西部欠发达地区加强非税收入规范管理的思考

张秀萍

【摘 要】本文从非税收入征管中存在的问题入手，以武威市凉州区非税收入数据为样本，对如何完善西部欠发达地区非税收入规范管理征管体制进行了分析，提出了规范管理的建议。

【关键词】非税收入；规范管理；思考

非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金。近年来，非税收入为弥补执收单位经费不足和地方财政收支缺口起到了十分重要的补充作用，有效发挥了非税收入在完善公共财政体系、支持经济社会发展中的重要作用。

一、凉州区非税收入管理成效概况

2004年7月财政部制定下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，是非税收入趋于规范管理的重要的政策依据。2009年8月1日《甘肃省政府非税收入管理条例》的颁布实施，使我省各级政府在非税收入改革管理和运行相关事宜时更具权威，指导性、可操作性更强。2008年凉州区政府制发了《关于加强和规范政府非税收入管理的意见》，明确了非税收入管理的征管体系、操作流程等，是凉州区推进非税收入管理的统领性文件。近几年，凉州区在推进非税收入管理改革方面积极探索完善，深化“收支两条线”管理，非税收入管理改革各项工作均已步入正规，机制比较健全，运行状况比较平稳，实现了行政事业性收费项目的动态管理，为部门预算和国库集中支付改革打下了坚实的基础，非税收入呈逐年增长趋势，非税收入占公共财政预算收入的比例也在逐年提高。2009年非税收入为3898万元，2014年非税收入达到了30724万元，6年时间增加了26826万元，增长了7.88倍。非税收入占公共财政预算收入的比重从2009年的27.45%上升到2014年的53.96%，上升了26.51%。非税收入与地方税收收入的比重由2009年的0.003：1上升到2014年的0.54：1，最高的2013年达到了0.57：1，上缴的非税收入规模不断扩大。对推动全区经济发展，促进依法行政，具有十分重要的意义。

二、目前运行中存在的问题

1.收入结构不合理，质量不高

从近几年财政收入的情况来看，一方面，非税收入快速增长，在公共财政预算收入中的总体占比逐年上升，2014年非税收入占公共预算收入的比重达到53.96%。而税收收入只占到公共财政预算收入的46.04%，还不到一半。一般来说，发达地区非税收入占公共预算收入的比重在5%～8%之间，收入来源主要是政府提供公共服务和国有资产有偿使用收入。而凉州区非税收入主要来自行政事业性收费、罚没收入、國有资产有偿使用收入和政府性基金收入，收入结构不尽合理，影响了收入质量和可用财力，加大了财政收支平衡难度；另一方面，非税收入增长的稳定性相对较低，尤其是廉租住房的出售收入和盘活国有资产集中处置收入这些短期一次性收入，更加影响了非税收入的稳定性和可持续性。

2.收费项目清理取消不及时，管理有待完善

为促进依法行政，近几年对单位收费项目进行了多次清理，但仍有个别单位的收费项目不能及时清理取消。有的收费项目明细琐碎，在对外公示时不能做到全面公示子项目。有的收费标准幅度变动大，在执收过程存在自由裁量权力过大，增加了监管难度。另一方面，个别单位受利益驱动，想方设法通过各种途径规避财政监管，把一些行政事业性收费转化为经营服务性收费，通过设立培训中心、协会等进行收费，进行体外循环，缺乏财政预算约束力，导致监管弱化。

3.财政票据使用不规范，管理手段落后

（1）目前一些涉及非税收入数额多的部门，如交通、工商、税务等单门，由于体制上的原因，其专用票据仍由上级主管部门管理，没有到本级财政部门进行领取、登记、核销，而是直接使用这些票据收取非税收入，上缴上级主管部门。由于用票量大，不及时核销、年检，致使财政部门对之缺乏有效的监督控制。

（2）对往来结算票据的使用上存在漏洞，个别单位或是用往来票据代替税务票据，或是通过上下级划转资金，规避应由本级征收、监管的非税收入。

（3）由于电子票据的普及受执收方式、代收银行网点的制约，使用量很少。各单位大量使用的还是手工票据，而手工票据种类多，一个单位存在用多种票据收费，混开、串用、超范围使用手工的现象时有发生。甚至出现涂改、挖补、损毁等现象，造成核销票据的工作量大，差错机率增长，增加了管理难度。

4.征管力量相对薄弱，收支监管不到位

由于凉州区政府非税收入管理面广、量大、零星、分散，区级非税管理人员只有5人，不能充分履行征、管、查的职能。执收单位财务人员随意减免收入或是对收费标准有幅度的项目少收收入，财政部门监管上存在缺位，导致收入的流失。一些自收自支单位，在节假日无法将收入直接缴库，将非税收入存放于单位过渡户，导致滞留、挪用非税收入，没有认真执行“收支两条线”管理规定。另外，在部门预算的编制上，大部分单位往往不愿把非税收入基数编制过高，尤其在一些职业院校，非税收入主要来源于学生学杂费，而学生收费在很大程度上取决于学生的入学率和缴费率，造成科学的部门预算夹带相当成分的人为因素，从而使部门预算缺乏完全意义上的真正落实。

三、完善管理的对策建议

一要加强宣传，统一思想认识。要继续加大非税收入概念的宣传力度，使全社会都逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念，明确非税收入是政府财政总收入的重要组成部分，形成“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的统一思想，把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置，提高各级各部门按章办事、服从监管的主动性和自觉性。

二要健全征管法制，确保规范运作。尽快出台政府非税收入征管法规及相应的配套实施细则，将非税收入的性质、标准、征收减免程序、征收管理、票据管理、监督检查、法律责任等进行细化，以法律法规的形式固定下来，解决目前政府非税收入管理无法可依、无章可循的问题，规范非税收入的征管行为。

三要完善征管机制，规范执收行为。首先，要明确界定行政事业性收费和经营服务性收费，特别是医疗卫生机构收费行为明确收费项目，规范收费票据管理，严格票据的使用、缴销、核查等管理工作，建立完善财政票据的稽查制度，规范票据使用及管理。其次，要设立独立的非税收入征管机构，代表本级政府负责所辖区内非税收入的征收工作，以利于非税收入统筹安排，统一管理，促进征缴合理、公平和规范。

四要加大收费项目的信息公开力度，促进依法行政。应建立全省统一规范的非税收入项目库，发挥以项目库控制乱收费行为，实现行政事业性收费项目的动态管理，通过政府网站、财政部门网页，及时更新公示内容，使基层单位在工作上能及时跟进，该取消的及时取消，该清理的及时清理，做到收费信息阳光透明，让执法工作经得起社会监督。

五要加大稽查力度，改善非税收入征管环境。加大对执收执罚单位的稽查力度，通过日常稽查和专项检查等方式，落实非税收入 “征、管、查”职责，做到执法明确、应收尽收。同时，应加大对违纪违法行为的处罚力度，充分运用国家已发布的相关条例，进行严肃处理。在实现非税收入网络化管理的基础上，创新网络监管手段，做到征管法制化、精细化、规范化。

参考文献：

[1]聂少林.地方政府非税收入管理创新研究[D].东北财经大学，2011年

[2]刘志峰.基层国税机关征税成本与征税效率研究[D].南昌大学，2011年

[3]李维国.规范吉林省政府非税收入管理对策研究[J].长春金融高等专科学校学报，2010年4期

[4]郭薇.如何完善地方非税收入收缴管理改革[J].财经界（学术版），2009年07期