经济新常态下的土地管理改革

李明贤　刘东洋

摘 要：十八届三中全会后中国进入经济新常态，会中提出的改革路线图与时间表包括了价格、财税、金融、行政、土地和户籍等六大领域，吸引了很多关心改革的人们的眼球。从资本市场到舆论市场，从土地制度改革到国有企业改革，极高的关注度表明深沉的期望。土地问题就是热点之一，党的十八届三中全会 “建立城乡统一的建设用地市场”推动了我国的土地制度改革。本文对我国土地管理现状进行总结，同时对我国土地管理改革措施进行分析，以促进我国土地制度改革的顺利推进。

关键词：十八届三中全会；土地管理；改革

2013年11月9日—12日，党的十八届三中全会在北京胜利召开。会议中的很多内容切实体现了体恤民生、发展经济的决心。随着我国经济的发展和人民群众居住需求的增加，土地的稀缺性日益显现。经过多年的土地管理工作改革和不断实践，我国土地管理模式已经得到了进一步的完善，但我国土地管理方面仍存在一些不足，在一定程度上制约了我国经济的快速发展。十八届三中全会为我国土地管理制度的改革提出了新思路，对我国的土地管理提出了新措施。

1 我国土地管理制度的主要现状

（一）城市土地管理

城市土地管理主要存在四方面问题：第一，土地产权制度不健全。目前在我国城市土地管理中，管理主题不明确，同时还缺乏完善的土地登记管理制度，导致无法有效的对土地的实际情况进行控制，更无法进行有效管理；第二，缺乏完善的土地价格体制。基准地价的制定缺乏一定的科学性与合理性，导致基准地价体制不够完善，缺乏动态的土地资源调整体系，直接造成了土地基准价与现实出现很大的偏差；第三，缺乏完善的土地储备制度。很多土地储备机构往往只重视部门的经济效益，忽视了企业中一些职能之间的调节关系，土地收购价格不规范，导致土地收购工作难度较大，破坏政府的形象；第四，征地制度不合理。由于界定的公共利益没有明确的规定，致使政府对权力的使用存在一定的盲目性。

（二）农村土地管理

我国目前农村土地管理制度存在两方面不合理的地方：一是现行立法制度滞后。首先，集体农用耕地和其他土地的使用权与所有权都是被限制的，致使农村土地不能进行灵活的流转；其次地方政府通常都是土地的征收权行使者，同时还有征地补偿指定的权力，担负着出现土地矛盾时进行相应的调解工作，从而导致被征收土地方的一些合法权益无法得到有效保障；再次村民小组行使集体土地的所有权，事实上村民小组的合法权益都已经被地方政府所剥夺；二是土地管理中的执法力度不够严格。很多地区政府在进行土地管理过程中没有严格按照法律规定进行严格执法，导致国家对于土地的管理过程过于僵化，达不到应有的管理效果。

2 十八届三中全会对土地管理的改革措施

（一）农地入市有望突破

“建立城乡统一建设用地市场”的基础就是让集体土地入市。由于土地流转的限制，农民的承包地、宅基地不能作为资本流动，很难给农民带来收入。事实上农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障。农村土地征用的时候，给农民的补偿，与城市的补偿是不一样的。现在讲“建立城乡统一的建设用地市场”就是指不要搞成“二元结构”。“农村集体建设用地入市，是十八届三中全会决定的重要方面。这样的实质意义是在某一区域范围内，使用于建设的土地供求竞争关系更加充分，更加反应市场供求。“就是某一块土地值多少钱，应该让统一的公开透明的市场来起作用，来形成价格。”

（二）农民财产确权提速提质

公报提出促进“城乡发展一体化”、“赋予农民更多财产权利”、“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等新提法。这意味着“三农”问题未来都将在城乡一体化这个大概念下展开。要素平等交换是指劳动要素和土地要素。土地要素主要是同地同价同权，就是市场交易条件要平等，要打破壁垒，打破垄断。这意味着能够让农民拥有更多的财产权，就要有一种尝试，让宅基地、农民的自留地、农民的承包地能够以某种形式在市场上流转，形成这样一种收益，能够保障农民的生活，因为土地是农民的生活和生产资料。确权有很多事情要做，首先要明确土地是谁的，还有土地占有权、经营权以及处置权等，比如农民可不可以把土地转包给他人，可不可以进行抵押，很多问题恐怕涉及到《物权法》和《土地管理法》的修改。而农民财产的确权工作已经在提速提质，当前全国农村集体土地所有权确权登记发证率大幅提高，这是赋予农民更多财产权的第一步。

（三）征地可能大大减少

国土部对农村土地制度改革包括深化农村土地产权制度改革研究和探索，深入推进征地制度改革试点，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见等。安徽省已宣布在20县区试点农村集体建设用地流转。这种由地方试点推动逐渐扩面的渐进式改革方式比较适合我国当下的土地现状，而且能区分公益性建设用地和经营性建设用地，公益性用地采取征收方式，经营性建设用地就采取市场化的方式入市，价格由市场决定。另一方面来讲“集体建设用地直接入市风险主要是搞不好的话走到另一个极端，可能形成巨大浪费。但十八届三中全会关于土地改革的内容得到落实后，征地规模将会逐步缩小。现行征地制度引起的问题，也都能较好解决。更多表现为农村内部矛盾，而内部矛盾主要通过村民自治方式化解，政府在农村内部事务中担当协调角色，责任意识及公信力也会得以增强。

3 土地改革对我国的影响

（一）顺利实现小康的保证

2008年10月12日以来，中共十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。《决定》指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。在《健全严格规范的农村土地管理制度》中，就写明了完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 《决定》一公布，全国农民欢欣鼓舞，称赞这是中国的第三次土地改革。他们说，农村土地是集体所有，但农民承包后，不但有了占有、使用、收益等权利，还可按照依法自愿有偿原则以各种形式流转土地承包经营权，农民成了承包土地的主人。

（二）现代化建设的保证

目前，我国基本上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，开始进一步加快改造传统农业生产方式的步伐，进一步加快发展具有中国社会主义特色的现代化农业发展的时刻，开始了加快城乡发展一体化、形成城乡经济共同发展的新格局阶段。这一次的土地制度改革，是从根本上解决加快农业现代化发展的一次改革，是加快发展农业机械化、规模化，进一步推动城乡一体化经济发展的体现。新的土地承包关系让农民有了更大的土地自主权，为农业现代化发展提供了更广阔的空间，表明了国家政府大力保护农业、农村、农民利益的决心，大力发展现代化农业的决心。

参考文献

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