我国防止利益冲突制度演变及其效应分析

蔡小慎 张存达

〔摘要〕 防止利益冲突制度是我国廉政制度建设的核心内容之一，其制度演变关系到现阶段制度反腐的成效。受实践进程中各阶段经济、政治和文化等制度环境因素的影响，我国防止利益冲突制度不断进行演变调整并呈现出了概念化、规范化和制度化的演变特征。针对防止利益冲突制度演变中的适应性效率不足问题，需要以制度适应性效率为目标优化制度环境，破解“制度僵滞”，强化防止利益冲突正式制度与非正式制度之间的相容耦合性，最终促进约束绩效达至“帕累托最优”。

〔关键词〕 防止利益冲突制度，适应性效率，“帕累托最优”

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0076-06

一、问题的提出

尽管利益冲突近几年才为我国学界所关注，但事实上，自改革开放以来，针对利益冲突问题政府已相继出台了一系列政策法规。据初步估计，在过去30多年约有173项涉及防止利益冲突的重要制度规章 〔1 〕。但从近几年中纪委巡视组晒出的“问题清单”来看，由各类交易型、影响型和“旋转”型利益冲突引发的腐败问题，并未因制度约束的逐年增加而减少，阻滞着我国制度反腐的进程。考究我国防止利益冲突制度演变的进程及其效用，我们将主要探讨以下三个问题：一是分析影响我国防止利益冲突制度演变的环境因素。对经济演变过程的研究，必须从探究人类在非各态历经的世界里，处理和面对不确定性时所作的努力开始，这种不确定性即制度演变的环境。因此，真正揭示我国防止利益冲突制度演变的实质，并对效率水平作出较为客观的评价，也必须先从嵌入的特定经济、政治和文化制度环境开始。二是探讨我国防止利益冲突制度的演变历程。适应性效率的本质特征是促进分散化决策和鼓励创新，考察其适应性必须努力“创造一个有助于理解时间进程中经济变化的分析框架” 〔2 〕58。因此，我国防止利益冲突制度演变的适应性效率还必须考察实践进程中制度随外部环境试错创新的演化历程，并以此作为评析基础。三是评析我国防止利益冲突制度演变的适应性效率水平。它是动态解读防止利益冲突制度演变效用的核心指标，也就是考察整个制度体系中正式制度、非正式制度及其实施机制适应环境挑战的灵活应对能力及续存能力。并以此探寻促进我国防止利益冲突制度演变效率的适应性调适策略，以期为今后我国防止利益冲突制度的总体设计与安排提供新的视角，全面推进深化改革期的制度反腐进程。

二、影响防止利益冲突制度演变的环境因素

制度环境是一系列用来确立生产、交换与分配的基本政治、社会与法律基础规则，它是制度演变恒定的外生变量，为可供人们选择的制度安排设置了一个基本的形式和范围。我国防止利益冲突制度的演变也是在一定的经济、政治和文化等制度环境影响下建立、完善及其运行的演化进程（如图1）。

（一）经济环境影响制度需求结构。在由计划经济向市场经济体制转型的过渡期间，市场化进程以及经济利益结构的变化是影响我国防止利益冲突制度安排形式以及合理化演变动力的最主要经济因素，不同发展阶段带来新的利益冲突问题，导致原有制度不适应新形势变化，提出新的制度需求。一方面，受原有高度集权的计划经济体制影响，公共部门对经济保持干预和介入的行为并未完全消退，在“产权模糊”的资源博弈地带，很容易发生部门公职人员私人利益侵扰公共利益的利益冲突行为。而在市场经济体制逐渐确立的过程中，原计划经济体制下的制度安排被打破，又很难及时作出防止利益冲突的最新制度安排，使得不可避免出现了“非帕累托式”的“制度摩擦”和“制度真空”。另一方面，市场化导向的经济体制改革在推动现代国家建设的同时，也从根本上推动了利益结构演变，个人、集体和国家的社会整体性利益结构被打破，公职人员个体利益开始分化与独立化，开始了最大化、排他性的利益追求。针对利益格局前所未有的变化，如何将利益冲突纳入制度轨道，协调利益矛盾，重构制度权威，就需要防止利益冲突制度作出应对环境挑战的适应性调整和变革，这为推动防止利益冲突制度的产生、变更及完善等演变进程提供了战略基础条件。

