中国特色新型城镇化：以刘易斯拐点期为背景的理论、模式与政策研究*

吴 垠



中国特色新型城镇化：以刘易斯拐点期为背景的理论、模式与政策研究*

吴 垠

（西南财经大学经济学院 四川成都 611130）

传统城镇化理论以劳动力无限供给作为约束条件，以人口城镇化作为评价指标的研究方法不适用于中国等发展中国家城镇化遭遇刘易斯拐点期的现实。中国的城镇化进程是以劳动力过剩供给转变为结构性短缺为约束条件，将提高农村剩余劳动力融入城市的质量提升而非数量提升作为目标体系的过程。这种特殊性是相对于西方国家城镇化进程的特殊性，但对发展中国家而言却具有一般性，可以将“城镇化理论的中国实践”视为对发展中经济体推动城镇化进程跨越刘易斯拐点期的重要理论与实践贡献，并借此丰富中国特色新型城镇化道路的内涵。本文将超越古典或新古典假设对城镇化的框定，着力考察投资型城镇化、技术性失业现象以及城市非正规部门正规化发展对城镇化的影响，并寻求实现中国梦”城市篇章”的具体措施。

中国特色新型城镇化 非正规劳动力市场 基础设施 城市管理 社会保障

长期以来，发展经济学中的二元经济理论只是关注处于古典状态（劳动力过剩供给）和新古典状态（劳动力短缺）两端的城镇化发展（Nurkse，1953；Lewis，1954；Fei和Ranis，1961；Jorgenson，1961；Harris和Todaro，1970；Dixit，1973；Rakshit，1982；王检贵，2005；蔡昉，2013），而忽视了劳动力供给发生总量或结构性供求逆转并持续较长时间的事实，二元经济理论对城镇化进程的解释力需要拓展；另外，不同时期农村剩余劳动力的各种估算数据也表明：中国城镇化建设的实践恰好正处于这样一个劳动力结构变动的时间段，农村劳动力大规模地向城市转移背后体现的是不同的劳动者群体利益变化的政治经济学命题。仅仅遵从西方国家传统城镇化道路亦步亦趋的发展，无疑将很难顺利跨越刘易斯拐点。

本文认为，发展中国家从劳动力无限供给的“古典阶段”过渡到劳动力短缺的“新古典阶段”，都要经历一段劳动力转移造成结构性短缺的“刘易斯拐点期”，但其过渡的时间长短不一。中国现阶段是否进入“刘易斯拐点期”也许还有争议，但迟早进入却是没有疑义的；从2004年开始出现的用工荒现象以及中国庞大的农民工人口规模，都决定中国城镇化进程不可忽视刘易斯拐点的影响。选择这一过渡时期来研究中国城镇化问题，可以为中国新型城镇化道路如何铺开找到理论和政策依据，并体现城镇化建设的“中国特色”。如果创新二元经济理论对城镇化遭遇刘易斯拐点期的发展理论、模式和政策的分析，并重点关注农村剩余劳动力向城市流动对城镇化道路的影响，可能为处于变革时代的中国城镇化找到相应的理论基础与实践指南。综合上述，本文将刘易斯拐点、二元经济理论和城镇化理论结合在一起思考中国新型城镇化道路的理论、模式、政策，希望为当前的城镇化建设提供一种新的视角或思路。

一、传统城镇化理论忽略的重要经济社会转折条件

（一）传统城镇化理论的脉络特征

从18世纪中期英国率先完成工业革命后，人类社会由工业化推动的城镇化进程大大加速，在不到200年的时间内，西方主要发达国家由工业化推动的城镇化进程基本宣告完成，后起的发展中国家亦先后展开了其更加迅速的城镇化历程。这一进程催生了以研究城镇化的特点、模式、规律、矛盾和发展方向为主要研究对象的城镇化理论；以科学的理论指引城镇化的发展成为各国城镇化建设进程中的一个共识。

西方学者对城镇化理论的研究大体上分为比较明显的两个阶段：其一是从18世纪工业革命推动城镇化拉开序幕肇始至20世纪50年代各主要资本主义国家以工业化推动城镇化建设基本完成的阶段，西方国家的城镇化经验一度被学界提炼为一种标准模式（万广华等，2012）；其二是从20世纪50年代末至今部分西方先行工业国的城镇衰落、以及发展中国家后起城镇化的快速衰落所引发的对城镇化发展新阶段所出现的矛盾、问题及其求解的经验、理论与政策分析（布莱恩·贝利，2010；高佩义，1990）。

