推动国防科技工业军民融合深度发展——访国防科工局发展计划司司长龙红山

□ 本刊记者　袁 舒

推动国防科技工业军民融合深度发展
——访国防科工局发展计划司司长龙红山

□ 本刊记者袁 舒

国防科技工业是军民融合的重要领域和载体，也是军民融合深度发展的重要标志

推动军民融合深度发展，是党的十八届三中全会提出的明确要求，也是当前和今后一段时期国防科技工业一项重大战略任务。国防科技工业军民融合发展现状如何？存在哪些主要问题？后续将采取哪些措施推动军民融合深度发展？本刊记者为此专访了国防科工局发展计划司司长龙红山。（本刊记者简称“记”，龙红山简称“龙”）

记：从以军品为主到民品比重节节攀升，占据军工产值的绝大部分份额，产品结构的变化体现出国防科技工业军民融合所取得的成绩。我们知道，这一路走来并非一帆风顺。您能简单谈谈改革开放后国防科技工业军民融合发展的历程吗？

龙：改革开放前，我国国防科技工业是比较单一的军品产业结构。到1978年，民品产值占工业总产值的比重不足13%。改革开放后，从军民融合的角度看，我国国防科技工业完成了两次比较大的转变：

第一次转变是“军转民”。上世纪八、九十年代，国家将工作重点转移到经济建设，按照小平同志提出的“军队要忍耐”的战略思路，国防建设的指导思想转向和平时期的建设轨道，随之而来的是军品任务锐减、国防工业能力过剩。面对这一严峻形势，国防科技工业系统按照党中央提出的“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”方针，开始大规模实施“军转民”。这一时期的特点是利用军工富余能力和人员发展民品，由于当时没有经验，也缺乏顶层规划，因此在产品和项目的选择上是不厌其小、不厌其杂，有搞洗衣机的，有搞收录机的，有搞电视机、自行车的，可以说是五花八门，逮着什么干什么。从发展结果看，效果明显，20年后到1998年，军工系统的民品产值占比提高到70%左右。大部分军工单位基本上都发展为“能军能民”。但说实在的，当时发展的民品大多与我们军工关系不大，技术含量较低，除个别产品生存下来外，绝大多数都失败了。

第二次转变是“军民结合”。90年代末以来，在实施“两大攻坚战”的同时，在军转民过程中进一步突出了主线，更加注重军民结合产业发展；在能力规划和建设过程中，更加注重将军工能力根植于国民经济基础之上。

这一时期军民融合发展取得了显著成效，总体来说，国防科技发展对国家科技进步的带动作用逐渐增强。以载人航天、探月工程、高分专项为代表的国家重大科技专项取得标志性成果，一大批原材料、元器件、一些关键工艺技术同步实现了突破，带动了一大批民用产业的发展，促进了相关领域技术进步，在创新型国家建设过程中发挥了带动引领作用。

同时，我们的军工经济结构也得到了不断优化。据不完全统计，目前军工集团的产业经济结构可以用三个三分之一来概括，即军品产值占1/3，军工高技术产业（含四民）产值占1/3，其他民品产值占1/3。据有关专家分析，目前军工行业的利润主要来源于前两个三分之一，除少数单位外，与军工不相关的民品大部分利润较低甚至是亏损。

再有就是“民参军”的深度和广度也不断扩大。从准入数量来看，取得武器装备科研生产许可证单位中，也基本是三个三分之一，即军工单位占三分之一，民口企业占三分之一，民营企业占三分之一，其中民营企业增长趋势明显。从军品产值来看，2009-2013年，民口单位（含民营）军品产值占比从11.6%提高到13.4%，增速比军工集团平均水平高4个百分点。从承担任务层级看，已从低端配套提高到关键分系统及整机层面，部分与现行体系内军工形成了竞争态势。

此外，随着近年来国家政策的逐步放开，军工集团资产证券化步伐明显加快，上市的业务已由最初的民品、军民两用产品向军品拓展，涉及的单位已由放开能力单位扩展到保留能力单位，资产层级已从通用设备设施、辅业资产向总装测试等军工核心资产深入。截至2013年底，军工集团公司控股或实际控制的境内上市公司已达82家，资产证券化率达到了37%，其中航空工业和船舶重工集团已达50%左右，社会资本不断渗透。

