政府购买社区居家养老服务

施君　孙艳香

摘要：社区居家养老服务是以日托或者上门的行为，引进社会专业机构所提供的各类服务的养老服务体系。杭州政府引入市场竞争机制，以政府购买公共物品的方式与各界组织共同发展养老服务。本文将通过对杭州市目前政府购买养老服务业的现状作出分析，指出不足、提出可行措施。

关键词：政府购买；居家养老；社会组织；社区服务中心

国际教科文组织定义当60岁以上的人口占总人口比例达到10%，国家或地区则是老龄化社会。截至2014年底，浙江省60岁及以上的老年人为945.08万，占总人口的19.44%。而杭州的老龄化指数更是超过20%。居高不下的指数将极大影响了社会发展。

1.养老模式概述

1.1传统养老模式。由于中国传统的人文、宗教对家庭的影响，人们普遍认同由亲属负责照顾的老龄生活方式，养老问题皆由家庭解决。但中国经济仍处于发展阶段，而社会却提早进入老龄化状态。在这种前提下，家庭趋于小型化，人口结构改变，纯靠家庭的养老状态难以维持。在上世纪80年代，中国引进养老机构模式，城市和县乡镇普遍设立一定规模的养老机构。为老年人提供日常起居、文化娱乐、健康支持等服务。但收费高昂、服务不专业、设备落后等问题也一直被社会诟病。

1.2新型养老模式。政府购买居家养老服务是以政府财政为手段，政府扮演着监管者和购买方的角色，赋予社会组织行使权为老人提供服务，以市场运营模式实现生产供给相分离。该模式下老年人仍居住在家中，但社区将以日托或上门的行为，引进专业机构提供养老服务。社区居家养老模式保证了家庭对老人的基础保护作用，也使老人在熟悉环境中享受专业养老服务，是介于家庭和机构之间的新型养老模式。2013年国务院指出要加快政府职能改革，要求大力发挥市场能力，推动社会力量成为养老服务业 “主角”。

2.杭州居家养老服务代表街道调查结果分析

2.1调查对象基本信息。148名受访老人中，其中60-69岁占29%，70-79岁占47%，80岁以上的占28%。受访者中89%的人在收入来源上是以退休金为主。而“可以全部自理”和“部分自理”的老人仅占15%和48%，患有慢性病的占84.7%。了解“社区居家养老”有56%，而愿意参与居家养老服务的占66.5%。

2.2杭州城区整体养老现状。杭州在1987年就已进入“老龄化城市”行列。截止2014年底全市60岁及以上老人140万，约占总人口的19.4%。而目前杭州政府也出台养老服务的相关政策，并大力鼓励民间资本进入扶持。全市共建有社区居家养老服务中心1140家，已经覆盖50%的城市社区、25%以上的农村社区。

2.3社区居家养老服务需求。38.5%老人将医疗类服务看做首要服务。从调查看出，这些老人大多长期患有慢性疾病，对于常规检查较为需要；部分老人则重病在身，卧病在床，需要定期上门护理诊断。而28%的老人更趋向于能够享受到生活类的服务。日常的家政服务和餐饮服务可以减轻老人在家的劳动负担。而老人行动不便，不便外出购置重物，需要养老服务中心满足需要。另外有20.5%的老人希望社区能加大文娱类的服务比重。老年活动中心能提供一个有效的聚集活动场所，增加老人的交流沟通，有助其“朋友圈”的运行。

2.4杭州养老服务业发展现状

2.4.1医疗卫生服务。目前杭州主城区配有卫生服务中心，并配有老年人健康监测仪器和医疗人员，保证老年人的基础医疗需要。采荷街道执行“家庭医生服务”，老人可享受签约医生的上门医疗服务。调查发现运营存在一定问题，如社区医院资源不足、服务惠及低等。应当跟进基层物资的配备，加强基层医療队伍的建设，完善全面联系。

2.4.2家居生活服务。杭州在2014年通过社会购买的方式，为杭籍老人免费发放智慧手机。只要通过按键，社区立即上门提供服务。同时政府极力推进各城区的老年食堂，并开设送餐热线可免费送饭。但也存在运营成本过高、观念不同等问题，需要社区和政府共同协调解决，保证老年餐饮服务系统的运行。

2.4.3精神文化服务。杭州老龄会以“文化养老”为核心，打造积极的养老理念。各个社区养老服务中心都配有棋牌室、茶室、健身房等。大关街道更有一支心理关爱队伍，经常看望、慰问老人，与孤寡、空巢、独居老人谈心交流，调整其心理状态。

2.5政府购买居家养老服务的供需关系。需求方面：全杭州有近150万老年人在日常生活中的医疗、家政、精神方面启示都存在不同的服务需求。然而对于居家养老服务的认知度不够，造成老年人在服务需求类型和数量上都不够明确，其实际需求难以满足。供给方面：虽然市政府在2014年底起就已通过各类条例和意见，但在实施过程中存在着政府补助资金不足；相关部门对养老服务的指导力不够；各类资源有效利用率低，系统不全面的问题。

3.政府购买养老服务问题分析

3.1政府重视度不够。政府购买居家养老服务于2014年引进杭州，由于政府转型缓慢，认识受一定局限，目前养老服务业的实际工作部门仅有财政部门等少数部门。杭州至今尚未建立系统的行政部门来主导养老服务业的发展，没有建立完善的格局。

3.2物质支持力度不够。目前杭州政府购买养老服务费用占GDP的8%，日本25%，美国15%。一个城市的养老服务业需要极大的资金支持。目前杭州免费提供的养老服务资金大多针对于高龄、低收入、孤寡等特殊人群，受惠覆盖面较低，只占老年人的17%，远低于香港水平。

3.3社会组织发展不成熟。在购买养老服务中，社会组织是承接方。但由于登记注册难，发展又受限，社会组织难以形成较大规模。以一万人常住人口来算，杭州的社会组织为5.9家。而日本，则为97家，美国有63家。而社会组织数量少于需求量，市场就很难出现较合理、较公平的价格，就更无法保证其提供的服务水平。

4.当前问题解决建议

4.1建立完善、全面的三方市场。政府购买养老服务应形成一个由政府、企业或社区三方组成的公开、透明的市场。政府应以委托、承包的方式交给组织承办，在市场成熟时引用竞争招标机制，推动养老产业的提升。社区要做好衔接者的角色，充分考虑老年人的特殊需求，完善配套的人员和设备，并在实际运营中做好沟通反馈工作。

4.2加大资金投入力度。稳定的资金可保证养老业的运营。政府应建立资金规范机制，完善专项补贴政策，保障合理支出。同时改变全包模式，建立多元筹集机制，将会慈善资金和彩票作为购买服务的资金来源。

4.3提高服务质量。政府可建立辖区老人的数据库，设立服务档案；针对实际需要制定培训标准，加强服务人员的专业道德教育，提高其业务水平和道德素质。同时，引导志愿者立足社区，形成专业的志愿养老服务队伍。

5.结论

目前随着家庭结构的变化，社区居家养老逐渐成为养老方式的主流选择之一。虽然杭州在政府购买居家养老服务积极探索，但与老龄化进程中的实际需求相比，养老服务业仍发展不够成熟，供给-需求状况不平衡。无论是资金的投入比重，还是概念、法权的认知度，或是养老服务水平都需要各界的重视。在日后的养老服务中，应不断提高认识，完善机制，服务发展要多层面、全方位，以适应老年人的养老需求，从而形成完善的养老服务业。

（作者单位：浙江中医药大学人文社会科学学院）

（通讯作者：孙艳香）

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