论全面预算管理规范下的行政事业单位内部控制

于漭

摘 要：随着最新的事业单位会计准则和预算法的颁布，行政事业单位内部控制，也日益被全社会所重视，社会和政府对其要求也日益提高。全面预算管理与内部控制有很多相同相近之处，用全面预算管理规范行政事业单位内部控制有着事半功倍的效果。本文对此进行分析，首先阐述相关理论基础，然后分析行政事业单位全面预算方面内部控制存在的问题，最后提出全面预算管理规范下行政事业单位内部控制优化建设的建议。

关键词：事业单位；全面预算管理；内部控制

政府现在越来越注重全面预算在自身中的应用，目前财政收支绝大部分由行政事业单位活动来完成，所以以全面预算规范来加强行政事业单位内部控制建设，管理好财政资金的使用效率和效益，对提高我国经济发展效率有着重大的意义。本文对全面预算管理规范下的行政事业单位内部控制进行分析讨论。

1 全面预算管理规范与内部控制结合的理论基础

（一）全面预算管理概念界定

全面预算是指经济主体从战略高度，对自身内外部经济因素进行统筹规划，对自身的各种活动和资源进行预先计算和安排。全国预算对经济主体在战略目标贯彻、提高资源配置效率、实现自身价值上，有着非常重要的意义。全面预算管理有着全面、全员、全额的要求。以行政事业单位为例，全面是指要囊括行政事业单位的全部活动；全员是指行政事业单位所有部门和工作人员，都要参与全面预算管理，并且有加强资源协调和配置的责任；全额是指不仅包括行政事业单位的财政资金收支活动，还要包括筹资活动预算、业务活动预算和资本预算，即资本运营和业务经营并重。

（二）全面预算管理与内部控制的异同

全面预算管理与内部控制，首先前者对后者有导向作用，全面预算管理集中反映了经济主体的近期和长远期相结合的战略目标，而内部控制则是为了实现主体战略。其次，前者是后者的基础，内部控制的五要素与全面预算的全面囊括，是两者能够全方位融合的原因，内部控制能够在全面预算的全方位预算基础上展开。第三、前者是后者开展风险评估的依据，全面预算形成的指导性文件，为风险评估提供依据和要求。第四、前者是后者的具体活动之一，预算控制也是内部控制的一部分。第五、前者是后者的信息交流平台，全面预算工作，有着信息收集、分析加工的功能，也是内部控制信息沟通的实现方式之一。最后，前者是后者实现内部监督的必要保障，全面预算为内部监督提供了事前的标准，全面预算考核功能也是内部控制监督的实现途径之一。

2 行政事业单位全面预算方面内部控制存在的问题分析

从当前行政事业单位全面预算的实践情况来看，虽然其全面预算管理框架和执行上初步完善，但是还不够符合全面预算管理的理念和执行要求，具体不足如下：

（一）全面预算理念淡薄

很多行政事业单位领导和工作人员，对全面预算管理认知不到位，没有认识到全面预算对一切经济和非经济业务都有预算编制的功能，编制预算时，仅限于财务预算，而对其他数量性的业务没有纳入全面预算管理。普遍忽视预算的监督功能，仅仅把预算当成花钱列支的工具，而没有将其视为管理体系的一部分，这样自然无法将追求经济效益的积极性调动起来。

（二）缺乏科学的编制方法

目前我国行政事业单位预算编制多限于成本费用、财务收支、资产管理方面，对于工作业务、投资项目、财务管理、人力资源等领域，预算涉及的较少，而且也缺乏结合各专业特点的、科学的预算编制方法的运用，这导致全面预算指标、数量和广度不够，难以对行政事业单位的具体工作进行指导和监督。而且我国行政事业单位，倾向于使用滚动预算法来编制预算，而全面预算管理要求结合工作实际采取零基预算法，则应用得偏少，结果导致预算编制不准确，或年末结余较多，或需要追加。

（三） 全面预算执行缺乏约束力

很多行政事业单位预算编制完了，却起不到约束管理作用，在实际支出中，存在不同项目挤占挪用资金、预算超支或年末突击花钱、决算报表对真实业务反映性差的问题，这都是内部控制与预算编制脱节，造成全面预算管理形同虚设的问题。

（四）监督考核机制执行不到位

很多行政事业单位，对全面预算的执行情况，对预算与实际执行情况的偏差，缺乏详细分析，不重视对其的监督和考核，缺乏激励机制的执行，没有将全面预算执行情况与工作人员的绩效考核相挂钩，造成预算执行无约束力。

3 全面预算管理规范下的行政事业单位内部控制优化建设

对于行政事业单位，传统预算在该单位的重要地位根深蒂固，全面预算作为其的扩延发展，有着现成的基础和便利，通过全面预算来完善单位内部控制，会起到事半功倍的效果。而且行政事业单位全面预算体现着战略性的、经济目标和非经济目标的统一，体现着合法合规的目标，反映了市场经济下，对做出的价值贡献应与其社会资源耗费相对比的要求，这些都是内部控制的目标。所以全面预算的目标体系与内部控制目标有着高度的一致性。用全面预算管理规范内部控制既有理论可行性，又有实践可操作性。

（一）内部控制环境建设上要符合全面预算管理要求

行政事业单位要高度重视全面预算管理的要求，设置预算编制委员会或类似机构，领导、财务部门、业务部门都要派人员加入该机构，负责全面预算编制等相关工作。另外，单位的监督和审计职能一般在财政机关的监督部门和审计机关，但是单位也要设置相应的内审监督岗位，以发挥内部审计监督和配合财政机关监督、审计机关审计的职能。单位的经营决策制定后，要在全面预算上有所体现，从其指定的全面预算上要能看出单位预算年度所要贯彻落实的政策和业务。

（二）加强编制力度，切实做好风险管控

要将预算编制进行分解，落实到每个部门、人员，同时要注重对非经济、非财务业务工作的预算编制，对每个业务项目都要编制预算，对无法用金额量化的业务部分，要以具体的数量单位做预算。要采用结合自身业务特点的预算编制方法。

在内部控制中，要将有限资源按照预算编制进行分配并强调业务岗位相互制衡，要严格执行内控原则和措施使全面预算管理系统化、责任化，有利于风险管控。

（三）加强内部控制建设和事后考核监督

行政事业单位内部控制建设依据的法律是《会计法》和《预算法》；强调的是制定相关管理制度、评估经济活动风险并实施应对策略和措施，最后通过流程优化来保障加强；需要把握全面、重要、制衡、适应这四个定性原则；要贯彻于预算工作、收支工作、资产管理工作、采购工作、建设项目工作、合同工作六大环节。其步骤有七个：梳理业务流程、对工作环节加以明确、对活动风险加以系统分析、对风险点加以确定、实施应对策略、监督、执行。

在全面预算执行上，结合内部控制的内容、原则、步骤，严格按照全面预算开展工作，设置内部控制监管岗位或部门来确保其得到有效执行。在执行中根据实际情况灵活调整预算，这需要在预算执行中加强单位内部的信息沟通，单位领导要积极听取业务一线工作人员的意见，以便对预算的执行情况及时了解。还要加强预算执行的事后考核监督，分析其不足和问题，考核奖惩措施上奖励先进、追究相关责任，对问题加以改进，切实体现全面预算的严肃性和责任性。

参考文献

[1]杜江洋.行政事业单位全面预算管理与内部控制建设探讨[J].中国外资.2013（02）

[2]周丽奉.以全面预算管理为核心规范行政事业单位内部控制[J].科技信息.2013（03）