纵观这些城镇化的理论文献，其显著的特征是将工业化带动的城镇化视为是有无限劳动力供给作为保障或约束条件的。因而，在这些理论文献中，城镇化率的一个核心评价指标是人口城镇化率水平，它是随着城镇化进程的加速而逐渐上升的；反过来讲，人口城镇化率水平的高低可以在很大程度上反映所考察国家或地区的城镇化水平，而城市人口年均增长率则是促成城镇化率快速提高的重要诱因：本文对比了在近20年左右的时间内，以中、俄、印、巴、南为代表的金砖五国和除中国外的欠发达地区平均的城市人口比例和城市人口年均增长率作横向对比，可以发现这些国家和地区所面临的城镇化背景和任务是极不相同的，中国、印度尚处于城镇化的“起飞”阶段，而俄罗斯、巴西的城镇化基本进入成熟期，中、印的城市人口增长率较高与其处于城镇化的追赶期有直接联系（南非的情况介于俄、巴和中、印之间）。因而，即便这些处于城镇化追赶期的国家出现了劳动力短缺现象，也常常容易被视为工业化升级换代的信号，并以政府出台调整三次产业结构来缓解劳动力短缺的理论与政策导向所掩盖过去。劳动力的无限供给似乎是这些国家或地区城镇化长期面临的约束。

（二）对中国城镇化问题的研究：约束条件的变化引起本文关注

与西方城镇化理论研究相比，中国城镇化问题的前期研究主要集中在城镇化道路、城镇化速度、城镇化质量、比较城镇化、城镇化模式以及城镇化与其他几化（工业化、农业现代化、信息化等）的关系等几个方面上，其中，前三方面的研究与本文相关程度最大：（1）在城镇化道路方面：高佩义（1990）指出，不同国家有不同的城市化道路：任何国家都有自己的优势和劣势、成功的经验、失败的教训以及所面临的问题和所要解决的任务；赵勇（1996）观察到：自1980年代以来，中国农村工业兴起，就地实现了剩余劳动力的转移，使中国农民直接进入工业化流程，逐渐生成农村工业部门，从而打破了中国二元经济结构的原有平衡，使国民经济呈现出了传统农业、乡村工业和现代工业三大系统并存的三元结构的新局面，这也为中国农村走城市化道路提供了客观需求和可能性。对此路径，温铁军（2000）给予了细化，他认为：发展小城镇的目的是在三元结构下解决三农问题的必由之路。城市化固然重要，但城市化并不是目的；中国应实践“小城镇、大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决三农问题。王小鲁（2010）利用统计数字回应了关于中国城市规模发展的争论：中国未来新增城市人口仍将主要进入超过100万人的大城市。到2030年，超过100万人的大城市可能将新增150座以上，其中也包括一部分特大和超大城市，所以，既不能全面铺开推动现有的几百座中小城市和成千上万小城镇扩张，也不能只发展少数特大城市，要以城市的均衡发展应对农村人口向城市的迁移。厉以宁（2013）对中外城市化道路发展特征总结道：欧洲国家人口城镇化率在 80%以上，美国达到了90%多，但农村人口大量涌入城市，同样会造成城市灾难。反观中国，未来中国人口达到 15 亿，其中80%即12 亿人进城，城市必然没有空间，中国不能走西方城镇化的老路，必须要走适合中国国情的城镇化的新路，中国未来的城镇化由三部分组成：老城区 + 新城区 + 新社区，以此实现城乡居民的一体化；（2）在城镇化速度方面：简新华等（2010）利用诺瑟姆曲线预测，中国城镇化还将保持较快发展的趋势，城镇化率仍将以年均提高1个百分点左右的速度推进，在2020年城镇化率达到60%左右；陈明星等（2011）更进一步用数理推导证明了简新华等的观点，并提出城市化依然是我国要坚持的发展方向，现阶段，我国城市化速度进入第3个阶段，城市化的理念与重点均需转型；城镇化与包容性增长、城乡统筹密切相关，农民工市民化是“十二五”时期的主要任务。张占斌等（2013）在预测城市化速度时也着重提出，要积极促进农业转移人口市民化，逐步解决半城镇化问题。目前，有1.6亿农民工长期生活在城镇，但并没有解决市民化问题。这就引出了第（3）个方面，即城镇化质量方面的探讨，如陆铭等（2004）指出，城乡移民及城乡收入差距的扩大是地方政府实施城市偏向政策造成的；王国刚（2010）提出，从已有的实践看，运用制度机制和主观机制来限制农村人口向城镇转移或低层次城镇人口向高层次城市转移的思路是比较困难的，也就是说已经实现向城市迁移的农村人口在城市生活质量并不高。魏后凯等（2013）测算出：截至2012年年底，中国城镇人口达到7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%，达到世界平均水平。从城镇人口、空间形态标准来看，中国整体上已进入到初级城市型社会；但从生活方式、社会文化和城乡协调标准看，目前中国离城市型社会的要求还有较大的差距。也就是说，中国城镇化质量并没有与城镇化水平同步提高，城镇化速度与质量不匹配。这当中的主要问题是我们忽视了中国城镇化发展正进入刘易斯拐点期所引致的劳动力供求约束条件的嬗变及其经济社会学影响。