（二）政治环境影响制度供给安排。我国防止利益冲突制度演变实际上是一种在国家政治权力行使的组织结构、管理方式和法治进程等环境下动态博弈、规则协调与供给创新的过程，它们为具体的制度安排及演变确立了可能的发展路径和选择空间。我国“党政合一”的政治权力组织结构，决定了党委和党的廉政机关在防止利益冲突事务中的重要地位和作用，使之成为防止利益冲突制度颁布和实施的最主要推动力量，决定了我国强制性推进的制度演变方式。但这种方式受到统治者有限理性和集团利益冲突阻碍等局限困扰，而强调党和政府绝对领导决策偏好的管理方式，又使得“权力中心”提供新制度安排的能力和意愿成为决定制度供给和实施的主导因素，只有在预期收益高于预期成本时，才会保持既有的制度颁布与实施动力，否则，极易被“绑架”成为既得利益集团实现自身利益的政策工具，使之维持一种“制度僵滞”的低效率。另外，本源性的權力过分集中容易加剧立法、行政和司法权力运行机制的失衡，尤其是国家法治化进程的缓慢，会影响到防止利益冲突制度演变的配套法规供给、法律监督环境，以及惩治利益冲突违法行为的威慑力，从而影响到防止利益冲突制度供给和实施的整体演变绩效。

（三）文化环境影响制度演变成本。文化环境中的意识形态、价值观念以及政治生态等要素是制度选择偏好的反映和基础，通过形塑公职人员认同制度的信仰，影响防止利益冲突制度演变的进程、成本及效果。一般来说，我国基础性的制度变革均由党的重要会议来决定和推动，而党纲所代表的马克思主义意识形态本质上要求坚持和维护公共利益，因而一直致力于为公职人员作出公共利益优先的行为选择提供行动指南，极大地促进制度演变的供给进程。但这还取决于公职人员心智模式对整个国家廉政制度安排的价值信念认同，只有当制度演变实施主体提高认知、设计以及执行制度的知识存量，达成一致遵循意识形态的共识，才会淡化“搭便车”或违反规则的机会主义行为，极大推动制度演变从不均衡到均衡状态，节约制度演变的交易成本，相反，制度演变则很难发生或者代价很大 〔3 〕。另外，防止利益冲突制度的制定和执行还受到一定政治生态环境的制约，我国传统文化中虽有“君子慎独”等道德精神力量，但也存在重视人伦关系等忽视制度约束的消极思想，它们具有内在的传统植根性，若没有与之相适应的文化调适和创新，就无法赋予制度安排以自觉遵循的制度信仰，势必增加制度演变成本和降低变迁实施绩效。

三、防止利益冲突制度的演变历程

制度演变的演变历程是指由于制度环境的不确定，导致制度存在边际效益递减，从而推动具体的制度安排不断衍化与创新的过程。自改革开放以来，党和政府为应对制度环境变化所带来的各类利益冲突困境，出台了一系列管理和防范公职人员利益冲突的政策及法规制度。依据不同时期政策法规制度演变的特点，大致可以分为概念化起步、规范化发展和制度化推进三个阶段（如图2）。

