以政府主导基金撬动社会资本助推军民融合深度发展

□ 孟祥泰

以政府主导基金撬动社会资本助推军民融合深度发展

□ 孟祥泰

通过发挥政府资金杠杆作用，吸引和带动更多的社会资本参与我国军工产业建设，促使我国军工产业结构向“小核心、大协作”的军民一体化方向转型

军民融合这一熟悉又陌生的概念几乎伴随着世界军工产业发展的全过程。熟悉在于，自从有了军工产业，军民融合几乎就被无数次提及。陌生在于，由于军工产业的相对封闭，军民究竟怎样融合为多数人所不知。在我国军工投、研、产、销体制整体变革背景下，借鉴国际经验、以投资基金等形式撬动社会资本助推军民融合发展，已成为我国军工产业发展壮大的必然选择。

走军民融合发展道路是我国军工产业发展壮大的必然选择

纵观整个世界军工产业发展史，基本都围绕着有限的国防经费和无限的军事需求之间的矛盾展开。一方面，原材料采购、研发、生产、试验、维护、技术储备使军工企业积累了大量的资金需求，另一方面政府每年为军队采购和相关事务批复的军费预算与前述资金需求相比存在巨大缺口。为解决上述问题，以美国为代表的发达国家凭借自身成熟的市场体制和发达的资本市场体系，利用有限的国防军费撬动庞大的社会资本，逐渐打造出一个植根于整个国家乃至全球工业体系、具有显著开放性和创新性、军民一体化的“金字塔型”军工产业体系。

在这个金字塔体系中，政府采购资金主要交付给少数系统主承包商，主承包商取得政府采购合同后，以竞标的方式将合同分包或转包给金字塔中层的分包商和零部件商；在金字塔的中层和底层，由众多中小民用企业参与军工产业，生产军民两用产品。这种“金字塔型”军工产业体系使有限的国防采购资金撬动了远大于它直接投资能够形成的产业规模，不仅保持了较强的竞争和维护了较强的创新能力，而且实现了军民技术双向转移，真正将军工产业与国家工业体系融为一体，并保证了整个军工产业体系的灵活性和创新能力。

实践证明，撬动社会资本有助于加快建立起开放、创新的军民融合产业体系。由于历史原因，我国各大军工集团形成了一条包揽从原材料到系统总成的垂直军工产业链。这种武器装备科研生产单一方案、定点生产模式，使得军工企业严重依赖财政投入和银行借款，生产成本较高，创新能力不足，效率较为低下。调动社会资本积极性推进我国军民深度融合，已成为我国军工产业发展的必由之路。

社会资本的充分参与对我国军民深度融合意义重大

社会资本对于解决“军转民”、“民参军”过程中的资金、机制问题具有重要作用。在过去几十年的国防军工建设中，国有军工企业凭借国家的巨大资金、人力和技术投入，建立了众多武器装备建设科研院所，军用及军民两用技术实力雄厚。这些军民两用技术一旦辐射到民用领域，将产生巨大的社会效益和经济效益，并可以反哺军工建设。但受制于体制机制，这些先进军民两用技术在我国经济建设中却并没有得到充分的应用。而社会资本的参与将能够解决技术产业化所需的资金问题，并有助于解决技术产业化所需的市场化机制问题。

另一方面，改革开放以来我国几十年经济快速增长使民营企业技术实力日益增强，民间资本雄厚。让民营企业参与到军工产业中来，将充分发挥民营企业的创新优势和市场敏锐性，可有效摊薄军工研发和生产成本，减少不必要的重复建设和资源浪费。

我国军工产业链各环节都需要不同类型的社会资本来充分参与。整个军工产业系统具有链条长、层次多、结构复杂、对军品依赖度不一的特征。总体来讲，对于系统集成商和部分子系统供应商而言，军品依赖度非常高，具有典型的高技术、高投入、高风险和长周期产业特征，适合通过股份制改造、股权投资、发行上市和上市后再融资等途径引入长期社会资本。目前，我国各大军工集团纷纷搭建上市平台并注入资产，在资本市场上取得社会融资，但资产证券化率程度仍有待提高，社会融资能力仍显不足。对于零部件、基础部件和原材料供应商而言，军品依赖度较低，具有创新能力强但资本实力有限、抗风险能力较弱的特征，适合通过天使投资、风险投资或私募投资途径来引入社会资本。美国国防工业组建一些具有政府背景的风险投资机构，加之一些直接进行国防风险投资的私人投资机构进行国防工业相关的风险投资，如1982年成立的小型企业创新研究计划（SBIR）、1999年成立的CTTO、2002年成立的OnPoint Technologies以及2006年成立的De VenCI等，取得良好成效。当前，我国风险投资行业正处于起步阶段，增速很快，但投资领域主要集中在TMT和能源环保等行业，在国防军工领域鲜有涉足，未能在军民融合领域发挥应有的作用。