（三）劳动力转移到哪里去了？——中国城镇化进程的新特征引发对“传统城镇化理论”的反思

传统城镇化理论将人口城镇化率作为主要评价指标，主要是基于城镇化过程本质上是一个城市经济、社会条件比农村地区更加优越，从而促成劳动力源源不断地由农村向城市涌入的过程。这些经济社会条件分为三类（刘易斯，1991）：（1）收入条件：城市与乡村收入差距拉大；（2）教育条件：乡村学校教育的加速发展，开拓了农村青年人的视野，其进城欲望与势头日益强烈；（3）福利条件：发展与福利开支不成比例地集中于城市，使城市更具吸引力。但是，这些劳动力迁移的动力指标，至多只能说明农村剩余劳动力向城市转移的原因，而不能保证他们在“离土又离乡”之后真正融入城市。如果存在主观或客观上融入城市的困难，并且这些困难在较短时间内无法较好地克服，那么传统城镇化理论把劳动力转移出农村并进入城市就视为“城镇化”水平提高的结论就存在重大理论缺陷。因为“转而不入（融入）”、“移而不就（就业）”的大量农村剩余劳动力转为城市富余劳动力的现象，是任何严肃的理论研究都无法漠视的：城市人口的比例保持稳定根本上是源于城市中大量的临时性失业和农村中的隐蔽性失业并存，而不是转移到城市的农村剩余劳动力都获得了稳定的工作并融入城市所致。因此，同样是提高人口城镇化率1个百分点，欧洲、北美等发达国家和地区相较于亚洲、非洲、拉美等发展中国家和地区，在城镇化的质量上是根本不可比拟的。其中，特别在城镇化人均福利的差距上尤为显著。因此，对于像中国这样存在“低质量城镇化率”和只重数量的发展中国家和地区而言，传统城镇化理论单纯以数量增长作为评价标准与政策导向的研究都是可能引起误导的。

本文认为：在国情状况迥然不同的地区，城镇化理论的基本约束条件、研究范围和评价标准并不是一成不变的；以西方国家发展历程为主要研究背景的传统城镇化理论，把劳动力对城市的无限供给作为约束条件，把“城镇化”后的劳动人口享有大致等同的福利水平作为城镇化的发展目标并不适应于发展中经济体——尤其是中国的具体情况。

面对已经持续了近10年之久的“劳工荒”以及“城乡二元结构和城市内部二元结构”的中国而言，城镇化理论的约束条件、研究范围与目标体系都应做相应的调整：即中国的城镇化进程，是一个以劳动力过剩供给转变为结构性短缺为约束条件，将提高农村劳动力融入城镇化质量提升而非数量提升作为目标体系的特殊过程。这种特殊性是相对于西方发达国家城镇化历程的特殊性，但对与中国具有类似发展阶段和发展水平的国家和地区而言却具有一般性，它描述了处于经济社会条件具有重大转折期的城镇化所面临的发展模式、路径创新与矛盾问题求解的一般化过程、中国化过程。不妨把这种“城镇化理论的中国实践”视为对发展中经济体推动城镇化进程的重要理论和实践贡献。因为，对于这些国家和地区而言，劳动力转移到城市的过程常常包含着对一系列城镇化改革、政策主张的价值评判。因为从根本上来说，这是城市和农村不同人群间的物质利益调整的复杂改革过程，从中国的经验提炼出对后发国家更具一般性的城镇化理论或政策是本文研究的主旨所在。

二、刘易斯拐点期的城镇化：“传统城镇化理论”尚未触及的重要领域

（一）古典假设或新古典假设条件的局限

传统的城镇化理论主要关注的是西方工业化强国的城镇化进程。在这一进程的早期，城镇化面临的是古典经济条件——即劳动力无限供给。原因在于，肇始于18世纪的西方主要工业化国家的城镇化历程，“基本上是重复英国的路子，诸如靠产业革命推动、城市人口主要是由农村流入城市等等（高佩义，1990）”。在工业化起步的时期，这些发达工业国的农村依然有着充沛的劳动力资源，以至于这场持续了一个多世纪左右的工业化推动城镇化的典型历程，没有遭遇过劳动力短缺的发展障碍，“在1850年，这些发达国家的城市人口总数大约只有4千万，而到1950年则增加到4.49亿人，在这100年的时间内，城镇化推动4亿多人口转入城市”（高佩义，1990），可以说城镇化的劳动力是源源不断无限供给的；以上，可以视为经典城镇化理论第一阶段的研究背景。

大约从1950年以后，西方主要工业化国家的城镇化进入到了新古典阶段，即劳动力有限供给阶段，造成这一重大转变的原因，一是西方主要工业国（以欧美为代表）的出生率开始持续下降，老龄化社会提前到来，适龄劳动力逐渐转为严重不足；二是城镇的人口外流日益显著，郊区化、逆城镇化人口流动日益增多。劳动力短缺和劳动力成本的迅速上升成为这一时期城镇化的主要特征和研究的主要背景。

但是，以发达国家城镇化进程为背景的城镇化理论研究是否真的涵盖了城镇化的所有重要方面呢？也不尽然。发展中国家城镇化在经历古典经济条件向新古典经济条件转变的过程中，有一段较长时间面临的是城镇化过程中的劳动力结构性短缺，它既非劳动力总量无限供给的古典条件，又非劳动力总量不足的新古典条件；我们把这一转折时期称为刘易斯拐点期，它是一个典型的过程中经济形态，延续时间也较长，可以将其作为一个经济史上的片段加以重点研究。其主要特征是：发展中国家的城镇既面临总量劳动力过剩的压力，城乡失业现象严重；又面临相当部分的城镇产业或企业无法招聘到熟练工人的现实。

