新疆地区档案管理体制改革初步探索

阿比旦·卡德尔

摘 要：本文首先对新疆档案管理体制改革现状进行了探讨，并分析了在具体改革过程中产生问题的原因，从管理体制多元化、整合档案资源，集中管理、局馆分立，政事分开及文档管理一体化等四个方面提出对新疆档案管理体制改革对策与建议。

关键词：档案管理；新疆；体制创新；改革

档案管理体制主要指的是某系统内部划分权力而形成的一种制度化体系，属于国家行政管理体制的一个重要组成部分，与国家政治、经济、文化及社会体制发展息息相关。本文以新疆地区为研究对象，深入探讨新疆档案管理体制改革中的问题，并提出相应的目标与对策，旨在为推动新疆档案事业发展打下一定的理论基础。

1 新疆档案管理体制改革现状分析

1、档案机构管理体制不统一

自1959年新疆档案管理处成立后，档案行政机构一直存在隶属关系不稳定的问题，不统一的领导机制加上多变的隶属关系，造成了新疆各级档案机构的设置规模、大小规格及职能及人员编制等都没有统一的标准，随意性较大，这在某一定程度上限制了新疆档案事业的发展。

2、集中统一与分级管理之间的矛盾问题

一直以来，新疆档案工作按照国家档案管理原则，实行“统一领导，分级管理”的双重机制，这种管理方式能够快速、有效的制定相应政策和规划，对新疆档案事业的发展起到了积极作用。但与此同时，这种管理机制也有一些缺点，如地方档案行政管理机构与系统内专业机构在具体管理和责任分工上容易出现问题，地方档案管理存在“条块分割”现象，所谓“条”就是指上下贯通专业系统，所以“块”就是上下划分的行政区域[1]。

3、档案机构属性混淆、管理职能不清

1993年党中央、国务院做出了关于中央档案馆和国家档案局合并的有关决定，这标志着“局馆合一”的管理体制逐渐形成[2]。新疆自1995年开始实行这一管理模式，设置一个机构，两块牌子，履行档案保存和行政管理两种职能。经过多年的实践与探索，“局馆合一”的管理体制易在客观上造成档案馆文化机构和档案行政机构具体职能上的认知错误。减轻了档案行政管理机构的法律主导地位，增强了档案馆文化属性的倾向，造成了两者的不平衡现象，在一定程度上影响了档案事业的进一步发展。

2 问题产生原因分析

1、政事不分

“局馆合一”的管理体制实际上就是政事合一，将原有的两个机构合并，职能放在一起行使，这就容易造成档案管理部门和档案馆的编制、职能不清，从而导致两种职能的弱化。一是档案行政管理职能的弱化，档案法的执法主体为行政部门，当机构合并以后，有的处室被定义为政府的直属事业单位，当行使职权时会受到争议和质疑，档案局的执法权威得不到保障。二是机构合并以后，档案馆的事业职能逐渐退化，行政职能逐渐增强。

从法律角度上讲，“局馆合一”容易造成法律责任不明确的问题，档案行政管理部门是档案管理的主体机构，具有行使权力和管理职能，同时也应该承担一定的法律责任。而档案馆的职能是对馆藏档案进行保管、整理和为社会提供利用。当局馆合一后，本身也具备一定的行政和档案管理职能，这就容易造成法律责任不清的问题，当出现责任时，相互推诿，这样不利于法制建设和社会公平。

2、过度集权

“统一领导，分级管理”的模式主要是利用行政的命令手段去管理一切的体制，往往在执行和决定中存在封闭性、单调性，在一定程度上束缚住管理者的思想，导致发展步伐较慢，管理过程中容易出现偏差。

3、改革滞后

档案管理体制属于社会上层建筑范畴，对经济的改革效应会延续一段时期才有所表现，这就造成了档案管理体制改革的滞后性。而一些比较简单的做法，如局馆分设、局馆合一等，混淆了不同功能组织之间的界限，从而造成了某种程度体制的混乱局面。

4、缺少理论研究

有效的理论指导决定了改革事业成败的关键，对于档案管理体制改革也需要系统的理论支撑。根据调查显示，目前新疆地区对档案研究主要集中在事业管理经验、档案组织机构，电子档案的应用及具体实践中的问题进行分析，而对档案管理体制改革研究较少，因为缺乏必要的理论依据，改革的步伐相对较慢[3]。

3 新疆档案管理体制改革对策分析

1、管理体制多元化

新疆过去的档案管理体制是在计划经济和单一所有权下，对党政机关、国企事业单位进行统一集中的管理，档案的集中管理体制有利于档案的完整性和延续性。如今对不同组织的档案应该采用不同的管理方式，对于党政机关、国有企业级事业单位仍按照集中管理的模式进行，而对于私人企业、民营企业及外资企业的档案管理，应该根据不同的问题采取不同的管理方式。首先允许企业在遵守国家相关法律的基础上，对本单位的档案有自主管理权，可以采取集中管理，也可以采取分布管理，也可以实施集中和分布相结合的管理方式。另外，新疆各级档案行政管理部门也应该加强对私企、外资企业档案管理的引导与监督。

2、整合档案资源，集中管理

目前，我国和各省份都采用集中统一管理的方式，这种管理方式可以弥补当下特别是对历史档案保管工作各自为政和档案分散保管的缺陷，新疆应该秉承这一原则，继续坚持集中统一管理的指导思想，加强党和政府的领导，从而保证新疆档案的安全及完整[4]。同时，在统一管理的基础上，还要不断的整合现有档案资源，构建大档案数据库。通过科学整合档案资源，能够在机构设置层面做到“高效、统一、精简”的目标，以打破原有的“上下一样粗”的体制，使档案资源得到有效配置，以便适应当今社会资源的共享。

3、局馆分立，政事分开

政事分开和政企分离是目前我国机构改革的方向，新疆应根据国家机构改革总体要求，并借鉴国外的发展经验，将档案馆和档案行政管理部门在人事、财务及机构上面完全分开，行政管理部门要实施“条条管理”的模式。而档案馆可以实行“块快管理”的模式，按照社会属性，充分发挥自身的工作职能，履行各自的责任。档案行政管理部门是国家行政的重要组成部分，其主要的职能在于组织协调、监督指导、统一制度、统筹规划、制定规章及执法检查等。而档案馆是属于文化事业机构，主要职能是负责收集、整理、保管、接收和服务分管范围的档案，在具体运行机制上，要淘汰行政部门的管理机制，应该不断走向市场、走向社会。

4、文档管理一体化

文档管理一体化是档案管理改革的一个关键部分，这既是体制的问题，也是业务问题，档案工作的基础是文书工作。从发展的角度来讲，把档案管理和文件管理两者看成一个系统的工程，利用各自的特点，把两者相互衔接。一方面结合各地的实际情况，建立档案管理中心、文件中心，降低运行成本，发挥集约优势，为档案机构的重新设置提供新的思路。另一方面，在单位内部实行档案管理一体化平台，将文书档案和部门档案合并，建立实时归档制度，保证档案管理的持续性和有效性。

4 结论

新疆档案管理体制改革要从现代公共行政改革的角度出发，不断适应现代公共行政运作方式的转变，不断适应政府职能和角度的变化，不断适应新型观念的变化，用科学的理论去指导档案管理，这样才能推动新疆档案事业的不断发展。