“BOT +EPC+政府补助”高速公路建设模式中政府补助资金内部控制管理研究

潘凌云

【摘 要】“BOT+EPC+政府补助”模式是基础设施投资、建设和经营的一种融资建设方式，在实践中，政府如何在确保政府补助资金安全的前提下，发挥政府补助资金对高速公路建设项目促进作用，提高财政资金使用效益，履行好政府职责面临着挑战。本文主要是结合2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，在政府视角下，就如何进一步提高“BOT+EPC+政府补助”高速公路建设模式中行政单位对政府补助资金内部管理水平，规范内部控制，防范资金风险提出相应措施。

【关键词】“BOT+EPC+政府补助”；政府补助资金；内部控制

一、前言

我国高速公路的建设速度随着1988年沪嘉公路的建成不断加快，作为我国交通基建设施的重要标志，其体现出投资大、工期长以及服务范围广等基建设施的特点。然而，由于国家投入资金与地方政府的财政能力有限，采取“BOT+EPC+政府补助”模式建设高速公路具有十分重要的作用及现实意义。在实践中，政府如何在确保政府补助资金安全的前提下，发挥政府补助资金对高速公路建设项目促进作用，提高财政资金使用效益，履行好政府職责面临着挑战。本文主要是结合2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，在政府视角下，就如何进一步提高“BOT+EPC+政府补助”高速公路建设模式中行政单位对政府补助资金内部管理水平，规范内部控制，防范资金风险提出相应措施。

二、“BOT+EPC+政府补助”高速公路建设模式的重要作用及意义

BOT建设模式即建设（Build）、运营（Operate）、转让（Transfer）的英文缩写，是当前在国际上通用的一种新型的针对大规模基建设施的融资合作模式。在BOT融资模式中政府通过与项目建设公司签订特许经营协议，将公共基建项目交由项目公司进行全权筹资和建设，并赋予其在经营期内对项目设施的拥有、运营及维护权利。项目公司以经营服务产品、提供服务或其他方式收取费用作为回收投资及偿还贷款的方式，并获取一定的经济利益，在其特许经营期满之后，建设项目的所有权将无偿转交给政府。BOT建设模式的应用能够有效解决政府在对基建设施进行投资时面临的资金短缺问题，以授予特许权的方式将基建项目的建设全过程交由非政府部门进行管理，将项目的投资与经营风险进行转移，既保证了政府资金正常运营也使项目公司获取了经济利益。

“BOT+EPC+政府补助”的高速公路建设模式则是政府将高速公路的特许经营权授予投资人，由其进行建设、经营，特许权到期后无偿将高速公路移交政府，投资人自行承担高速公路建设项目损益、债务等风险，政府对公共效益较高、短期内收费效益较低、投资风险较大的项目给予政府补助，以鼓励投资人将资金投入高速公路建设的积极性。政府对公共效益好、短期内收费效益较低、投资风险较大的项目给予货币性资产政府补助，鼓励投资人将资金投入高速公路建设。

三、政府补助资金内部控制的管理措施

1.政府补助资金核定环节内部控制管理措施

政府资金的核定工作需要从四个方面面来进行有效加强：

（1）促进投资人招标的公平公正，通过公开招标的方式，选择项目的投资人，在这个过程必须要始终遵守公开、公正、公平以及诚实守信的原则。（2）对资金补助的比例进行科学预算，通过周密计算，确定资金补助比例，并将其作为招标竞争的条件。对于项目的集体补助额度应该由投资人进行公开招标来确定。（3）减少资金管理风险，项目的投资中政府资金比例必须要保持在一定的范围内，确保项目投资的四分之三以上是由投资人进行筹集的，这样可以增加投资人的违约成本，进而避免发生非系统原因的事故。（4）对政府的补助资金相关事项进行合约约定，避免出现彼此责任不明确，对待项目不认真等情况的发生，利用合约对政府以及投资人双方的利益、权利以及义务还有违约的责任等进行明确规定，有助于资金高效管理。

