英国问责无缝隙的实践与启示

伍洪杏　陆小成

〔摘要〕 英国在责任政府建设方面开创世界先河，是提出并构建无缝隙问责的典范。英国传统问责制存在主体缝隙、目的缝隙与基础缝隙等问题，随后实行了问责制改革，实现问责主体从议会到社会、问责目的从惩罚到绩效、问责基础从缺失到健全的重大转变。英国无缝隙问责制设计对我国的政策启示主要是激活人大问责，力求渠道多元；注重结果导向，开展绩效问责；夯实法律基础，加强制度保障。

〔关键词〕 责任政府，无缝隙问责，人大问责，绩效问责

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0100-04

行政问责制度的发展源于英国的责任内阁制实践 〔1 〕。英国作为传统工业化较早的国家，在责任政府建设方面开创世界先河，形成了许多可资借鉴的成功经验，也是提出并构建问责无缝隙政府的典范。现代意义上的问责制源于西方发达国家，在长期的实践中，围绕行政权力行使的各个环节，它们制定了完备的、无缝隙的问责制度 〔2 〕。早在17世纪，英国政府在议会弹劾程序的基础上，建立了内阁责任制时代下的传统问责制，后经历了公民宪章运动、合作政府等诸多行政改革，逐步建立了无缝隙问责体系。本文主要考察英国责任政府与问责无缝隙的发展历程，深入剖析其主要特点，进而提出对于我国构建无缝隙责任政府、提升政府治理能力的主要政策启示。

一、内阁责任制时代的英国传统问责制

英国内阁由议会产生，并对议会负责，议会有权对内阁的个人与集体进行监督与问责。当内阁成员在施政方针、遵纪守法、品行操守方面存在问题时，需要接受议会的质询、调查、弹劾、不信任表决等各种形式的问责，可能会导致内阁成员的辞职甚至内阁的总辞职。这些问责形式构成了内阁责任制时代（18世纪～19世纪）英国的主要传统问责机制，具体运作形式如下：一是质询。质询是指议员在议会会议期间，针对政府工作中存在的违法、失误、难以理解的情况向政府首脑或政府高级官员提出质疑或询问并要求答复的活动，是议会监督政府的一种方式。在英国的议会中，质询活动经常发生，质询权已成为英国议会用以监督政府的一项最重要权力。根据英国宪法的有关规定，下议院有权对大臣进行质询，就有关行政措施要求获得口头或书面的答复。二是调查。英国议会的调查权起源于13世纪开始的对国家财政权的监督。此后，随着议会职能的拓展，议会的调查权也发展成为包括对受到质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查以获取证据的权利。调查是议会监督政府行为的重要方式，议会行使调查权，可以使得“最狂妄的君主与政府官员在其调查下颤抖，必须对自己的行为加以说明” 〔3 〕，也确实存在过失的官员因调查而遭到弹劾的案例。三是弹劾。弹劾是议会控告和制裁违法失职的政府官吏并追究其法律责任的活动。由于中下层官员可以通过上级制裁得到惩罚，弹劾主要针对政府的高级官员进行。弹劾的原因既有可能是被弹劾者存在失职渎职的行为，也有可能是被弹劾者存在生活作风问题。四是不信任表决。不信任表决，又称“不信任投票”，是指以投票表决的方式对政府的政策以及官员表示信任与否的活动 〔4 〕。当议会认为内阁成员存在违法失职行为或者政策错误行为时，就可以对内阁提出不信任案。如果议会通过不信任表决，将会导致内阁总辞职。不信任投票可以检验政府是否得到议会的足够支持，并通过该程序对政府进行有效监督。然而，不信任投票影响重大，只有在内阁成员有严重违法失职行为或者内阁施政方针违背法律需要加以纠正时才可启动。

内阁责任制时代的问责制除议会问责之外，还包括行政机关内部的层级问责。层级问责是指上级行政机关对下级行政机关工作中存在的不作为与乱作为行为依据法律法规进行惩戒的行为。层级问责是政府內部的自上而下的问责，是上级对下级行使职权的活动进行监督与追究。层级问责与议会问责相比属于同体问责，公正性难以保证，但是由于其具有广泛性与直接性，亦被视为议会问责的重要补充。

实践中，内阁责任制时代的问责制存在以下不足：问责主体仅为议会及政府，忽视了大多数公民的问责权利，没有强调公民主体意识，不是全方位的问责；问责目的主要是惩罚存在过失的官员，问责动辄以官员的辞职甚至内阁的总辞职为结果，却未能考量该问责是否为公众提供了更好的公共服务，不是建设性的问责；问责基础是为数不多的问责法律与尚未兴起的问责文化，基础不坚实。总之，这种问责是存在主体缝隙、目的缝隙与基础缝隙的“有缝隙”问责制。

