公共文化服务发展失衡的社会管理归因

张瑜 郭伟

摘要：通过整理“十一五”期间我国公共文化服務发展的相关数据，对公共文化服务发展失衡的社会管理原因进行阐述归纳与系统分析，尝试为尽快构建现代公共文化服务体系，实现公共文化服务标准化、均等化的目标提供治理变革启示。

关键词：公共文化服务；失衡；社会管理；归因

公共文化服务体系是社会主义文化体系的重要组成部分。“十一五”期间，公共文化服务体系在保障民生，实现公民基本文化权益方面发挥了积极作用，取得了良好的社会成效。但不可否认，由于受到历史地理条件、经济发展水平、社会二元结构以及行政管理体制、传统思想观念的影响，公共文化服务水平在持续提升的同时，发展失衡的困境依然存在。当前，我国正处于“十二五”规划期的后期，公共文化服务体系建设逐渐走向深入，公共文化服务内涵不断扩展，亟需建立健全现代公共文化服务体系。因此本文基于对“十一五”期间的数据统计与分析，深刻剖析了该时期公共文化服务发展失衡的社会管理原因，以期为构建中国特色的现代公共文化服务体系提供治理借鉴。

一、公共文化服务发展的三大失衡

（一）城乡发展失衡

城乡二元结构一直以来被全社会所诟病，认为其是“制约城乡公共文化服务发展一体化，影响城乡公共文化服务均等化”的主要原因。因此，“十一五”期间，中央和地方政府在推动公共文化服务体系发展的进程中，一直致力于通过各种财政扶持政策加大对农村的文化经费投入，尽可能的缩小城乡公共文化服务差距。但截止到“十一五”末期的全部统计数据来看，这种失衡状态依然存在且仍在扩大。

首先，从我国文化事业经费的城乡投入情况看，2006～2010年的五年中，国家每年投入到城市的文化事业费分别是113.43亿元、198.96亿元、182.45亿元、206.29亿元和222.27亿元，而每年投入到农村的文化事业费只占全国文化事业经费的28.2%、28.2%、26.8%、29.4%和36.0%，也只是到了“十一五”规划的最后一年，农村文化事业经费才占到了全国文化事业经费的1/3以上。

其次，根据《中国统计年鉴2011年》的人口数据统计：“十一五”期间，城市人口与农村人口的比例约为0.8：1、0.85：1、0.89：1、0.94：1和1：1，城乡人口比基本持平。但比较这一时期城乡公共文化事业费却发现，城市文化事业费相当于农村文化事业费的2.54倍、2.54倍、2.78倍、2.40倍和1.78倍，且农村人均文化事业费不仅与城市人均文化事业费差距较大，就连全国平均水平也一直未能企及，从而使城乡之间公共文化服务的失衡状态尤为突出。

再次，从2008～2010年地市级与县市级公共图书馆年均每馆购书经费来看：2008年，地市级公共图书馆平均每馆的购书经费是53.47万元，而县市级公共图书馆平均每馆的购书经费是8.16万元，前者是后者的6.6倍。两年后，地市级公共图书馆平均每馆的购书经费上升到74.97万元，较之2008年增加了21.5万元，而县市级公共图书馆平均每馆购书经费较之2008年只增加了3.5万元，前者增幅是后者增幅的6倍多。

最后，从城乡居民所享有的公共文化资源和拥有的公共文化设施来看：全国大中城市聚集了一大批专业文化、图书、文博单位和大中专艺术院校，并且城市歌舞厅、影剧院、公园、文化广场等文化娱乐设施随处可见。而我国农村大多位于经济不发达地区或边远地区，不仅本身拥有的文化资源较为匮乏，而且挖掘自身优秀文化资源与吸引外部先进文化资源的能力也较为低下。因此，从公共文化服务发展之初就存在城乡公共文化服务质量和数量失衡的先天不足。

（二）区域发展失衡

公共文化服务发展的第二个失衡体现为区域失衡。我们以中国32个行政区划为考察对象（不含港澳地区），通过对各省份文化事业费、人均文化事业费、人均购书经费、人均拥有藏书量等指标的测算来说明这种失衡现象的具体情况。

首先，根据《中国文化文物统计年鉴2011》的统计数据显示：2010年，文化事业经费超过10亿元的地区有11个，较上年增加3.75%，排名前五位的省份与上年无别，分别是广东（26.99亿元）、浙江（24.20亿元）、上海（18.63亿元）、江苏（16.31亿元）和北京（16.17亿元），多为东部经济较发达的省份或直辖市。而文化事业费最少的五个省份分别是西藏（2.11亿元）、宁夏（2.45亿元）、海南（2.74亿元）、贵州（5.37亿元）和甘肃（5.56亿元），多为西部边疆省份或少数民族地区。

其次，从2010年人均文化事业费来看，超过30元的省份有11个，占全部省份的34.4%。最高的北京市人均文化事业费为82.44元，是最低的河北省人均文化事业费的8.4倍。并且年鉴显示，相对排名靠后的三个省份与上年统计完全相同，依然是：河北（9.78元）、河南（10.12元）和安徽（12.91元），三省均处于我国的中部地区。