因此，这一约束条件下，再以人口城镇化率作为评价城镇化进程的指标就不合适了。第一，由于劳动力的流动更加频繁和复杂，很难确定地说进入到城市务工的农民就算是为城镇化率做出贡献了，有的农民工仅仅是短暂停留于城中村等“过夜帐篷”便流回农村，或经常穿梭于几个城市之间；有的虽然能够在城市安定下来，但他们的生活方式却是需要经常兼顾城市和农村的，算不得经济社会学意义上真正地融入城市。第二，单向流动的城镇化机制被打破。传统城镇化理论的一个默认结论是，城镇化水平的提高是人口从农村向城市的单向流动造成的，但刘易斯拐点时期城乡劳动力的流动是双向不确定的，而且发展中国家的城市向郊区蔓延的速度与方式一点也不比发达国家慢（据说这是学习效应带来的），因此，城乡劳动力流动的平衡本身又被城镇化打破。城镇化的高积聚效应吸引劳动力流入城市；而城镇化蔓延则推动劳动力告别传统意义上的城市中心、转而使其向蔓延到的郊县居住。这一入一出再加上结构性短缺或过剩，城镇化发展以人口统计增加值计的人口城镇化率显然就只有统计学的意义而无经济社会学的含义，更无法据此提出有针对性的政策措施来解决这一时期的各种经济社会矛盾问题。

（二）发展中国家投资型城镇化是促成刘易斯拐点期快速到来的重要原因

劳动力从农村流入城市却未获得稳定的就业从而无法在经济社会学意义上对城镇化进程有显著持续的贡献，这对发展中国家来讲是一个通病。但经济发展的现实却是：许多发展中国家津津乐道于其在城市的高投资率以集中资本修建基础设施和楼堂馆所，却忽视了这一发展战略或经济政策带来的直接后果是这样一种持久的“均衡”：即城市中大量的临时性失业和农村中的隐蔽性失业长期并存，这使得城镇化进程受到制约，并拉长了城镇化的刘易斯拐点期的时限。实际上，这种“均衡”如果不能打破就会成为“中等收入陷阱”。

这种大规模的投资型城镇化发展战略或发展模式是基于古典或新古典假设的传统城镇化理论未曾预料到的，也是其难以圆满解释处于刘易斯拐点期的发展中经济体城镇化进程和特征的重要原因。后起的发展中国家在投资型城镇化进程中，使其产值增长带来的却是少量的就业的两个制约因素是：

第一，层出不穷的投资浪费问题。在发展中国家政府主导的投资型城镇化进程中，资本的利润不足与浪费却在现实中昭然若揭，例如：按对需求的期望所建的工厂开工不足；每小时仅有几辆车行使的高速公路；大型机场和航空集散地建筑的低效利用等。这都是普遍现象。浪费使一切建筑都变得富丽堂皇，政府建筑尤其如此。19世纪发生工业革命的国家使用资本时很讲究节约，所以能保持很长时间的增长和较理想的就业水平。与此构成对比的是欠发达国家现在正以更大的气派浪费资本；所以当某个大型投资项目完成但提供的就业却比期望的要少时，就没有什么值得大惊小怪了。“我们总是被告知这些国家资本短缺，可同时资本的低效利用和浪费却是这些国家非常明显的特征”（刘易斯，1991）。

第二，由于价格的扭曲，投资项目的资本密集程度比其应该具备的程度高。这个价格体系，主要是资本与劳动两大要素的相对价格体系。发展中国家城镇化发展关健时期往往是资本稀缺（昂贵）而劳动力过剩（便宜）的禀赋结构，但政府往往为了提高城镇化率而违背比较优势地使用资本，这个价格体系对内是以低利率为中心的银行体系提供“廉价”资本，对外是以低估本币降低汇率以获得更多外汇收入，结果是投资过于集中在“资本替代劳动”的机器、技术、设备上，带来了严重的资本排斥劳动，这使得实际在城市中获得稳定就业的劳动力较少。劳动力虽然向城市流动，但却很难“市民化”或“产业工人化”，马克思关于资本主义国家“产业后备军”促成社会矛盾风险加剧的预言在发展中国家屡屡出现：城市的富丽堂皇和民生的日益艰难同时并存屡见不鲜，社会矛盾与冲突有时会发展到难以调和的地步。从这个角度看，投资型城镇化发展模式是某种程度的“为城镇化而城镇化”，而且还造成了发展中国家城镇化路径的锁定。

（三）技术性失业现象是解释以中国为代表的城镇化结构性矛盾的钥匙

选择技术密集型产业来推动城镇化是发展中国家投资型城镇化的通常选择。但对城镇化就业有贡献的技术革新，却较难得到发展中经济体的企业家的青睐，因为工资持续刚性上涨带来的劳动力成本增加，使增加就业与产量的技术被人为搁置。而那种自动化、信息化的生产技术则更普遍地被创造并应用于产业生产过程中。

