革权以及改革的具体内容等基本问题还需要深入研究，许多关涉改革的法律需要制定、修改和完善。

（一）行政改革权

行政改革权是行政体制改革过程中必须首先解决的一个重大理论与实践问题。只有解决好行政改革权的相关问题，我们才能顺利地推动行政改革，并巩固改革所取得的成果。笔者认为，行政改革权是关于行政改革的权力，特指国家立法机关和行政机关依法享有的重新界定配置行政权、调整行政组织结构和规模以及完善公务员制度的权力。它实际上是一种行政体制改革启动权，属于国家权力的范畴。

（二）行政體制改革的具体内容

一般而言，行政体制包括政府职能、政府组织和职权、行政编制、行政程序等。不过，我国现行的《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律规定过粗，在规制政府行政组织的权限上缺乏明确细致的规定，导致行政机关的设置和职权划分较为混乱，政府职能界定不清，政府职能一定程度上存在“越位、错位、缺位”等问题。而作为行政体制改革客体的行政机关编制问题，应当尽快实现行政编制的政策调整转向法律调整，制定行政编制法，将其纳入法治的轨道。

另外，行政体制改革要重新调整和配置行政权力，必须借助行政程序对行政权力进行规范。行政体制改革的具体内容应该主要包括明确政府职能的目标与定位、健全政府组织法体系、加快行政程序制度建设等方面。

三、行政体制改革的法律体系

法治政府的运行，从每一个程序上都需要法律的调整和维系，法律规范是推进行政体制改革的制度性保障。为使行政体制改革法治化，就要建构完整的相关行政体制改革的法律规范体系。

（一）行政组织法

我国现行的行政组织法存在着不健全、简单、粗糙等种种弊端。为确保行政体制改革法治化，需要构建科学完整的行政组织法体系，首先要制定《行政组织基本法》，从整体上规定行政组织法的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、行政组织程序、违反行政组织法的责任等基本问题。修改《国务院组织法》，适时制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例。其次，就地方组织法而言，应将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法分开，分别进行立法，并结合地方的实际情况，制定省、市（县）、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法及各级政府职能部门的行政组织条例。还要要完善行政编制立法，使行政组织法体系化、系统化。

作为专门规范组织行政活动的行政组织法，可以根据社会的发展创设新的行政改革权力，或对宪法的原则性规定做出具体的阐述。行政组织法主要对行政机关的形式及权限等进行规定，它是为行政改革服务的。在今后，我们应该把它作为行政改革权行使的直接法律依据，一切未遵循行政组织法的规定而进行的行政改革都是不合法的，其主要责任者的违法行为应该受到法律追究，承当相应的法律责任。

（二）行政改革法

行政改革法是规定诸如改革方案提出的途径与程序、生效条件、落实的保障等内容的法律。在我国，历次行政改革虽然都由全国人大通过一个关于国务院行政改革的决议。但该决议并非是专门规范行政改革权和行政改革行为的法律法规。它仅仅为经过全国人大批准具有法律效力的规范性文件，只针对国务院的某一次机构改革，实施完毕后即自动失效。而行政改革法则具有长期性、普遍性和根本性的规范作用。因此，我们应当在国务院办公厅所制定的不具有法规性的规范性文件的基础上，为改革设置基本的规范，即行政改革法。

（三）行政体制改革相关的程序法

在我国历次改革中，政府并没有建立起一套完整的程序性法律规范，造成改革过程中有很大的随意性。因此，应当创建在法律主导之下的行政体制改革之路，把改革放在法律的框架之中，建立健全程序法律规范，通过程序，规范行政权力的配置与运行。同时，有必要制定《举报法》，加快制定《财产申报法》、《行政监督程序法》、《新闻法》等专门法律，为强化行政监督提供法律制度支撑，为行政体制改革提供程序法律制度保障。

参考文献

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