再次，从各地区公共图书馆人均购书费和人均拥有藏书量看，2010年全国各地公共图书馆人均购书费最多的省份（前五名）分别是上海、天津、北京、浙江和辽宁，排名后五位的省份分别是河南、贵州、河北、安徽与湖南，最多的上海市是最少的河南省的42.2倍，且后五省的人均购书费只约等于全国平均数的四分之一，远远低于全国水平（0.829元）。此外，人均拥有藏书量最少的省份（后五位）包括西藏（0.18册）、河南（0.20册）、安徽（0.21册）、河北（0.22册）与贵州（0.23册）、其人均拥有量均远远低于全国平均数（0.46册）。

最后，按照各省份在中国版图中的地理区位和各地区经济发展水平，对32个省份进行东、中、西部的划分，并再次随机选取人均文化事业费、人均拥有藏书量和人均购书经费等指标进行统计，对比分析后发现：东、中、西部公共文化服务在“十一五”末期依然呈现出比较明显的发展失衡状态。东部地区人均文化事业费是西部的1.28倍，是中部的1.95倍。东、中、西部人均拥有公共图书馆藏书量的差异指数分别为1.47、0.67和0.80，中西部人均购书经费仍与全国平均水平有较大差异。

通过上表的分析也有两个特别发现：1.西部地区的若干指标结果要优于中部地区，如西部人均文化事业费是中部的1.52倍，西部人均拥有藏书量与人均购书经费多于中部，这主要是因为西部地区人口基数较少所致。2.即使处于同一经济发展区域的省份，在文化投入方面也存在差距，而且有些西部省份或中部省份的个别指标会超过所谓的东部发达省份，这说明公共文化服务发展的水平高低并非完全受制于经济因素，还受到诸如行政因素（领导者的重视程度、文化治理理念、文化管理制度等）、社会因素（文化资源禀赋、文化环境等）等多方面的影响。基于此，也就无需对“穷地方也可以搞好公共文化服务”感到惊讶了。

（三）阶层发展失衡

“社会分层，是指人们在社会分工的基础上，依据社会关系在不同层面上的同一性而形成的社会层次结构，由社会分工而造成的阶层差别是客观存在的。”随着我国经济发展与社会轉型的速度加快，社会阶层间的收入差距逐渐拉大，在文化层面上呈现出公共文化服务贫富分化的“马太效应”。

首先，以全国城镇居民家庭人均年教育文化娱乐服务和产品支出为例。2008年，文化娱乐用品支出家庭人均最高与最低相差960元，低收入家庭人均支出只相当于高收入家庭人均支出的26.7%；文化娱乐服务支出最高的高收入家庭人均为1425元，是低收入家庭的5.53倍；再将全国城镇居民家庭人均年文化娱乐用品及服务支出的平均水平1507元与农村居民家庭人均年文化娱乐用品及服务的平均水平322.86元进行比较后发现，后者只相当于前者的22%，深刻彰显了公共文化服务在社会阶层上的失衡状态。

其次，以广大农民工群体为例，根据国家统计局公布的数据，截止2010年，全国农民工总量达到2.42亿人，占城镇常住人口的1/3，主要集中在城市。但是这么庞大的社会群体，却未享受到与城镇居民同等的公共文化服务。这一方面源于农民工群体整体受教育水平较低，收入较少，需求表达的渠道较窄，再加上地方政府的重视程度与服务意识不够，使得这一群体的文化生活较匮乏、文化消费能力较薄弱，文化权利意识较淡薄，由此造成这些“穷二代”、“穷三代”的公民文化权益与需求被忽视甚至忽略。另一方面，根据随机走访的调查结果显示，城市人口普遍不欢迎农民工进入城市生活，认为农民工的融入会影响城市生活质量与社会管理模式，因此，城市居民会运用地方保护主义将农民工排斥在公共文化服务体系之外，形成农民工享有公共文化服务的文化壁垒与制度屏障。

二、公共文化服务发展失衡的原因分析

作为文化建设的核心内容，公共文化服务体系的现代化直接影响着文化治理体系与治理能力现代化的目标实现。因此，归纳分析旧有公共文化服务体系发展失衡的社会管理原因，从而为现代公共文化服务体系的治理提供策略就显得尤为必要与重要。

（一）公共文化服务体系管理理念陈旧，管理模式落后

首先，政府对公共文化服务的管理始终秉持“政府本位”的管理理念，只强调政府的主体作用和文化管理职能，忽视了文化社会组织、专业人士以及人民群众的主体作用和协同功能，忽视了社会资本的多渠道、多层面引入介入，忽略了文化社会组织的孵化、培育与发展，这使得各种社会文化资源因管理环境的约束而被迫成为公共文化服务供给的“次要角色”，由此形成了行政色彩浓厚、管理形式单一的公共文化服务格局。其次，政府单边、单向的传统管理模式、自说自话的旧式管理思想导致其对文化资源的管控过多，对文化权益分配的影响过大。再加之全能型政府办文化与公益性文化事业单位行政化，文化社会组织发育差异化，文化资源区域壁垒化等要素制约，致使公共文化服务供给的社会化、市场化模式没有施展平台，造成政府、市场、社会三者间的关系更加混乱，从而又变相助长了政事不分、政企不分的现象与政府职能“越位”、“缺位”、“错位”的情况发生，阻碍了公共文化服务阵地共建、资源共享、项目共推的多层次、多维度的共建格局形成。