记：在推动第二次转变的过程中，政府出台了哪些措施来支持军民的有机结合？

龙：为了实现第二次转变，政府行业主管部门，主要采取了五方面重大举措。

首先是实施能力结构调整。通过调整，军工主体进一步精干，一般能力逐步寓于国民经济发展。

其次，实施改革脱困。通过实施主辅分离、债转股、退出军工行业等措施，解决军工企业的历史遗留问题。

第三，支持发展军民结合产业。出台《国防科工委关于大力发展国防科技工业民用产业的指导意见》，通过资金补助，安排了一大批军民结合产业项目，对提高军工经济运行质量发挥了积极作用。

此外，鼓励和引导“民参军”。2007年和2012年，先后两次出台针对民间投资参与国防科技工业建设的指导意见，明确了民营企业参与国防科技工业的具体领域。出台《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》、《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》，并制定了配套办法及指导目录，推动投资和产权主体多元化，为社会资本参与军工建设奠定了基础。

最后，完善准入制度。先后出台《武器装备科研生产许可管理条例》及其配套的实施办法、审查规则和退出规则，面向全社会各类主体实施许可管理，为营造规范有序、适度竞争的军品市场环境提供了公平的制度保障。

记：改革进入深水区，深入推进军民融合也处于一个关键阶段。有这样的说法，军民融合还没有破题。您如何看待国防科技工业领域军民融合所面临的困难？

龙：十八届四中全会提出加强法制建设，其实具体到军民融合领域，也存在法规制度体系不完善的问题。军民融合是一个大概念，在国家层面缺乏顶层规范军民融合发展的法律；在行业层面也没有系统规范国防科技工业军民融合行为的法规；在政策层面，主要是投资、税收、知识产权、资产管理等方面，还需按照军民融合发展要求进一步细化完善。

国防科技工业军民融合涉及军地多个部门，目前主要依靠各部门按职责分工分别推动，各方对军民融合的思想认识、推进力度不一致，导致军民融合工作“碎片化”，没有形成合力，缺乏国家层面的统筹。

从现状来看，军民资源共享水平还不高。一是军民在规划制定、重大项目安排等方面，多部门分头负责，缺乏有效衔接；二是军民现有设施资源相互开放和共享机制尚未建立，双方不同程度地存在资源闲置或利用不充分情况；三是军民用标准通用化程度低，没有充分采用现有的民用标准。

坚持国家主导、市场化运作，扩大军工开放；着力推动军转民、“民参军”和军民资源共享；大力推进技术、产品、能力和资本的军民深度融合

具体讲，军转民的机制还不健全。军工技术解密制度不完善，国防知识产权保护和权益分配、激励机制不健全，军工技术转化渠道单一、效率低，股权激励等机制远远落后于市场经济发展形势。

另外一个现实问题就是“民参军”的渠道不够畅通，这主要表现在，准入和退出制度仍需完善，供需信息传递不畅，军工集团行业壁垒越来越厚，资本层面“民参军”程度不够，还存在观念和制度障碍。

除此之外，军工集团公司还担忧，民营企业在武器装备科研生产中，可能会存在质量管理不到位，保密措施不完善，责任、使命意识淡薄等。这种担忧一方面成了“民参军”的制约，另一方面也成了部分军工企业自我封闭、自我配套的借口。

记：目前军民融合已经上升到国家层面，习总书记多次就军民融合作出了指示。国防科工局作为行业主管部门，做了哪些顶层设计，未来有怎样的工作思路？

龙：按照中央的精神，我们对军民融合开展了系统研究。基本的共识是，未来一个时期，国防科技工业军民融合深度发展应该遵循这样的总体思路，即坚持国家主导、市场化运作，扩大军工开放；着力推动军转民、“民参军”和军民资源共享；大力推进技术、产品、能力和资本的军民深度融合，形成全要素、多层次、多领域、高效益的国防科技工业军民融合深度发展新格局。

