香港政局变动中的工商阶层：参政模式与转型路径

陈家喜 汪永成

（深圳大学 当代中国政治研究所；广东 深圳 518060）

工商阶层在香港政治历史舞台上发挥了十分瞩目的作用。作为“狮子山精神”的典型代表，他们崇尚奋斗、不畏逆境、追求成功的精神曾为港人所敬仰；作为社会贤达，他们向港英政府争取权益，推动华人自治，实现“精英共治”；他们积极参与香港回归的权力交接和政治设计，推动政权和平交接与平稳过渡；回归以来，他们还广泛参与香港的政治与行政过程，开展本阶层利益的聚合与表达，促进香港的繁荣稳定。在香港民主深入推进、政治博弈日趋加剧的背景下，工商阶层还发挥着配合特区政府管治、推动中央治港政策落实的独特功能。

然而，伴随政治参与渠道的拓展和政治影响的扩大，工商阶层却受到越来越多的指责。他们在立法会的席位被认为是“免费政治午餐”，借助于非竞争性的功能组别制度获得，席位众多但能力不足[1]；他们与特区政府的密切关系被批评为“官商同谋”“精英互锁”，通过金钱与权力结合获得不当利益[2]；他们在回归后的政治影响还被看作是依附于中央政府的结果，获得了过多的政治优势[3]；他们还背负“地产霸权”的污名，垄断公营部门导致香港经济失衡与贫富分化[4]。总之，在批评者眼中，工商阶层已经由早期的社会贤达、太平绅士、经济精英等形象，转为经济寡头和政治掮客的角色，成为香港民主发展的“绊脚石”。

笔者认为，上述对于工商阶层参政的评价有失全面和公允，不仅忽略了工商阶层在香港政治变迁中的历史功绩，也歪曲了其在香港政治转型中的积极作用。实际上，工商阶层是香港政局变动的见证者、参与者和推动者，其参政有着特定的历史背景、政治功能和现实需求。在香港政治急剧转型的过程中，工商阶层代表发挥着利益表达、沟通桥梁和政治平衡的独特功能，成为平衡激进政治主张、维护香港政治均衡发展的重要力量。

本文通过对香港工商阶层政治参与的历史形态、参政渠道以及影响机制的梳理，力图解构工商阶层在香港政局中的实际影响。本文认为，在香港政治生态变动的背景下，工商阶层的首要任务是适应香港民主发展的主旋律，逐步从“合作型参政”向“竞争型参政”转型，实现政治角色的转换，从而进一步巩固和扩大本阶层的政治影响。

一、香港工商阶层的参政历史与模式转换

一般意义上看，政治参与就是个体公民参与政治生活，影响政治人物以及公共政策的活动。确保公民自主平等的参政权利是现代民主政治的重要内容，政党制度、选举制度、议会制度以及言论结社自由，是公民参政的重要制度保障。作为一个特定的社会阶层，资产阶级参政始终围绕经济利益展开，政治参与是实现经济利益的手段。资本主义发展初期，资产阶级为了促进资本主义发展而成为反抗君主专制的社会主体。进入现代社会，资产阶级借助于政治游说、利益集团、政治献金以及政治旋转门等方式，更为广泛而深入地渗透到西方政治过程。

作为香港的资产阶级，工商阶层自开埠以来就积极介入政治过程，并随着政治情境的转换进一步强化了其政治影响。工商阶层是香港政治格局变动的历史见证者和重要推动者，在香港发展的各个历史阶段都发挥了令人瞩目的政治功能（详见表1）。

（一）殖民时期的吸纳型参政

港英时期，作为工商阶层主体的华商在商海奋斗与拼搏的同时，也对政治保持着浓烈的兴趣。他们积极寻求参与殖民政府决策的渠道，推动香港社会的利益表达。早期港英政府的行政局和立法局成员均由总督委任的官守议员构成，并悉数被社会名流和在港的英国商人垄断。但为了降低治理的成本，港英政府也有意识地在华商中遴选代表进入立法局和行政局，参与殖民政府的立法活动和政策咨询。从香港开埠到20世纪80年代中期，香港工商阶层的参政行为大体处于这一“吸纳型参政”阶段，他们通过殖民政府的召唤进行有限的利益表达。1880年，华商代表伍廷芳被香港总督委任为首位华人非官守议员。从1896年到1929年间，华人议员数量增至2席。省港大罢工结束后，为了缓和中国反英情绪及安抚香港华人，时任港督金文泰于1926年首次委任周寿臣为行政局首位华商议员。在1980年的立法局非官守议员中，华人已占据19个席位，外籍人士已下降至7席；9个行政局非官守议席中，华人占5席，外籍人士占4席[5]。总体上看，殖民时期华商参政的数量、规模及影响均保持在十分有限的范围。

