广西边境地区民生改善政府作用分析

熊远光 刘琼秀

【摘 要】广西边境地区受历史、自然条件等因素影响，社会经济发展缓慢，边民收入低，贫困范围广，贫困程度深，依靠边民自身能力解决贫困问题难度很大，政府在解决边民贫困、改善边境地区民生发挥着重大作用。分析广西边境地区民生现状、研究政府政策效果、探讨政府政策运用，对改善边境地区民生意义重大。

【关键词】 边境地区；收入；民生；政府

一、广西边境地区民生现状

课题组在2012年8-9月间，对广西中越边境地区八个县（市、区）进行了实地调研，并对8个县（市、区）中越边境线0-3范围内的边境居民进行了抽样调查，共收回有效问卷863份。

1.边境地区居民收入来源和收入水平

边民收入来源排前四位的分别是种植业、养殖业、劳务和边境贸易，2011年家庭平均收入8639元，家庭平均纯收入4641元，人均家庭收入为1842元，人均纯收入为990元，仅为广西平均水平的35%和20%。

2.边境地区居民就业结构

从事种植与养殖等农业生产活动的占53.19%，务工的居民占39.28%。对比课题组在2009年的调查数据，从事种植或养殖等农业生产活动的边民比重下降了23.81%，说明近年来边境地区从事种植业和养殖业等第一产业的边民人数明显减少，从事劳务和边贸等第二、第三产业的边民人数增加较快。

3.边境地区居民文化程度

问卷调查显示，接受调查的边民文化程度为初中及以下的占62.92%，高中或中专文化程度的占22.25%，两者合计占85.17%。边境地区居民大多文化程度较低，是制约家庭增收的重要原因。

4.邊境地区居民社会保障状况

（1）医疗保险

参加新型农村合作医疗的有750户，占87.95%，新型农村合作医疗保险在边境地区有较高的覆盖面；在“对当地新型农村合作医疗是否满意”选项，30.24%的居民选择“非常满意”，21.32%的居民选择“比较满意”，34.41%的居民选择“基本满意”，边境居民对新型农村合作医疗保险的满意度较高。

（2）社会保险

边民新型农村社会养老保险参保率为86.09%，对当地新型农村社会养老保险各项政策满意度为80.36%。

（3）政府补贴

享有“最低生活保障补贴”的居民家庭占35.69%，享有“农业直补”的居民家庭占32.68%，享有“小孩上学免学费及伙食补助”的居民家庭占32.56%，享有“住房改造补助”的居民家庭占37.78%，享有“春节等节日慰问和其他补贴”的居民家庭占9.27%。政府补贴在家庭收入中所占的平均比重为21.61%。

二、政府政策效果分析

1.政府推动边贸发展，使边民受惠

（1）中央政府有关边境贸易政策

1984年12月，国务院颁布《边境小额贸易暂行管理办法》，对边境小额贸易做出了界定，并规定在限额以内免征关税、产品税和增值税。1990年12月，国务院发布《关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》，支持边境地区积极发展各种形式的边境贸易。1996年1月，国务院下发《关于边境贸易问题的有关通知》，规定了边境贸易管理形式。2003年10月，国家颁布并施行《边境贸易外汇管理办法》，对边境贸易的形式、范围、结算进行全面的规范。2008年10月，国家出台6项支持边贸发展政策，加大对边境贸易发展的财政支持力度。2010年3月，国家财政部下发《关于边境地区一般贸易和边境小额贸易出口货物以人民币结算准予退（免）税试点的通知》（财税[2010]26号），规定边境地区采取银行转账人民币结算方式的出口企业，可享受应退税额全额出口退税政策。

（2）广西各级政府边境贸易政策

1996年5月，广西壮族自治区人民政府下发《贯彻国务院关于边境贸易有关问题的通知》，对边境贸易的管理进行了确定和规范。1999年9月，广西壮族自治区人民政府下发《关于清理规范我区边境贸易收费有关问题的通知》，对涉及边境贸易的收费部门、收费项目、收费标准和收费行为进行全面清理和规范。2010年12月，广西壮族自治区人民政府发布《关于加快边贸市场建设促进边境贸易发展的意见》，要求培育和建设一批集内外贸一体化的边贸市场，发展边境加工贸易，推进边境商贸物流发展，提升边境贸易便利化水平。2012年5月，为适应边境经济贸易发展的需要，广西壮族自治区人民政府成立了边境经济贸易管理局。

中央政府和地方政府边贸政策的制定与实施，促进了边境地区边贸和社会经济的全面发展，提高了地方财政收入，增加了边民家庭收入。广西统计年鉴显示，广西8个边境县（市、区）地区生产总值从2000年的9.12亿元，增加到2011年的475.69亿元，翻了5.72番；财政收入从2000年的6.14亿元，增加到2011年的52.83亿元，翻了3.12番。广西边境贸易总额从2001年的4.4亿美元，增加到2011年的75.75亿美元，年平均增速为32.92%，边境8县（市、区）农民平均纯收入从2001年的1685元，增加到2011年的5265元，平均增速为12.08%。