从更广阔的领域看，制造业和大型通讯业中的发明吸收劳动力；而农业、零售商业、小型运输和家庭服务业的新发明则释放出劳动力。而刘易斯拐点期城镇化的主要特征即农村人口进入城市之后的就业不确定性和不稳定性，从而在根本上改变了我们对这一时期城镇化的认识：在这一时期，以中国为代表的发展中国家的人口与它的农业资源相比，可能是人口过剩，但与它的工业发展能力相比，人口又不足。总的来看，经济欠发达国家的城镇化以迅速工业化来使它们的农业人口绝对减少的，为数并不多；显然，这种以城镇化、工业化提供就业岗位，以缓解涌入城市的农村剩余劳动力的就业压力的发展要求对后起国家来讲是相当苛刻的。失业大军始终是城镇化快速推进过程中的伴生物，权衡好两者的相对关系对发展中经济体的政府而言至关重要。

（四）城镇化是工业化带动的、服务业化带动的还是城市非正规部门正规化发展带动的？

传统的城镇化研究认为，在城镇化发展的早期其推动力量是该国或地区的工业化增长水平，而到了后期则是由服务业的增长带动城镇化。工业的发展增长对城镇化的带动是先扬后抑，而服务业的发展对城镇化的带动是先抑后扬。在工业化初期，工业发展所形成的聚集效应使工业化对城镇化产生直接和较大的带动作用；而当工业化接近和进入中期阶段之后，产业结构变化和消费结构升级的作用超过了聚集效应的作用，城镇化的演进不再主要表现为工业比重上升的带动，而更多地表现为服务业比重上升的拉动。“钱纳里—赛尔昆模式”所揭示的一般趋势也表明，在人均GNP超过500美元（1964年美元）之后，非农产业就业比重的上升明显快于生产比重的上升，而这主要不是工业而是服务业的就业增长带动的。如果城镇化真的如上述规律描述的那样，先用工业化拉动城镇化率上升，再把精力集中到发展服务业上更进一步提高城镇化率，那发展中国家的城镇化进程还有什么值得担忧的呢？依样画葫芦即可。可事实上，我们观察到亚太地区、非洲地区和拉丁美洲地区在“按图索骥”的城镇化过程中，却出现了大量的城市贫困等社会性难题，城镇化率提高与城市发展质量的不协调比比皆是。提高工业化率、大力发展服务业经济在发展中国家的政府规划报告里喊了多年却始终没有和西方国家城镇化过程接轨，反倒形成了一大批有“发展障碍”的城市，这的确值得深思。

根源在于，这些发展中经济体对城镇化进程的理解太过理想化，先验地把它当做一个工业化和服务业化带动的二元结构，未曾考虑到在城镇化升级换代的过程中，有一个就业人数庞大的非正规部门存在于城市之中，在这个非正规部门没有规范化起来之前，城镇化进程实际上是处于“刘易斯拐点期”的。如果说，城镇化早期由工业化带动可算作“粗放型”城镇化的发展阶段，而后期由服务业带动的城镇化属“集约型”发展阶段的话，那么，介于上述二者之间的以“城市非正规部门”的大量存在、城市经济社会矛盾问题迭出的城镇化发展的刘易斯拐点期就是一个不能被忽视的重要发展阶段了，在这一阶段如能协调好城镇化与城镇化带来的经济社会民生问题，城镇化质的飞跃可望早日到来；但若处理不好上述关系，让非正规部门的大量就业人口的生存和发展难以为继，那么城镇化进程很可能陷入停滞甚至倒退。

三、中国刘易斯拐点期的城镇化政策新探

（一）克服结构性劳工短缺的城市就业政策

从人口结构来看，中国城镇化的人口红利期已经开始走下坡路，曾经对30年改革开放作出巨大贡献的上世纪四十到七十年代后出生的人口逐渐淡出人口红利的顶峰期，取而代之的是八、九十年代后出生以及更加年轻的城市务工人员。这几代人在城市就业模式上有很大的不同，因为他们分属计划经济时期和市场经济时期两种就业模式。上世纪四十、五十和六十年代后出生和相当一部分七十年代后出生的劳动力接受了国家的就业安排，国家统包分配的体制内就业相对较多，非正规就业相对较少；大多数八十和九十年代出生的劳动力从一开始就在体制外就业，并以合同制、非正规就业的形式大量存在；同时，市场化改革在推动国有企业、集体企业、事业单位改制方面的步伐加快，也使相当部分原来体制内就业人员被剥离出来，以合同制或非正规就业的方式继续获取收入，但已经不再“稳定”。这种快速的就业结构转变带来的直接后果是，中国的城镇化进程加速了人口就业的压力，适合城市正规部门（如企业、事业单位、国家机关、国有部门等）要求的就业门槛一再高筑，许多适龄劳动力是望而却步的；而即便是在城市非正规部门就业的替代性也并不是很高：那些能够满足基本生活需求的收入水准的非正规就业岗位，也要求雇佣有相当的知识、技术水平的人力资本；剩下的低工资、可替代性强的就业岗位，不是无人问津、就是找来的工人“三天打鱼，两天晒网”，流动性非常之大，因为该工资水平实在无法留住人。因此，需要着重解决被抛出体制外的“老人”和八、九十年代出生乃至更加年轻的这部分劳动力“新人”的就业稳定性与户籍福利性问题。第一，尽可能地延长劳动用工合同的最低年限、设定非正规就业行业的最低工资水平以及劳动用工合同非正常终止后的纠纷及赔偿仲裁法规建设等政策措施；第二，逐步改善非正规就业的基础设施或工作场所、提供必要的就业技能和创业指导培训，力求使其与“脏、乱、差”相提并论的早期非正规就业模式彻底决裂，取而代之的是具有创新性、低成本性和舒适规范性一体化的就业模式。