2.政府补助资金筹集环节内部控制管理措施

政府的补助资金的筹集承担人有两个，一是省级政府，另一个是地方政府。这种共同承担的方式是对高速公路社会效益与经济效益的一个综合考虑。省级政府与地级政府责任承担的比例是由国家高速公路建设规划等因素决定的，具体考虑到内容有高速公路的经过里程数。省级的交通运输主管部门通过开设银行账户，将资金收集起来，依据州市对项目的财务进行核算。对于新增建设规划的资金保障，交通运输部总规划师戴东昌表示，普通国道的建设将以政府财政性资金为主，国家高速公路建设继续实行多元化的投融资政策，包括鼓励民资在内的社会资本参与建设。中央和政府在要这方面给予适当的补助。

我国公路交通这么多年的发展，探索和形成了一套十分有效的充分利用社会资源和市场力量的公路建设投融资体制。这样一种体制使我们在经济快速发展过程中，在财力不足的情况下，加快了公路建设的发展，同时使大家的税费负担不至于过大。按照一般财政的方式进行筹资的话，都是从一般税或大家的使用税、专项税上进行。利用收费公路的政策，利用投融资的政策，引入了谁受益谁负担的形式，这个过程是我们基础设施投融资体系中，以特许经营这种国际通用、惯用的方式进行的非常成功的道路。这个过程中必须要不断调整和完善，而且根据不同的发展阶段制定的不同的政策目标。

3.政府补助资金运用环节内部控制管理措施

政府补助资金是为了确定高速公路建设项目的顺利建成，必须要在高速公路建设交工验收之前拨付完毕。政府补助资金必须要按照投资协议、资金管理协议、特许权协议进行使用。政府补助资金必须要与项目建设的整个进程保持一致。政府补助资金的运用需要建立在完善的管理制度的基础上，因此，必须要加强管理制度的建设。通过严格运用的流程与规范，确定资金运用中各成员的责任权利以及义务，建立责任问责制，设定奖惩措施，提高政府各成员的违法成本。

政府补助资金的运用必须要做好分配工作，资金的分配安排需要以建设工程进度、完工量以及预计完成量等一线资料为依据。对政府补助资金进行合理分配。

4.政府补助资金拨付环节内部控制管理措施

政府补助资金主要有两个拨付过程：拨付首期、后续期间补助。不同的拨付阶段对政府补助资金管理的要求也有所不同。利用资金监管协议，对资金监管工作提供法律依据。一般来说，政府资金监管协议需要建设项目公司、开户银行以及省交通运输厅三方签订。银行在这个过程中对资金的支付情况有监控权利，若发现异常支付，必须要以书面形式告知省交通运输厅，最终省交通运输厅对资金使用明细进行查询。

政府补助资金的拨付应该使用国库集中支付的方式，一般有两种形式：一是直接由财政部门拨款到银行户口；二是中间加了省交通运输厅的中转。对政府资金的管理应该落实在财政部门、交通运输部门、审计部门三个部门上。利用财政部门加强资金的预算管理，对支付环节进行严格把关。交通运输主管部门主要是对资金的使用方向以及实际支付时间进行实施监督管理。审计部门则是对高速公路的项目建设实现情况进行审查。通过三个部门的明确职责，各司其职，强化对政府补助资金运用的监督管理，防止形成监督盲区。

5.利用计算机和通信技术，构建内部控制信息化管理平台

在资金运用过程中，涉及到的资金计算比较多，因此其会计工作也就比较复杂。传统的会计工作方式，对政府补助资金的各个环节的管理上存在信息收集缓慢、信息处理失当等缺陷，而现代信息技术与计算机技术的应用，则为政府资金的内部控制管理提供了一種全新的、高校的途径，主要表现在信息化管理平台的构件上。利用信息化管理平台实现对政府资金的全部环节进行实施监控，对数据收集更加快捷准确，同时对收集到的数据处理上，也精准化发展，为其他环节的监督管理提供数据支持，避免了统计失真带来的重大灾难。

四、结束语

综上所述，在高速公路建设项目的实施过程中，为了将政府补助资金的作用切实发挥出来，完善高速公路网并有效提高其通行效率，财政部门及交通运输管理部门与投资人项目公司应共同对补助资金进行有效管理，充分利用BOT建设模式的优势，促进我国高速公路建设的顺利开展。

参考文献：

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