2.政府投资改善边境地区基础设施条件

1999年，国家发起了兴边富民行动，重点解决边境地区基础设施落后、边民生活贫困、边境贸易发展等问题。2000年至2010年的10年间，广西组织实施了两次大规模的边境基础设施建设大会战中，第一轮大会战从2000年8月开始，历时两年多，投入21.6亿元资金，办了24件实事；第二轮大会战从2008年6月开始，先后投入资金16.2亿元，重点是边境线3-20公里基础设施项目，实施兴边富民行动专项资金项目1194项。

2011年6月，广西开展第三轮兴边富民行动边境基础设施建设大会战，共投入40多亿元，开工建设连接3个边境市、8个边境县（市、区）的5条高速公路，总里程近500公里。

从2000年至今的十多年时间内，政府多渠道筹措近100亿元资金，用于边境地区道路等基础设施建设，为边境地区社会经济发展及边民生产生活条件改善创造了良好的条件。

3.政府财政政策助推边境地区民生改善

（1）政府加大对边境地区的财政转移支付力度

2000年，国家实施《全国兴边富民行动规划纲要（2001-2010）》，从财政、资金等方面进一步加大对边境地区的支持力度。《纲要》规定，以2000年为基数，从2003年开始根据全国经济增长水平，相应增加财政转移支付的规模，连续支持5年。

2007年6月，国务院办公厅印发《兴边富民行动“十一五”规划》（国办发[2007]43号），进一步加大对边境地区的资金投入，中央财政继续安排边境地区专项转移支付资金，主要用于边境事务、边境地区公益事业和基础设施建设，完善和加强重点边境口岸基础设施。

2011年6月，国务院办公厅印发《兴边富民行动规划（2011-2015年）》，加大对边境地区的资金投入，在统筹考虑边境地区发展的基础上，把民生放在突出位置，采取特殊政策和措施解决边民在生产生活、就业、就医、就学和社会保障等方面的特殊困难和问题。

2012年4月，财政部出台《边境地区转移支付资金管理办法》，规定中央财政在年度预算中安排边境地区转移支付资金，省、自治区财政部门根据本地区实际情况，安排资金与中央财政下达的转移支付资金一并使用，边境地区转移支付资金不要求县级财政配套。

（2）政府在边境地区设立财政专项资金

在中央、边疆省（区）财政设立“边境乡镇建设补助费”，专项用于解决边境乡镇的交通、通讯、教育、文化、医疗卫生等方面的问题，每年每乡镇办好一件事，重点向边境一线乡镇倾斜。

（3）政府扶持边境地区基层医疗卫生基础设施建设

政府高度重视边境地区民生问题，着力改善边境地区基层医疗卫生条件，2010年广西安排3000万元，为边境县的84个乡镇卫生院和1002个村卫生室购置医疗设备；2011年统筹安排2.1亿元，支持边境县的8个县医院、13个乡镇卫生院和1002个村卫生室的基础设施建设；2012年和2013年，分别投入7841万元、8000万元对边境8县的42个乡镇卫生院和114个村卫生室进行标准化建设。

4.政府补贴保障边境地区居民基本生活

（1）最低生活保障补贴

2009年，广西将边境0-3公里范围内8县（市、区）的31个乡镇、192个行政村、1394个自然屯、约34万农村人口全部纳入农村最低生活保障范围，每人每月补助标准为50元（2013年提高至96元，2014年提高到130元）；同时，提高对边境0-3公里范围村干部基本补贴标准和困难户家庭口粮补助标准。

（2）医疗补贴

2011年广西财政下发补助资金5140万元，专项用于陆地边境线0-20公里范围内乡（镇）农村居民参加新型农村合作医疗个人缴费补助，边境8县约128万农民免费参加新农合，进一步提高边境民族地区农村居民的健康保障水平。

（3）危旧房改造补贴

2009年至2011年，广西共完成边境地区0—20公里范围内5.72万户农村危房和茅草房改造，用于农村危房改造的各级财政补助资金达32.4亿元。

在边境地区，边民家庭收入的近四分之一来自政府补贴，对于贫困家庭来说，政府补贴是最重要的收入来源。

三、政府政策运用及改善

保障、改善边境地区民生，政府无疑发挥了重要作用，但由于历史原因和自然条件影响，边境地区贫困现象依然存在。完善政府政策，继续扶持边境地区社会经济发展，对边民脱贫致富、民生改善意义重大。

1.加大邊境地区基础设施建设力度

广西边境地区社会经济发展缓慢，边民收入低，与基础设施落后有很大关系。通过在边境地区实施基础设施建设两轮大会战（2000年—2010年），以及从2011年开始的第三轮大会战，广西边境地区的基础设施有了显著改善，但是依然滞后于边境地区社会经济发展，尤其以非口岸地区最为明显。