二、当代英国无缝隙问责体系的主要内容

针对上述的“有缝隙”问责制，英国政府实行了诸多问责制度改革方案，逐步建立起了接受全社会监督、建设性并有着坚实的法律基础的无缝隙问责体系。

1.问责主体：从议会到社会。注重公民意识、开展社会问责是当代英国无缝隙问责制与英国传统问责制最重要的区别。在英国传统问责制中，主要的问责模式是议会对内阁问责以及部长对公务员问责，公民鲜有问责途径。然而，国家的一切权利属于人民。政府运作是否有效的判断主体应当是国家内的一切人民，而不仅仅是议会。随着英国民主政治的发展，政府越来越意识到公民问责的重要性。1991年，梅杰政府发起了著名的“公民宪章运动”，用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众监督，实现提高服务水平和质量的目的，极大地拓展了行政问责的主体。其便捷的投诉渠道、流程的受理程序、明确的服务承诺以及合理的补偿标准使得公民参与意识不断增强，社会问责成为英国问责模式的主体，以议会问责为主的传统问责制逐渐发展成为以社会问责为主的包含议会问责、内部问责、行政裁判所问责、媒体问责的多元问责体系。多元问责尤其是社会问责保障了问责的直接性与广泛性，是当代英国无缝隙问责的重要特征。

2.问责目的：从惩罚到绩效。在内阁责任制时代的英国传统问责制中，行政问责多以官员的引咎辞职甚至是内阁辞职为结果，以惩罚为目的而不是以绩效为目的的英国传统问责制存在着巨大的缝隙。1979年，随着撒切尔夫人出任英国首相，英国政府开始了轰轰烈烈的“新公共管理运动”。1988年的“下一步行动方案”提出在中央政府各部内部设立“执行机构”，用于执行部门政策，提供公共服务。“下一步行动方案”的有效执行对政府机构设置规模、绩效等均要求在中央各部委制定的政策框架下履行行政职责，强化对各政府机构行政问责 〔5 〕。当公共决策失误时，问责主管部长；当服务质量低下时，问责执行机构。“下一步行动方案”实现了决策责任与公共服务责任的分离，为英国无缝隙问责体系的建立打下了良好的基础。1990年，梅杰政府将公共部门绩效管理的重点转移到公共服务的质量方面，开始注重建立政府与社会的合作伙伴关系。一方面，主管部长与执行机构负责人签订合作协议。合作协议明确规定了双方的责任与权力，也明确规定了执行机构所提供的公共服务的质量与标准。当执行机构未能达到协议所规定的标准时，将接受行政问责并受到处罚。这种以绩效评估的行政问责方案取代了以往以惩戒为导向的行政问责方案，提升了公共服务的效率，保护了公众的应得利益。另一方面，英国政府通过“最佳价值模式”从经济性、效率性、效益性三个方面了解公众的理性需求，以此确定服务目标，并且比较各个服务者的能力、业绩从中选择合适者担当执行机构，使得绩效考核更贴近群众。1997年，布莱尔政府提出“合作政府”理念，旨在联合政府各部门与各个私人机构，跨越组织边界为公众提供更优良的服务。“合作政府”更加注重绩效问责，将绩效导向纳入公务员的个人评估系统，以此培养公务员的伦理精神和核心价值。英国行政问责的目的从惩戒官员逐步走向更好地为公众服务这一根本性目的，弥补了行政问责的目的缝隙，成为当代英国无缝隙行政问责的重要一环。

3.问责基础：从缺失到健全。无缝隙行政问责是一个系统工程，需要公正严明的法律作为制度支撑。英国政府在推进行政问责改革的实践过程中，不断丰富相关法律，形成了一套健全的行政问责法律体系，对问责主体、问责客体、问责程序、问责范围、问责标准作出了明确规定，有效避免了“自由裁量”所导致的问责结果的差异性。1853年，英国政府颁布了一整套具有现代意义的文官制度，其严密性与合理性对于英国无缝隙行政问责体系的建立起到了重要作用。1906年，英国政府制定了《防止贪污法》，明确定义了财产来源不明的概念及其量刑规定，有效预防与制裁了因政府工作人员滥用职权而导致的贪污腐败。1916年，英国政府对该法律进行了修订，将其适用范围扩大至一切地方性公共机构，有效弥补了原法律的行政问责缝隙。1947年，英国议会通过了《王权诉讼法》，该法律弥补了英国长期来国王不被问责的法律缝隙，规定了英国国王与一般公民一样并无法律豁免特权。2011年，英国政府制定的《反贿赂法案》正式生效，该法案对于犯有行贿、受贿的公务人员规定了严厉的惩罚措施，最高可达10年监禁并罚款，被称为“世界上最严厉的反腐败法”。英国的行政问责相关法律在实践过程中从缺失逐渐走向健全，有效弥补了行政问责的法律缝隙。