我们推动军民融合工作，必须要着眼于国防科技工业的战略属性，牢牢把握三条基本原则：

一是要坚持国家主导，同时充分发挥市场机制的作用。国防科技工业事关国家安全，军民融合是确保强军首责的重要方法和途径，国防科技工业是军民融合的重要领域和载体，因此，国防科技工业军民融合发展必须坚持国家主导，要充分发挥国家在战略、规划方面的顶层设计和指导作用。同时，在市场经济大背景下，必须按照经济规律办事，要充分发挥市场机制的作用，凡是市场能够调节的，政府都要放开，交由市场配置资源。

二是要破除障碍制约，营造良好政策环境。要坚持问题导向，在资源开放共享、信息互通、成果转化等方面，有针对性地破除制约融合发展的障碍，在准入、投资、采购、税收等方面，进一步营造全社会共同参与、维护公平竞争的政策环境。

三是是要加强统筹，形成发展合力。加强与军地有关部门、地方政府和军工集团公司的沟通衔接，多方并举，形成宏观、中观、微观共同推进军民融合深度发展的格局。

记：把这一总体思路落实到具体工作中，我们将从哪些方面重点推进？

龙：主要有四个方面：研究制定军民融合发展“十三五”规划、健全军民融合的国防科技工业能力体系、加强军民资源共享和技术双向转化、优化军工经济结构以及培育新的经济增长点。

编制军民融合发展“十三五”规划是我们目前着手做的重点工作之一。马凯副总理曾经作出指示，要编制国防科技工业军民融合深度发展“十三五”规划，而且还明确由国防科工局负责这项工作。根据马凯副总理的指示精神，目前我们正在会同有关部门开展相关规划的研究。这个规划不同于以往的发展规划和行业规划，其关键在“融合”二字上，而且要深度融合。军民怎么深度融合，目标是什么，坚持什么原则，着力点和重点在哪里？这些都需要通过规划研究解决。编制规划是体现政府主导的重要手段，要坚持战略导向和问题导向，规划内容既要解决现实问题，也要谋划长远发展。

记：您刚才提到健全军民融合的国防科技工业能力体系，这必然会突破几十年形成的军工能力格局，您能就此具体谈一谈吗？

龙：首先我们要建立“小核心、大协作、专业化、开放型”的武器装备科研生产体系。随着我国工业基础和科技实力的增强，国防科技工业根植于国民经济发展的条件也越发成熟，一些原来核定的保留能力已具备进一步放开的条件，同时一些新兴领域和技术不断涌现。十多年以前设计的军工能力体系也不适应当前发展的新情况，必须进行重新调整，因此，我们正在抓紧开展新一轮军调方案的研究。目前在工作层面已达成三方面共识，第一要打破行业壁垒，面向全社会所有涉军单位，规划科研生产能力；第二要按照“核心、重要、一般”三个层次对军工能力进行分类，更加突出“小核心”；第三要注重专业化调整和聚集效应，进一步优化完善能力体系。

同时，加快完善武器装备科研生产准入退出制度。首先要简化程序，积极推进许可和承制资格的联合审查；其次，修订《武器装备科研生产许可目录》，进一步放开市场可以调节的专业和产品；第三，完善退出机制，并抓好许可退出规则落实，同时建立涉军企事业单位信誉等级评价制度，形成对各类企业参与军品科研生产一视同仁的制度性约束。地方工办也要加强对民营企业的指导，使民营企业牢固树立军工责任意识和使命感，督促民营企业加强质量、保密等方面的管理，按标准、按规范、按要求完成军品任务，用灵活的机制、先进的技术、优质的产品、高效的服务做到让军方满意，让总体单位放心。

第三，鼓励社会资本参与国防科技工业建设。加快推进社会投资领域指导目录和军工企业股份制改造分类指导目录的修订工作，放宽准入领域和限制条件，鼓励民间资本参与军工企业改组改制和国防科技工业投资建设，鼓励军工企业上市，积极发展混合所有制经济，推进产权主体多元化。