边境地区的基础设施建设特别是道路建设，要结合边境地区社会经济发展总体战略和产业布局统筹考虑，具体可以分为四个层次：边境城市、县城和重要边境口岸修通高速公路；一般口岸、边贸互市点修通二级路；乡镇修通三级路；村、屯和边民居住点修通四级路或简易公路。

村、屯和边民居住点道路建设将极大改善边民生产生活条件，国家要从国防建设、民族团结、边疆稳定的战略高度予以扶持。

2.扶持边境地区发展边境特色旅游

广西中越边境地区的旅游资源十分丰富，有较好的旅游业发展基础。725公里长的中越边境沿边公路及周边地区，风光秀美，旅游资源得天独厚。大新县的德天跨国大瀑布、靖西县的通灵大峡谷、凭祥市的友谊关、东兴市的金滩海岸等旅游景点中外闻名。

政策建议：

（1）鼓励社会资金参与边境地区旅游业建设，对开发边境旅游项目、进行旅游基础设施建设的单位和个人给予政策优惠。

（2）边境线0-20公里区域内，除保障边民基本口粮的农业用地外，全部退耕还林，在边境地区实施大地绿化工程，消灭荒坡荒山，实现森林全覆盖，全方位保护自然环境，提升生态质量。

（3）边境线0-20公里范围内的工业企业，全部搬迁到工业集中区、跨境经济合作区，保税区。

（4）国家提高对边境线0-20公里范围内居民的补贴标准。

（5）国家对边境线0-20公里范围内基层政府实施财政转移支付，基层政府把发展旅游业作为工作重点。

通过以上措施，打造边境地区绿色旅游经济带。

3.完善边贸政策，让边民获取更大收益

针對边贸商品批量小、品种杂、附加值低、经营分散的现状，国家要支持边境地区发展地方特色产品和优势产业，提高边境贸易出口商品质量和附加值，把资源优势转化为边贸出口优势；同时，边境贸易是边境地区居民家庭收入的重要来源，国家应从边境地区实际情况出发，放水养鱼、让利于民，完善、调整边贸政策。

政策建议：

（1）国家适当调整和放宽边贸政策

简化有关进口手续，取消原“三检”重复交叉的收费项目，降低收费标准，规范收费行为，缩小商品检验范围；鼓励边境地区设立面向毗邻国家的边境出口加工区、保税工厂。同时，放宽进出口经营权的限制，支持、鼓励更多的企业参与边境贸易。

（2）给予边境口岸更优惠政策

建议国家提高关税和进口环节增值税的留成比重，大部分用于当地口岸基础设施建设，以增强边境口岸的对外开放力度和后续发展能力；建议国家给予广西边境口岸第三国人员72小时免签证政策，以发展边境旅游业；建议完善国家边民互市贸易政策，不设时间限制，放宽贸易量，简便查验通关手续。

（3）提高互市贸易免税额度

互市贸易的主体是边民，是边民受益最大、最直接的一种贸易形式，对改善边境地区民生、提高边民收入水平、繁荣边境经济有重要的作用，建议提高边民互市贸易免税额度至15000或20000元，并适当放宽边民免税商品品种范围。

4.大力发展边境特色工业

近十年来，边境地区工业发展迅速，工业占边境8县（市、区）GDP的比重不断上升，已经从2000年的14.89%，上升到2011年的41.69%，但目前边境地区工业发展的基础依然十分薄弱，工业分布散乱，缺乏产业配套与协作，以资源开采和粗加工为主，对环境破坏较大。

政策建议：

（1）科学规划工业布局。边境地区所有工业项目要集中在工业集中区、跨境经济合作区，保税区内，政府要严格审批工业集中区，原则上每个县（市、区）批准一个，交通和地理位置条件较好的东兴市、凭祥市可批准2-3个。

（2）明确工业发展项目。鉴于边境地区工业基础薄弱，且缺乏产业配套，因此选择工业项目时，应重点发展出口加工型工业项目和利用本地资源进行深加工的工业项目。

5.加快边境地区生态农业建设

广西边境地区多为山区，可耕土地不多且呈零星分布状，不宜推行农业规模化与集约化经营，适宜发展以家庭为单位的小规模生态农业。生态农业以资源的永续利用和生态环境保护为前提，集农、林、牧、副、渔多业于一体，用农家肥增加土壤肥力、用生物方法防治农作物病虫害，维护自然环境生态平衡，其产品被称为“绿色产品”。生态农业将对发展边境旅游业提供强大的支撑。

参考文献：

[1]广西统计局.广西统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，1992-2013.

[2]广西统计信息网[EB/OL]：http：//www.gxtj.gov.cn/

[3]广西新闻网[EB/OL]：http：//www.gxnews.con.cn/

作者简介：

熊远光（1962-），男，汉族，广西经济管理干部学院工商管理系副主任、副教授，研究方向：区域经济、民族经济。