政府主管部门可作为基金的主要发起人和主管单位，通过制定公司章程和内部规范运作制度，确定投资方针、投资方向和投资原则

军民融合产业投资基金是撬动社会资本助推军民深度融合发展的有益尝试

我国军民融合缺乏社会资本的充分参与，而引导社会资本进入军民融合领域的一个重要探索就是成立政府主导的军民融合产业投资基金。通过发挥政府资金杠杆作用，吸引和带动更多的社会资本参与我国军工产业建设，促使我国军工产业结构向“小核心、大协作”的军民一体化方向转型。

一方面通过“母基金+子基金”模式，向各类投资机构、金融机构、地方政府、大型公司、富裕家庭和个人等渠道募集大量社会资本，缓解我国武器装备能力建设资金不足问题，并重点向以下领域实施投资：一是军民两用技术产业化，盘活前期积累的先进军用技术，促进科技成果的转化；二是符合国防科工发展方向和关系国家安全的战略性技术领域，通过孵化高新技术企业和鼓励持续创新，提升我国武器装备建设的创新能力和可持续竞争优势；三是帮助现有传统军工企业不断实现资产的出售或购买，以及用资产证券化淘汰落后产能，引入先进技术助推传统军工企业进行混合所有制改革。

作为政府主导的投资基金，军民融合产业投资基金也可以弥补纯社会资本的不足。一是弥补社会资本风险偏好的不足。社会资本对处于早期阶段、高风险、长周期，但对国防安全非常重要的投资项目通常不感兴趣，军民融合产业投资基金可对此类项目加大投资。二是弥补社会资本不利于保密的不足。军工产业因为关系国家安全而需要极高的保密性，特别是尖端的武器装备技术研究开发和生产不便由社会资本来管理。政府主导的军民融合产业投资基金则可有效避免该问题。

探索设立军民融合产业投资基金必须遵循几项基本准则。一是政府主导，市场化运作。军民融合深度发展，既是国家行为，又是市场行为。把政府行政手段与按市场经济规律办事结合起来，既发挥国家计划规划、法律法规的强制性作用，又发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能走出一条具有中国特色的军民融合式发展道路。军民融合产业引导基金的筹划、设立和运营也必须满足“政府主导、市场化运作”的要求。从当前的军工管控体系看，政府主管部门可作为基金的主要发起人和主管单位，通过制定公司章程和内部规范运作制度，确定投资方针、投资方向和投资原则，确保引导基金及其引导的社会资本有利于军民融合的深度发展。基金设立后，采用市场化运作选聘专业管理人，在政府主管部门既定的投资方针、方向和原则之下，自主投资决策，自主运营管理，确保引导基金按照市场规律办事，提高效率，发挥效益。二是中央财政资金做引导，军工集团和其他社会资本共同参与。由于军民融合事关国家安全大计，需要集中所有可以利用的力量，军民融合产业投资基金也需取得国家和各军工集团的大力支持才能发挥最大力量。因此，该基金应当以中央财政拨付部分资金做引导，由各大军工集团共同参与其中，并鼓励其他社会资本积极参与。三是实行母子基金结构，最大限度地撬动社会资本。基金对于项目的最终投资可以采用“母基金+子基金”模式，充分利用股权杠杆，以自己较少的资源撬动大量的民间资源。“母基金”根据投资的需要，自身可以直接投资军民融合类项目，也可以参股设立特殊领域的子基金。子基金是投资的主要载体，能充分吸收社会闲散资本，在实现合理回报的同时推动军民深度融合。四是引导而非挤出，国家出资对社会出资适当让利。军民融合产业投资基金可以参照2015年1月14日国务院常务会议决定成立的国家新兴产业创业投资引导基金，定位于引导而非挤出社会资本，更加注重社会经济综合效益而非与社会资本争利。可以考虑基金收益分配事项先回本后分红、社会出资人可优先分红、国家出资收益可适当让利、财政投入收益再度投资等模式，进一步放大财政资金的杠杆效应。

（作者为中航资本控股股份有限公司董事长、党组书记）