（一）利益结构嬗变与概念化起步（1978年～1991年）。随着改革开放尤其是1984年通过《中共中央关于经济体制改革的决定》后，我国开始发展公有制基础上有计划的商品经济，私营经济得到迅速发展。很多领导干部经商、兼职，以及合伙兴办经营企业，从根本上触动了经济基础、利益结构和分配方式，导致很多公职人员都展开了排他性的经济利益追求，出现公私利益分化和冲突。这一时期，国家领导高层虽对“利益冲突”没有进行清楚的整体界定，但对利益冲突概念范围内的经商、办企业、兼职等以权谋私危害有了深刻认识，开始从纯粹的纠风和清理运动渐渐转向颁布系列防止利益冲突的禁令和举措：一是以整党整风方式应对以权谋私等不正之风。从1981年十一届中央纪委第三次全会《坚定不移搞好党风》和1983年十二届中央纪委第二次全会《尽快实现党风的根本好转》的报告中，可以发现，此时国家将公职人员利用职权占用住房、为亲属找工作等不当的利益冲突行为认为是工作纪律和思想作风的沦陷，要求全党从意识信念方面增强组织纪律性。二是发布严禁经商、办企业的规定。1984年中共中央、国务院发布《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》， 1985年又紧接着出台《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，1986年再次发布了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，要求党政机关领导干部及其子女、配偶，一律不准经商、办企业，违反者要给予党纪政纪处分，触犯刑律的，要依法惩处。三是下达限制兼职及其他政府外部活动的通知。1985年中共中央和国务院办公厅下达《关于党政机关干部不兼任经济实体职务的补充通知》，要求所有在职或离退休的党政机关干部，已经兼任或受聘的，应辞去兼职职务或辞去党政机关职务。1989 年初再一次下达《关于清理党和国家机关干部在公司（企业）兼职有关问题的通知》，要求必须在3月底以前辞去公司或机关职务，并且要求工商行政管理部门不予受理有党和国家机关干部兼职公司（企业）的审批注册手续。四是印发禁止公职人员收受礼品及馈赠的规定。1980年中共中央印发《关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》，规定除党和国家领导同志、外事单位和外贸机构的工作人员，其他任何单位和个人，都不得在对外活动中赠送或收受礼品。1988年又印发了《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》，进一步明确了在国内公务活动中禁止假借名义或者以变相形式赠送和接受礼物。

（二）利益矛盾凸显与规范化发展（1992年～2008年）。从1992年党的十四大报告正式确定我国建立社会主义市场经济体制的方向以后，经济政策上自由化、分权化、非公有化程度逐步加深，促进了经济市场中各地区、各阶层的资源相互流动。政府职能边界随之不断扩大，加上对效率优先的政策偏好，导致通过公共权力在金融、土地、外贸等经济热点领域寻租的利益冲突现象频发，呈现出利益源泉多元化和利益矛盾凸显化。对此，国家逐渐意识到必须有效预防和管理公职人员的利益冲突问题，尤其是2000年中纪委在第四次全会工作报告中首次提出“利益冲突”概念后，防止利益冲突开始作为核心的廉政制度建设频繁出现在政策法规文件，通过出台系列先行先试的“试行”或“暂行”规定，逐步促进了防止利益冲突制度的规范化发展：一是出台要求公职人员进行财产申报的规定。财产申报制度被国际公认为是预防利益冲突最有效的制度之一，1995年中共中央和国务院办公厅出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，首次要求县（处）级以上党政领导干部以及国有大、中型企业负责人，每年7月和次年1月，必须就工资及各类福利费、从事讲学写作等劳务所得、承包承租经营所得等收入进行申报。2001年中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，要求省部级现职领导干部每两年报告一次本人及配偶、子女的个人和共有现金、存款等各项家庭财产。二是印发规范公职人员离职后从事商业活动行为的规定。2004年中共中央办公厅印发的《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》和2008年中共中央纪委印发的《关于规范中管干部辞去公职或者退（离）休后担任上市公司、基金管理公司獨立董事、独立监事的通知》，均要求中管干部及其他党政领导干部在辞职三年内，不得到原任职务管辖地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。三是出台公职人员任职回避暂行规定。1996 年人事部印发《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》以及2006年的《公务员法》和中共中央组织部制定的《党政领导干部任职回避暂行规定》中，要求领导干部不能在本人成长地担任重要职务，直系或三代以内旁系亲属不能在同一机关同时担任领导职务或者有直接上下级领导关系。四是成立公职人员利益冲突防治管理机构。2007年国家预防腐败局经中央正式批准设立，这是一个从利益冲突管理角度预防腐败的制度安排，承担了全国预防腐败工作的政策制定、检查指导、国际合作等职能。