（二）逆向求解思路：区域布局和城市社会化保障政策

1、区域布局

从区域布局来看，刘易斯拐点期的劳动力市场结构变化最初是在沿海地区的城市中出现，并进而扩展到中西部城市的一个渐进过程，迄今已接近10年时间。显见，中国各区域城市面临的“刘易斯拐点期”的劳动力市场变化和社会经济结构变化是不尽相同的。举例来说，沿海地区的城镇化经过三十年的对外开放的洗礼，其赖以发展的经济基础已经发生显著变化，由工业化中前期的城镇化模式进入了工业化中后期的城镇化模式，其产业结构已经由传统制造业和加工制造业为主导转变成了融信息化、自主创新为主导的先进制造业和各类新兴服务业，经济体系的服务业比重日趋上升。这使得沿海地区的城镇化到今天越来越渴求高素质的人力资本而非只能适应于劳动密集型的产业工人。

从中西部内陆地区的城市来看，大体又分为两种情况。

一是中西部大中型城市，在2008年以后，也相继出现了“招工难”现象，但这种招工难并非是制造业产值比重下降带来的。相反，2008年国际金融危机爆发后，在中央数万亿财政投入和地方配套投入的背景下，中西部大中型城市的制造业产值比重还有所上升，同时，这些制造业的技术知识含量水准相比以前还有了大幅度的提升，其原因在于：招商引资过程中，地方政府也非常注意引进制造业企业的技术管理知识的外溢效应。所以，虽然是中西部的大中型城市、虽然也是在发展制造业，但对产业工人的技术、知识能力的要求却比以往提高了，适应于传统制造业的农村剩余劳动力反而无法就业。

其二是中西部省（市、区）的二、三线城市。近年来，受房地产宏观调控（特别是限购令）的影响，中西部二三线城市的购房及生活成本上升了许多。同时，二、三线城市在产业集聚能力和经济开放度方面比大中型城市差距大，所以在就地就近转移农村剩余劳动力方面，反倒不如以往；二三线城市多以地级市、县级市为主，其财政实力在分税制改革之后一直就是相对较弱的，所以在社会保障方面的投入也是有心无力，面对庞大的非正规就业人口，二三线城市的社会保障人、财、物的缺口更大，有些社会矛盾反而更加尖锐。

综合上述，从中国城镇化区域布局角度来讲，城镇化模式的创新在沿海一线城市；稳固基础在中西部大中型城市；而解难解困则在发展相对滞后的二三线城市。区域布局的逆向求解政策思路体现在：中央财政对于各地城镇化的转移支付资金宜多“雪中送炭”而少“锦上添花”，特别是对于中西部、东北老工业基地的二三线城市的发展应给予大力财政支持；二三线城市在具备条件时，宜采用组团式、一体化发展模式，构建各类型的多中心城市群，并且每个城市群中的不同中心城市宜发挥不同的职能，避免城市功能、布局、产业的同质化，真正实现错位发展；第三是注重调控资金、人口、产业在沿海一线城市、中西部大中城市（东北老工业基地大中型城市）和二三线城市之间的梯度转移，尽可能补足各地城镇化发展中的不足，力求使城镇化区域布局在科学、协调发展的轨道上顺利运行。

2、城市社会化保障政策：基于诺瑟姆曲线的数理统计验证与政策推断

雷·M·诺瑟姆（Ray. M. Northam，1975）发现并提出了著名的S型“诺瑟姆曲线”。这个曲线表明：发达国家的城市化大体上都经历了类似正弦波曲线上升的过程。城市化进程呈现一条被拉平的倒S型曲线，当城市化超过30%时，进入了快速提升阶段。城市化的发展在时间和空间两个维度展开，表现为阶段性和地区差异。如果用U(t)表示城市化的进程，那么，诺瑟姆曲线的数理方程可以表示为：

经整理，可得：

考虑到雷·M·诺瑟姆（Northam，1975）的这项研究是基于发达国家城镇化的背景，其值大概在80%-90%之间[①]，（t=0时刻选择英国工业革命起步之前即1760年的英国城市化率）的值大概为10%（丝奇雅·沙森，2001），那么，发达国家城市化的速度函数拟合（取中间值85%）约为：