三、英国行政问责无缝隙对我国的启示

无缝隙问责是对问责主客体之间的各个环节、过程、责任等进行明确规定，不能存在太多繁文缛节、责任推诿等现象，而是公开透明、职责清晰，覆盖全程，不存空隙，不留暗箱，不是以各自为政的形式而是以一种完整的、连贯的方式进行问责，以实现公民的无缝隙监控和失责“零容忍” 〔2 〕。英国行政问责的无缝隙制度设计，对我国问责制的完善提供了重要的经验借鉴和政策启示。

1.激活人大问责，力求渠道多元。英国的无缝隙行政问责体制以异体问责为主，包括议会问责、行政裁判问责、社会问责以及媒体问责多种形式。异体问责主体独立于政府机关之外，保证了问责的客观性与公正性。反观我国的行政问责机制，仍然以层级问责为代表的同体问责为主。由于利益关系，同体问责常会出现官官相护、暗箱操作等现象，难以做到透明的、公正的无缝隙行政问责。我国行政问责应当借鉴英国经验，激活与议会功能类似的人民代表大会问责，并且努力拓宽问责渠道，构建无缝隙问责制。

首先，激活人大问责权利。人大问责是我国最基本也是最重要的异体问责形式。2015年2月25日，《人民日报》刊发名为《人大监督，紧盯司法公正》一文，指出人大监督所依据的是作为国家根本大法的宪法，每一次监督权利的行使都是对人民主权原则的彰显。当前，人大监督制度的监督主体是各级人大及其代表，监督对象是“一府两院”和特定人群。监督内容分为法律监督和工作监督。其中，法律监督包括立法监督和执法监督，工作监督包括听取工作报告和汇报、质询、视察调查等。然而，人大的监督权长期以来处于“休眠”状态，即使有监督权的使用，往往也避重就轻，流于形式主义。全国性质询案例近10年无一例，特定问题调查权在实践中亦从未被使用过。究其原因，除了法律规定过于“粗线条”、操作性不强之外，最重要的就是人大代表的观念认识问题。一些人大代表往往仅将“人大代表”视为一种荣誉，没有意识到其担负着监督政府、检察院与法院的重要责任，无意识亦无勇气去监督问责官员。因此，在建立我国无缝隙问责体系的过程中，既需要完善相关的法律法规，更需要加强对人大代表监督权的宣传，增强人大代表的问责意识，以此激活人大问责权利。

其次，拓宽人民监督渠道。习近平总书记在2014年9月6日发表重要讲话，强调“加强和改进监督工作，拓宽人民监督权利的渠道”。人民是国家的主人，公务人员的行为理应接受人民的监督与问责。然而，目前我国公民参与问责途径匮乏，公民鲜有参与行政问责的实践，也少有主动积极进行行政问责的意识，应当努力建设与完善公民问责制。要建立健全问责咨询委员会制度，推进行政问责民主化与科学化；完善举报制度，保护举报者的切身利益；完善民意调查制度，了解真实民意；完善公开听证制度，积极回应公民意见。由于目前缺乏公民实体监督渠道，网络监督逐渐兴起。网络监督即公民利用互联网平台（如中纪委监察部、国务院纠风办网站，网络社区、微博等），对可能违反或损害公共利益的行为所采取的曝光、举报与讨论的行为。政府网站上的举报在得到受理后，纪检监察机关将对涉案官员进行调查与问责；在社交网站上曝光的重大事件，可以引来网友的围观、转发、评论，形成“滚雪球”效应，社会媒体随之加入，引爆事件，政府内部开始对相关官员进行问责，依法追究官员责任。近年来，因为网络监督而落马的官员非常之多，代表性人物有“表叔”杨达才、不雅视频主角雷政富、国家能源局局长刘铁男等 〔6 〕。网络问责属于异体问责，它通过同体问责而发挥问责效力，为官员问责体系提供了全新的问责手段。当然，网络问责也存在诸如网络暴政、信息传播失真、举报人得不到保护等问题，需要政府出台有关政策与法规加以引导，提高网络问责的质量与效率。