（三）利益格局复杂与制度化推进（2009年至今）。2008年之后受国际金融危机影响，我国国民经济增速逐渐放缓，公共产品生产和公共资源配置领域的利益竞争更加激烈，与此同时，国家、集体和个人在现代市场体系建立过程中利益格局进一步分化和复杂化，利益冲突矛盾形式更加隐蔽。在此背景下，2009 年党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，首次在党中央文件中明确提出了“建立健全防止利益冲突制度”的任务，表明我国高层领导着力构建防止利益冲突制度的廉政建设思路更加清晰。随着2013年十八届中央纪委第二次全体会议再次强调，要把权力关进制度的笼子里，预示着作为从源头上治理腐败关键环节的防止利益冲突进入了制度化推进的全新阶段：一是正式实施全面体现防止利益冲突精神的准则。2010年中共中央发布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，这部自1997年开始试行的法规在时隔13年后予以正式实施。它从八个方面详细规制了公职人员52种与公共利益相冲突的行为，例如，禁止利用职权和职务上的影响牟取不正当利益，禁止私自从事营利性活动，禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费，禁止违反规定干预和插手市场经济活动而牟取私利等等，并充实了实施与监督的重要内容，把执行情况列入考核并作为干部任免、奖惩的重要依据。二是完善公职人员报告个人有关事项的规定。2010年中共中央和国务院办公厅重新印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，同时1997年和2006年相关规定予以废止，要求担任领导或非领导职务的副县（处）级以上干部，应报告本人、配偶、共同生活的子女参加集资建房、操办婚丧喜庆、与外国人通婚、因私出国（境）等有关事项情况。三是以改进工作作风来防止利益冲突。2012年中共中央政治局审议通过《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》后，2013年中共中央发出《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》，同年11月，还发布《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》等，通过严禁公款滥用、厉行勤俭节约等规定，要求公职人员自觉改进工作作风，防范利益冲突发生，为长期制度反腐赢得了更充裕的时间。

四、防止利益冲突制度的效应分析

效应是制度演变随时间进程中特定经济、政治、文化环境变化调整的性能，是相对的，一方面一定适应性和灵活度的制度供给将推动制度创新，但另一方面，由于制度具有相对惰性，原来适应的制度安排有可能赶不上制度环境变化，变得不再适应或无效 〔4 〕。因此，考察我国防止利益冲突制度演变的效应需要我们基于上述防止利益冲突制度的演化进程，评析其正式制度、非正式制度及其实施机制的演变调整与经济、政治和社会环境需求的均衡契合程度以及廉政绩效的预期实现水平（如图3）。

（一）防止利益冲突正式制度演变的效应。高效率的制度应具有允许对新环境作出创新行为的开放性、对未来环境提供可靠指南的确定性或稳定性，以及对个人和情景实施无差别待遇的一般性 〔5 〕148。虽然本文并没有在前面所述过程中完全详尽阐述改革开放以来我国所有防止利益冲突的制度规章，但可以看出，改革开放30多年来为应对不同外部环境挑战下制约利益冲突矛盾的需求，我国政府适时作出相关防止利益冲突制度安排，实现了利益结构嬗变与概念化起步、利益矛盾凸显与规范化发展、利益格局复杂与制度化推进的循序演进，形成了包括党内文件、政策性文件和法律法规等类型的正式制度框架体系，基本覆盖了利益限制、离职限制、利益公开、利益回避等防止利益冲突制度内容。可以说，我国防止利益冲突制度演变一定程度上有效地回应了各阶段经济、政治和社会环境对利益冲突行为约束的需求，具有较灵活的开放性。