“吸纳型参政”是港英政府治港的权宜之计。英国殖民者在垄断香港管治权力的同时，开放有限渠道吸纳工商界精英进入行政决策机构，实现“精英整合”并由此获得某种程度的统治合法性，也被称为“行政吸纳政治”[6]。工商界精英没有与英国政府沟通的渠道，而是在港英政府的吸纳下被动参政。在有限的参政空间内，他们与港英政府保持了既合作又对抗的态度，积极向港英政府争取有利于华人利益的政策，比如强制性公积金、九年免费义务教育、公平竞争法，得到了广大香港民众的认同[7]。此外，他们还在港英政府之外建立“自主性”的权力基础，即各种具有广泛影响力的社会组织，如东华三院、包良局、街坊会和商会，这些组织受到香港华人社会的普遍尊重[8]。

（二）过渡时期的活跃型参政

从1984年中英联合声明发布到1997年回归，香港政治进入了地方政权交接的过渡时期。政治情境的转换为工商阶层参政提供了新的机遇，工商阶层进入了“活跃型”的参政时期，不仅参政机会增加，而且参政态度也发生了转向。一方面，面对即将到来的香港回归，港英政府不断加大“民主改革”的步伐，推出功能组别制度并持续增加功能组别议员数量，期望在主权回归后延续在香港的政治影响。这一做法客观上扩大了工商阶层政治参与的机会，促进其参政规模的迅猛扩张。1984年，港英政府发表《代议政治绿皮书》，正式宣布采取“功能组别”制度产生立法会。这一制度基于商业、工业、法律、医学、金融、教育、贸易联盟等功能组别产生代表，功能组别与地方选区界别的代表共同组成立法局和行政会议。香港立法局于1985年举行间接选举，1991年引入直选机制，再到1995年推行“新九组”（新增九个功能组别），大幅推进功能组别制度。在这一选举过程中，除了少量专业人士和行政精英之外，工商阶层成为此项改革的最大受益者，在立法局的席位从1985年的5席增长到1995年的16席，所占比例也由17.2%增加到24.2%。

表1 各时期香港工商阶层的参政模式比较

另一方面，中央政府也积极谋划过渡期的政治事务及回归后的政治架构。一是调整了“一左二窄三关门”的传统思路，加强对商界精英、行政精英和中产阶层的统战工作；强化了“重统战、轻选举，重工商专业界、轻地区力量”的工作理念，以期增加统一战线的覆盖面[9]。二是为了应对港英政府的“民主改革”，中央政府另起炉灶，在香港建立起过渡期的各类委员会，包括基本法咨询委员会、基本法起草委员会以及预备工作委员会、筹备工作委员会、选举委员会、临时立法会和临时行政会议等，广揽“爱国爱港”的工商界人士。如59名基本法起草委员会委员中香港委员有23名；全国人大和全国政协设置了136个席位留给了港籍人士；筹备工作委员会、预备工作委员会、选举委员会和临时立法会和行政会议的成员总数达602人[10]。工商界人士积极参与香港回归交接工作，既确保了香港回归与权力交接的平稳性，同时也确保了过渡期的经济和政治稳定。同时，工商阶层的政治态度也发生了显著的转向，即从港英政府的依附者转向中央政府的支持者。尽管这些工商阶层代表曾经作为港英政府的治理伙伴，长期参与殖民政府的决策咨询，但面对即将到来的政治变革，在旧殖民者和新政府之间“选边站”时都毫不迟疑地选择了后者。

（三）回归后的合作型参政

香港主权回归以来，工商阶层进入了合作型参政的阶段，其政治地位得到进一步的强化。所谓合作型参政是指在中央政府的统战政策安排下，香港工商界代表得以进入立法会、选举委员会、行政会议、全国人大和政协，获得参政优势，从而在实际上构建起与中央政府的政治合作关系。