此外，推动军工集团能力开放，不断提高外部配套率。目前的军工集团是按行业纵向配置资源，不适应武器装备体系化、信息化发展需要。加上受传统计划经济和考核制度的影响，在任务分配时更倾向于自我配套。今后要打破这种行业壁垒，首先，要适应竞争性装备采购制度的要求，明确细化总承包企业开展分系统和配套产品竞争性采购的要求；其次，要推进军工集团加强外部协作配套，不断提高外部配套率；第三，要辅以配套政策，对于社会上有明显优势但仍坚持内部配套的涉军单位，国家不支持其能力建设，减少不合理的重复。

坚持国家主导、市场化运作，扩大军工开放；着力推动军转民、“民参军”和军民资源共享；大力推进技术、产品、能力和资本的军民深度融合

还有，就是要大力推进标准通用化工程。当前，我国有2.6万多项国家标准、1.1万多项国家军用标准。军用标准没有充分采用现有的民用标准，特别是在一些高新技术领域，军用技术与民用技术差别不大，许多产品应该实现军民标准通用。下步要大力协同军队部门、国家标准委等，推进军工行业标准军民通用化。

记：我们理解，军民融合的核心还是要解决资源的优化配置问题。解决这一问题，有哪些已经成型的思路？

龙：解决现在存在的相关问题，首先要充分利用社会资源。鼓励军工单位利用增量投入，采取收购、租赁、实物资产入股等多种方式，消化民用行业的过剩产能，探索政府投资形态多样化。推动现有民用集成电路生产线生产军品。利用好全社会高校资源，以七所高校、共建高校为主，开展国防特色学科建设，促进为国防科技工业培养高素质人才。

其次，要推进军民资源共享。制定国防科技重点实验室与国家重点实验室，军工重大试验设施与国家重大科技基础设施开放共享管理办法。对于新建国防科技重点实验室和新建风洞、跑车场、电子试验场等军民通用重大试验设施，要军工和民口联合论证，加强军工内部统筹和军民统筹，避免重复。

同时，要促进军民技术双向转化。首先要建立和完善解密制度，鼓励军工企业采取技术转让、合作开发、二次开发等方式，推进军用高技术向民用领域转移；其次，要梳理民口优势领域和能力，跟踪具有潜在军用前景的民用技术发展动态，开展技术成熟度评价，促进民用技术转军用。

此外，要促进民族工业发展。在军工能力建设过程中，立足国家工业，解决关键加工制造设备、高端测试仪器、科研生产软件等依赖进口、受制于人问题，扩大支持采购国产首台（套）设备政策适应范围，在支持民族工业发展过程中推进军工能力的自主化。

最后，还需要破解信息渠道不畅问题。首先要依托地方工办收集地区民口前沿、先进技术和优质产品资源信息，动态调整，集中向军工发布。其次，要按行业收集军工能力和技术需求，面向社会优势能力单位定向发布，不涉密的公开发布。

记：军工经济不仅是国家经济的重要组成部分，也是促进经济转型升级的有力支撑。未来我们将从哪些方面发力，来又好又快地推动军工经济的发展？

龙：一方面，我们要大力发展军工高技术产业。研究国防科技工业军民融合产业投资基金，加大力度支持先进军工技术转化转移，推动军工高技术产业化发展，大幅提升军工高技术产业比重，减少非军工技术民品的比重，即提高第二个三分之一的比重，降低第三个三分之一的比重，促进军工经济结构更加优化，推进军工产品结构向高端发展，确保军工经济持续稳定增长。

另一方面，还要注重推动军工融入区域经济，带动地方发展。根据国务院统一部署，我局在编制“十三五”发展规划过程中，更加注重与经济和社会发展相衔接，与国家发展战略相衔接，与地方经济发展相衔接，引导军工企业将军品配套任务进一步分解扩散到地区具有相对优势的民口企业特别是民营企业承担。鼓励军工集团公司与地方政府加强战略合作，落地一批军民融合重大项目。鼓励军工单位参与地方创新科技园和军民融合产业基地建设，带动地区经济发展。

纵观世界军工发展历程，军民融合是国防科技工业实现持续健康发展的必然趋势，是当代世界的潮流。在新时期新形势下，我们要进一步解放思想，开拓创新，积极贯彻习近平总书记的一系列重要指示精神，落细、落小、落实各项工作，把国防科技工业军民融合发展推进到新水平。