但是，从制度形式来看，我国防止利益冲突制度主要由为解决特定时期、特定领域利益冲突问题的意见、通知、决定、规定、准则等构成。这些制度文件并没有以“利益冲突”作为统一规范的法律用语，立法宗旨、效力等级、适用范围以及制度的续存能力等均存在很大的局限性。如果前期某个特定利益冲突问题得不到有效治理，就会在原有规范基础上继续叠加新的制度规范，导致制度数量虽逐年上升但其权威性却不断降低的悖论。例如，由于1984年颁布《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》后经商、办企业的利益冲突行为并未得到有效遏制，1986年又不得不再次发布《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》。上述问题反映出我国防止利益冲突制度有待于进一步增强稳定性和确定性，从而提供准确的、权威的利益冲突行为选择指南。

（二）防止利益冲突非正式制度演变的效应。具有灵活适应性效率的制度体系是以人们长期交往中逐渐形成的意识形态、价值观念与传统文化等非正式制度为基础的。也就是说，正式制度和非正式制度演变的耦合与匹配的程度是制度演变适应性效率高低的关键。在改革实践中，当非正式制度随正式制度演变作出相应调整时，将提供相耦合的思想观念并成为诱导演变的先导指南；而当其调整滞后于正式制度演变时，将发生不相容的制度冲突，阻滞演变进程。从上述我国防止利益冲突制度演变的演化进程可以看出，党中央、国务院及其相关部门从一开始认识到利益冲突问题的危害，再到提出利益冲突概念，最后明确了建立健全防止利益冲突制度的目标，逐渐认识到围绕防止利益冲突构建廉政体系的重要性。并通过党的历次会议，以其刚性强制力的影响，在短时间内引入和推动实施了一系列数量众多、涉及领域宽泛的政策和法规制度。总体而言，政策与法规制度随着外部利益冲突矛盾恶化作出了相应调整，诱导推进了各阶段防止利益冲突制度演变的演化。

然而，政策与法规制度的调整并不意味着负责具体制度设计与实施的公职人员个体价值观念也能够适时调整。一方面，由于防止利益冲突制度是对既得利益集团进行利益切割和重新分配的博弈规则，作为旧制度安排下获益的公职人员个体往往并没有强烈的提供新制度安排的意愿和偏好，再加上公职人员自发响应获利机会倡导和实施制度安排的诱致性制度演变不足，制度设计与廉政建设的实际需求脱节，出现利益集团集体试错、切入时机把握不准、后续动力不强等问题，使得出台的制度处于一种“制度僵滞”的低效率水平。这也是民众迫切呼唤进一步完善家庭财产申报制度遭遇阻碍的重要原因。另一方面，作为理性经济人的公职人员个体很难自觉改变“官本位”思维模式，人治观念已经形成并予以沉淀，而适应新制度结构的法治思维又调适滞后，一些公职人员演变为惰性体制的维护者。这种结果也导致许多正式制度无法发挥有效阻滞公职人员利益冲突行为的功效，进入某种无效率的锁定状态。

（三）防止利益冲突制度实施机制演变的适应性效率。真正有效率的市场是一种能进行低成本衡量和实施合约的制度结果，必须由鼓励适应性效率的正式规则、补充的非正规制约和有效的实施来加以补充实现 〔6 〕。因此，防止利益冲突制度适效应高低，还取决与确保制度有效贯彻执行的实施机制是否随环境变化相应调整，否则任何制度都将形同虚设。我国自2007年专门设立国家预防腐败局以来，其主要职责就是通过政策制定、协调指导等来预防腐败，实际上发挥了从源头上防止利益冲突从而杜绝腐败的职能，这对于探索独立统一承担利益冲突管理职能的机构建设是很有必要的，也是适宜的。除《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等几部规定外，前文所述的一些制度设定的相应的惩罚性条款和实施举措较少，在具体执行方面有时候依赖于公职人员的自觉性，由此导致一些制度实施效果并不明显，从而使得公职人员违反利益冲突制度的成本比较低，具体的惩罚大多限于党内纪律或行政处罚，而得到相应刑事处罚的公职人员占发生利益冲突公职人员的比例非常低，只有涉及到重大案件时才会移交到司法机关，致使一些制度失去了应有的严肃性，缺少实质性的约束力。总之，我国保障防止利益冲突制度有效运转的实施机制随外部环境演变演化的效果不太理想，现实中没能發挥出应有的监督与抑制利益冲突严峻局面的全部效应，出现了有法不依、有令不行等制度虚置的官僚主义和形式主义问题，使防止利益冲突制度无法真正得以落实执行。