（3）

相应地，考虑到中国建国以后的城市化增长和中国的实际国情，我们预计中国城镇化率的极值未来可能在70%到80%之间（取=75%），而建国之初的城市化率近10%（类似英国工业革命起步之前的时刻，数据来源见图1），则中国的城市化增长速度函数拟合约为：

（3）、（4）两方程式对比可看出，中国是典型的“压缩型”城市化模式（城市化率方程的分子分母同时减小，城市化率目标值仅仅因国情不同而略低于发达国家10个百分点）。换句话说，我们要在较短时间内完成西方国家走过的城市化道路，这一进程可从城市化增长变化趋势看出：60 多年来，中国人口城镇化快速发展，1949～1979年，30年的时间城市化率不过从10%提高到20%左右，年均增长速度仅0.33个百分点；改革开放后，1980～2013年，年均增加近1个百分点。其中，改革开放前半期，人口城镇化率从1980年的19.4%上升到1995年的29.0%，年均增加0.64个百分点；后半期继续加速，人口城镇化率从1996年的30.5%上升到2013年的53.73%，年均增加1.37个百分点，这一速度是改革开放前半期的2倍，是计划经济时期（1949～1979年）的4.15倍；到十二五末期人口城镇化率超过50%不可逆转。

现阶段，处于刘易斯拐点期的中国各类城市，因其吸引汇聚了大量农村剩余劳动力，使得其人口城镇化进程迅速加快。在图1中，1996年之后中国的城市化率提升速度明显加速，到2004年开始出现具有刘易斯拐点特征的“用工荒”现象，到2013 年，中国人口城镇化率为53.73% ，城镇人口约7.3 亿，流动人口 2.45 亿( 国家统计局，2014) [②]。刘易斯拐点期的城镇化所要解决的关键问题就是这2.45亿流动人口的去向问题，单纯追求城市化增长率显然是不能全部“消化”这些流动人口的。目前，这一快速的人口城镇化过程已经呈现出三个特点：（1）人口城镇化滞后于工业化；（2）人口城镇化滞后于土地城镇化；（3）户籍人口化滞后于常住人口城镇化。

显而易见，由于这三个特征的存在，中国城镇化的整体质量还不高，城市的空间承载能力和社会承载能力与人口城镇化的趋势还不匹配。

从空间承载能力的角度来看，由于房地产市场的飞速发展，以及保障房政策在各地的全面铺开，人口城镇化的“立锥之地”将会在“十二五"末期和“十三五”阶段得到有效改善，目前难点在于，商品住房空置率较高和人口城镇化进程中常住人口的住房支付能力不足之间的矛盾尖锐，住房的刚性需求受制于价格因素，使得商品住房的空间承载能力闲置和浪费较为严重；而廉租房、经济适用房因其受益人群范围有限和管理上缺乏有效甄别手段而一度陷入“建与不建”、“多建还是少建”的舆论困境。姑且认为住房问题的空间承载能力在政府大量投入建设的背景下能够在较短时间内（3—5年）缓解的话，城市的有效空间承载能力亦是不足的。原因在于，一个人口容量饱和为600万人的城市，修建了可供800万乃至1000万人居住的住房，这多余的城市常住人口必将给城市的资源禀赋（如水、电、天然气、公共服务设施等）带来极大压力。以四川刚刚设立的天府新区为例，其新区规划人口的上限为650万人，但未来期如果涌入人口超过800万，甚至达到上千万人的规模，其水资源根本就无法承载如此庞大的人口规模，就算住房跟得上人口需求，城镇化也是难以为继的（吴垠，2012）。所面对这样严峻的形势，城市空间承载能力和资源禀赋的有效承载能力是处于刘易斯拐点期的中国城市必须优先重点考虑的。

从社会承载能力来看，目前进入到城市就业的农村剩余劳动力更多的是用其自身的人口红利来承载城市生活，所以，眼下看似平静的城市社会承载力问题，其实存在相当大的风险：第一，如果农民工融入城市的进程因为生活成本、工作压力等无法继续，并要求回到农村并一次贴现所有已缴纳的社保支出，城市政府社保部门如何应对？第二，就算农民工能够逐渐融入城市成为常住人口，这种社会保障体系从长远看如何与城市的公务员、国有企业、事业单位等传统“体制内”的社会保障模式相衔接？第三，城市社会保障模式的双轨制、多轨制，同一单位内部的“新人新办法、老人老办法”短期看来是回避了社会保障领域的矛盾，但这种体制性摩擦表现在城市内部各个群体退休时往往有很大的保障差异，这同样会引发更加尖锐的矛盾，所以，社会保障体制在城市内的并轨宜早不宜迟，特别要防止“社保风险后置法”的各种应时之举。