2.注重结果导向，开展绩效问责。英国政府在新公共管理运动中逐步将以惩罚为目的导向的传统问责制转变为以结果为导向的当代无缝隙问责制，对于我国的无缝隙问责制的建设有以下两点启示：第一，加快推进我国政府绩效问责制建设。在我国，行政问责的理念仍以惩戒官员为主。当发生重大安全事故或者突发事件时，我国绩效问责通常在事后问责责任官员，迫使该官员引咎辞职，以此平息民愤、维护政府公信力形象。然而，该方法并未对公共利益保护产生积极影响，不能对其他官员的积极作为产生有效激励。目前，在国务院的大力推动下，我国约有10个省市开展了绩效行政问责工作。但是，与西方发达国家相比还存在着显著差距。应当加快推进绩效问责制建设，将官员的薪酬、升降、去留与其績效挂钩，不仅惩罚“贪官”，更要激励“庸官”，不仅惩戒“乱为”，也要问责“无为”，以此鞭策行政人员增强服务意识，改善工作业绩。第二，加快推进我国绩效问责指标体系优化。英国政府的绩效评估体系具有多元化、广视角的特点，不仅考察政府在推动经济发展方面的工作成效，更将重点放在文化、教育、安全、环保等社会各方面的均衡发展上，尤其重视评估政府提供公共服务的水平和质量 〔7 〕。对于已经进行绩效问责的10个省市，应当借鉴英国通过“最佳价值模式”设立绩效指标的方法，民主公开、科学合理地健全行政问责的绩效指标体系。构建无缝隙问责制应该优化绩效问责指标体系，坚持为人民服务的人本理念，更加重视政府公共服务绩效问责的指标设计。绩效指标体系的建立应当既包括是否发生安全事故指标，也包括被评估主体的工作业绩指标，既有定性指标，也有定量指标，既有长期目标达成指标，也有短期目标完成情况指标。绩效问责指标体系应当为绩效问责提供科学依据，既可因为被评估主体某项指标异常而责令其辞职，也可因为其综合指标优异而得到晋升。

3.夯实法律基础，加强制度保障。严格规范的问责法律是英国无缝隙问责体系构建的坚实基础。在我国无缝隙问责体系构建的过程中，需要不断夯实问责的法律基础，从而为问责提供制度保障。

我国行政问责实践从2003年开始，仅仅有十多年的历史，尚未形成与之相对应的完备的法律体系。目前，我国行政问责的主要法律依据有《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国公务员法》、《党内监督条例（试行）》、《行政监察法》以及《行政处罚法》等。这些法律虽然能够弥补行政问责的部分缝隙，但仍然存在问责法律位阶低、问责事由不全面、问责标准太笼统、问责结果不明确等问题。以《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为例，在“询问和质询”及“特定问题调查”一章中对基本的质询权行使的范围和特定问题范围都没有列举规定，导致质询权难以落实 〔6 〕，现实中全国性质的质询案例仅有两例。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》也并未对质询的法律后果作出明确规定，法律刚性不足，强制性难以保障。这方面可以借鉴英国的做法，暂不制定一部完整的“行政问责法”，而是不断制定与完善相关的法律，不断弥补行政问责法律空隙，最后全面覆盖行政问责方方面面。由于英国行政问责法律健全且能够严格贯彻执行，英国公务人员法治意识普遍较强。然而，我国的问责基础不仅存在相关法律缺失的弊病，更存在问责法律在执行过程中官官相护、暗箱操作等问题，导致众多责任官员在公共利益受损后并未受到惩处，或者引咎辞职的官员随意复出等现象，极大地削弱了问责法律的权威性与强制性。这就要求在无缝隙行政问责体系的建设过程中，不仅要做到有法可依，还必须做到有法必依、执法必严与违法必究。只有这样，才能强化公务人员法律意识，增强自我约束能力，建设无缝隙问责体系。

参考文献：

〔1〕吴建依，胡谟敦.关于行政问责的理论与实践探讨〔J〕.社会科学研究，2008（6）.

〔2〕李金龙，雷 娟.国外政府问责的无缝隙性及其启示〔J〕.湖湘论坛，2010（5）.

〔3〕沈鸿雁.责任政府视角下的行政问责制研究——以英國为例〔D〕. 上海：上海师范大学，2010.

〔4〕杨曙光，刘 强.英国议会的监督〔J〕.人大建设，2005（6）.

〔5〕路秋来.英国政府执行机构绩效管理刍议〔J〕.改革与开放，2009（12）.

〔6〕张兆松，张利兆.强化人大对司法权监督的思考〔J〕.法治研究，2010（11）.

〔7〕刘闻佳.英国政府绩效管理改革发展的启示与借鉴〔J〕.西南农业大学学报，2012（6）.

责任编辑 周 荣