五、结论与建议

我国防止利益冲突制度能否充分发挥制度反腐防腐的关键，取决于制度演变对所依存环境变化相应调整的适应性效率水平。具体来说，制度环境为各阶段防止利益冲突制度的建立、完善及运行设置了一个基本的形式和范围，经济环境变化不断提出新的防止利益冲突制度需求，政治环境决定了制度演变的供给主体和发展路径，而所处的文化环境又影响整个制度演变的成本和成效。正是由于制度环境的复杂性和不确定性，导致制度存在边际效益递减，从而推动我国防止利益冲突制度不断衍化与创新，经历了概念化、规范化和制度化三个演进阶段。如上所述，在防止利益冲突整体制度要素的演变调整过程中，其正式制度的演變往往只限于增量革命和边际创新，没有出台统一规划设计的防止利益冲突法，原来针对单一特定领域有效的制度，在完成任务后，其效率也就释放殆尽，导致制度约束效用不足，难以起到持续稳定的防止利益冲突违纪行为的作用。而防止利益冲突非正式制度中公职人员的内在价值观念和政治生态文化演变调整滞后且非耦合于当前的正式制度演变，使得作为具体制度设计和执行主体的公职人员观念发生偏差以及创新诉求不足，无法形成制度认同和信仰支持，新制度面临巨大的政治成本和实施成本。并且，保障防止利益冲突制度有效运转的实施机制随外部环境演变演化的效果并不理想，现实中没能发挥出监督与抑制利益冲突严峻局面的适应性绩效，防止利益冲突制度无法真正得以落实执行。总之，由于防止利益冲突制度演变的适应性效率水平不高，其调整过程与经济、政治和社会环境需求的均衡契合程度不足，愈来愈不适应复杂的经济、政治和社会环境需求，难以在最大程度上发挥防止利益冲突失范行为的约束绩效。

因此，防止利益冲突制度演变要进一步提高效应，一要优化制度环境。继续完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场资源配置的决定性作用，从根源上消除因政府干预和管制产生的私人利益租金；深入推进政治体制改革，完善防止利益冲突的领导决策体制和工作机制，营造和培育廉洁的社会文化氛围，从而由单项零散的制度调整转向全面关键领域的制度创新，从根本上促进制度与环境变化的适应性，提高制度的约束绩效。二要破解“制度僵滞”，进一步推进防止利益冲突的正式制度的法治化进程。我国亟需借鉴国外经验，制定专门的利益冲突法明确其法律地位和权威性，或考虑到当前我国立法条件不够成熟的情况下统一规划、系统整合现有财产申报制度、回避制度及离职后行为限制等制度。并且进一步明确预防腐败局的职能，将其作为我国防止公职人员利益冲突的专门性管理机构。要充分利用群众、舆论监督等外部监督方式，提高法律实施监督水平，结合纪委巡视工作，对不认真贯彻执行或者虚假执行、表面执行的人员和组织进行严厉处罚，使得防止利益冲突制度产生强大的震慑力。三要强化防止利益冲突正式制度与非正式制度之间的耦合性。政府要继续坚定在意识形态领域推进防止利益冲突改革的决心并加大力度，通过加强学习、教育培训机制建设，引导公职人员在响应获利机会时自发倡导、组织和实施廉政制度，形成不宽容利益冲突的法治文化氛围与自觉维护公共利益的道德观念和伦理习惯，实现多元主体协同推进的“诱致性”演变与政府主导的“强制性”演变良性互动，最终提升公职人员利益冲突的制度约束绩效。

参考文献：

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责任编辑 周 荣