因此，新一轮的城市社会化保障政策应该注意从空间承载能力与社会承载能力相衔接的角度拓宽城市社会保障政策的保障范围并创新保障模式。第一，社会承载能力优先于空间承载能力作为评价城镇化的重要政绩指标，避免强力推进“农民上楼”、“拆迁安置”、“棚户改造”以为大建楼堂馆所的现象出现；第二，城市社会保障模式多轨制逐渐通过增量改革实现并轨，及早消弭各类社会人群的社会保障差异过大的鸿沟；第三，必要时，可以财政逐年注资一定比例的形式增加社会保障基金的储备厚度，逐渐把“广覆盖、低保障”的社会保障模式过渡为“广覆盖、厚保障”的社会保障模式，以期为中国城镇化平稳度过“结构性刘易斯拐点期”贡献力量。

（三）土地、住房、基础设施的联动建设：用新的理念规划新一轮的城镇化

1、TOD模式与城市土地整理

人口异地城镇化是刘易斯拐点期中国城镇化的重要特征。城镇化新阶段的土地整理要充分考虑这些外来人口的出行、住房等基本生存需求，在城市空间开发潜力并不富裕的条件下，需要实施一套符合国情且最经济实惠的土地整理方案。可以采取TOD(Transit Oriented Development)模式与城市土地整理的联动方案来求解这一难题。其中，TOD不是单纯地建设几条地铁、公交、轻轨线路满足人们出行需要的工程，而是以公交线路为轴，带动城市连片土地科学开发的新思路（吴垠，2010）。工业化、城镇化的骨架和枢纽是城市的公共交通系统，因为它不仅具有承载城镇化、工业化所必须的人口、资源流动的功能，同时也是疏导这些人口和资源的重要通道。应当考虑以快捷、便利、高效的公共交通系统导向为手段，把公交系统和其周围的土地开发管理纳入当代中国快速崛起的各类城市整个交通发展的一体，把土地增值部分带来的效益反哺城市其他基础设施建设、旧城改造和中低收入群体的保障房建设等工程，在城镇化的刘易斯拐点期协调互动的基础上实现城市交通、土地开发和人民生活的包容性发展。

2、基础设施建设

当前中国各地的城镇化无序扩张现象较为严重，很重要的一条原因就在于城市建成区的基础设施无法满足城市人口密度需求，但扩张的结果往往只是城市面积的扩张，而包括交通、通信、供电、供热、供气、排水、污水垃圾处理等地上地下市政公用基础设施的建设却不能及时有效地跟进；拥挤在城市的人口在享用这些公共设施时呈现出一种“高度竞争性”的状态，一旦出现某些突发情况，这种高度竞争性不仅会造成混乱，有时甚至会引发灾难；例如暴雨、火灾等自然灾害，以及“城中村”、“城乡结合部”的征地、拆迁、安置、移民等都可能会引发城镇化的矛盾集中爆发，这些教训提示我们必须在设计并供给城市基础设施时，要有规划远见，要充分考虑爆炸性的人口增长对城市的种种负面影响，同时，还应想方设法扩大城市绿化面积、地下排水排污等隐蔽型基础设施建设和城市公共活动空间，以及加快面向大众的城镇公共文化和体育设施建设；利用公共基础设施建设的契机推进“城中村”、“城乡结合部”的改造，并注重城市人文建设，推动城乡二元文化的一体化；通过改善和提高城市综合承载能力，切实预防并治理好各类“城市病”。

3、住房保障

相比那些陷入较为严重城市病的国家（如拉美地区），我们的城镇化始终注意了以较为实在的住房供应体系来稳定城市居民的预期；所以，大范围的“城中村”、“贫民窟”在中国并未形成，但2.69亿规模左右的农村剩余劳动力向城市涌动也使我们的城镇化无法掉以轻心。满足多层次需求的住房供应体系和保障性安居工程的政策出台，因应了这一发展趋势。现阶段，这一城镇住房保障工程基本还由各级地方政府牵头完成，在几大方面还存在待改善的问题：一是资金筹措过度依赖于财政，社会化资本援助不足；二是多层次住房保障体系的产权结构还尚待明晰；三是差别化住房供给体系中提供给城市非正规就业人群的比例还不够。为了稳定城市常住人口的预期，城市住房保障体系中的廉租房、公共租赁房、保障房应产权国有化，并以此稳定居住人口的预期；社会资本的引入应承诺以其他（如税收、广告等）方面的政策优惠来稳定其未来的企业经营成本缩减预期，而不是把保障性住房体系当作盈利工具来吸引社会资本；最后是加强住房管理，包括信息、准入、收回、价格等各方面的具体措施，最大限度地满足那些还未能完全立足于城市的务工者的基本居住需求，让他们在这样一个住房保障体系下有机会和能力来实现中国梦的“城市篇章”。

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（ZH）

[①]英国和美国的城市化率早已经达90%，而其他主要发达国家城市化率在80%上下。

[②]国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》，2011年4月29日。

* 本文为2014国家社科基金青年项目“我国新型城镇化道路的理论、模式与政策研究”（项目编号：14CJY023，主持人：吴垠）以及四川省教育厅2013年四川高校科研创新团队“四川特色的区域新型工业化城镇化道路”项目的阶段成果。作者感谢评审专家在本文写作过程中提出的宝贵意见。说明：作者同时系西南财经大学马克思主义经济学研究院研究人员。