（二）公共文化服务体系管理体制老化，供给机制僵化

首先，我国对公共文化服务实行的是多头管理、条块分割的管理体制，这势必导致对公共文化服务的管理出现“各吹各的号，各唱各的调”现象，造成公共文化服务的效能与效率低下及其公共文化资源的极大浪费。其次，根据“经济人”假设，为了实现部门利益、地区利益的最大化，很少有部门或地区愿意将其拥有的公共文化服务设施、文化队伍和文化资源进行协调、统筹与整合，这一方面使公共文化服务不能与地区或部门的传统文化、民族文化和专业文化发展有效结合，从而极大程度地挖掘并开发文化潜能。同时也使公共文化服务的供给呈现出“单兵推进”状态，不能从全局视野做好公共文化服务发展的战略规划与顶层设计，出现“边际效率递减”的不良结果。再次，现有的公共文化服务供给机制只关注基础设施等服务硬件的投入与使用，忽视了对公共文化服务日常运行和后续管理的监督，这导致全国虽然涌现出一大批文化站、文化广场、农家书屋等文化设施，但这些文化设施的实际利用率和服务质量并不高，很大一部分公共文化服务变成了“硬件强而软件弱”、“物质基础强而人力资源弱”的“形象工程”。

（三）公共文化服务体系任务落实肤浅，手段应用单一

公共文化服务体系的主要内容包括三方面：一是建立覆盖城乡的、从上到下的公共文化服务设施网络；二是实施一系列重点文化工程，提高提供公共文化服务的能力；三是推广各地实践创造的典型经验，推动公共文化服务的方式创新。但根据“十一五”期间的统计公报显示，全国各地，尤其是农村地区只是从表面上完成了公共文化服务体系的建设内容，在公共文化服务内容的丰富度、深入度、影响力以及对人民群众的吸引力方面还有很多不足之处，亟待进一步改善。此外，政府独揽公共文化服务的意识强烈，对公共文化服务体系的管理多以集权、强制、刚性管控为主，带有较强的“权治”、“人治”色彩。因而，政府购买文化服务、文化服务合同外包、志愿服务等多元形式都只是停留在政策文件层面，未从实际供给中予以采纳。再加上我国公共文化服务立法总体比较滞后，相关内容散见于一些单项的法律法规中，没有形成完整、系统的法律法规体系，导致政府在公共文化服务供给过程中贪腐、渎职的现象易发多发。

（四）公共文化服务体系服务目的变形，管理实质走样

首先，旧有的公共文化服务体系虽然提出以满足人民需求作为服务供给的逻辑起点与奋斗目标，但在实际供给中，并未真正反映“人民中心”的深刻内涵，其主要是围绕政府一元主体的权威决策，注重从上到下的安排需求，忽视了由下到上的诉求表达，造成公共文化服务与人民群众多样化文化诉求目标错位与供需脱节。其次，公共文化服务体系的主要特征是公益性与均等性。即不分男女老少，不分富人穷人，不分城市农村，不分地域，都平等免费地享受公共文化服务。但截止“十一五”末期，我国对于公共文化服务资源与文化服务建设的经费投入仍只是根据地区经济发展水平简单的进行“一刀切”，“一揽子”进行财政拨付，并未充分考虑城乡、区域和阶层之间公共文化服务的实际差异与实际需要，未充分考量省际、区际的文化资源禀赋与文化建设实情就盲目进行资源配置，使得文化资源分配从起点上就无法达到公平正义。再次，政府在公共文化服务管理过程中，只关心公共文化服务的覆盖率、拥有率以及普及率，未将公共文化服务的效能、质量与公众满意度等软评价指标列入政绩考核体系，造成公共文化服务的绩效考核机制流于形式，也使“尽快实现公共文化服务均等化”的目标成为一句空话。

三、结语

十八届三中全会吹响了“建立健全现代公共文化服务体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”的时代号角，标志着新时期文化建设和文化发展的新方向。公共文化服务体系作为文化治理体系的核心内容，必须坚持系统性、整体性和协同性的理念引导，建立以法律法规为保障前提，以政府主导、多元方式协同参与为基础条件，以多种资源互补互惠与交互共享为依托平台，以开放、包容、多元、和谐精神为动力机制，不断实现现代公共文化服务体系的的长期性、公平性、效率性和规范性，使亿万人民群众在公共文化服务中获得文化实惠、共享改革开放文化成果并以更大的热情和主人翁精神积极投身到文化治理体系与治理能力现代化的进程中。

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注：文中的所有数据都是依据中国统计年鉴2010年、2011年、中国文化文物统计年鉴2010年、2011年和中华人民共和国文化部2013年文化发展统计公报统计整理后得出。

（作者单位：张瑜，北方民族大学管理学院；郭伟，北方民族大学组织部）