从中央层面来看，工商阶层被视为“爱国爱港”的中坚力量，是保持香港经济繁荣和政治稳定的重要主体，因此延续并适度扩大了工商阶层政治安排的比例。这体现在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的框架下，功能组别的选举办法、选举委员会的界别设计以及港区人大代表与政协委员的席位安排等。比如，自1997年以来，工商界人士在历次立法会选举中始终保持占功能组别近50%的席位，占全部议席的25%左右。同样，虽然选举委员会人数不断增加，从回归前的400人增加到2012年的1200人，但来自工商界别的委员数量也相应地从100人增加到300人，从而始终保持占全部委员25%的比例。此外，全国人大常委会在2004年和2007年作出关于香港政制发展的两次决定，都将“均衡参与、循序渐进”作为香港政制发展的基本原则，同时明确功能议席与直选议席各占一半，从法理上明确了工商专业界的政治地位。带有“均衡参与”特点的功能组别制度，让香港工商界精英无需参与地区直选的激烈角逐，只需要获得行业内有限选民的支持即可。

从工商阶层自身来看，他们通过参与过渡期的权力交接以及中央政府的政治安排，占据了回归后的政治优势地位。这一优势让他们既保持与中央政府的密切沟通关系，又广泛介入香港的立法、行政、公共政策制定等政治过程。作为“爱国爱港人士”的主体和中坚，工商阶层成为中央政府治理香港的重要伙伴，在宣传中央政府政策、维护香港特首权威、平衡泛民势力上作用显著。从公开的新闻报道来看，在“23条立法”“国情教育”“《一国两制》白皮书”“占中行动”等重要事件和政治关口，大多数工商界代表能够识大体顾大局，旗帜鲜明表达维护中央政府的立场和观点，形成对激进泛民力量的有力制衡。

二、香港工商阶层的参政渠道与影响机制

工商界是香港政治舞台上的重要行动者。过渡时期的合作、经济利益的关联、政治上的守成以及沟通上的便利，使工商界成为中央政府维护香港繁荣稳定的依靠力量。他们充分利用回归后的政治优势，通过各种渠道参与政治，在利益表达、政治平衡、沟通桥梁等方面发挥了积极作用。

（一）参与立法过程，维护阶层利益

立法会是工商阶层参政的最重要途径，负责制定法律、监督特区政府、审议财政预算等重要事项。主权回归以来，香港立法会历经5次换届选举，分别由功能组别和地区直选产生。工商阶层代表在历次选举中的席位分别是13、14、14、14、14，大体保持立法会总席位25%的比例，彰显了工商阶层在香港政治舞台上的重要地位。但必须指出的是，工商阶层议员全部来自于功能组别而非地区直选。根据功能组别的制度安排，工商阶层无需参加地区直选的激烈竞争，只需要在功能组别内获得选民支持即可。

与此同时，“分组点票”制度进一步强化了工商界议员在立法会中的否决权利。根据《基本法》附件二条款的“分组点票机制”，立法会议员个人提出的议案，必须获得地区直选及功能组别两组议员各过半数（即“双过半”）才能通过。尽管这一制度设计并没有赋予保障工商界议员通过法案的特殊权利，但却保障了他们对法案的否决权利。因为占功能组别近半席位的工商界议员，可以通过这一制度否决对本阶层不利的立法议案。统计显示，2004到2013年间共有524个动议获得议会整体过半数支持，但因分组点票而遭否决，其中包括影响工商界自身利益的议案，如检讨《截取通讯及监察条例》、政制改革以及回购领汇股份、协助基层劳工、检讨职业安全健康及雇员补偿制度等[11]。由此可以看出，尽管工商阶层议员内部存在行业分布、利益诉求乃至政治见解上的分歧，但在危害到本阶层整体利益的议案表决时他们自然形成了利益同盟体。

（二）参与行政过程，影响政策制定

行政会议是香港特区政府的最高决策机构，行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，需要咨询行政会议的意见。从构成方式来看，行政会议成员由行政长官从行政机关主要官员、立法会议员和社会人士中委任产生，一般均为行政长官的政治盟友和重要支持者。批评者认为，特首候选人与支持自己的工商界代表之间存在利益上的互惠关系。特首候选人竞选时获得工商界人士的支持，进而欠下“人情债”；特首当选后会通过物质或非物质的两种回报方式偿还“人情债”，其中安排进入行政会议便是非物质的方式之一[12]。从1997年以来特区政府四届行政会议的构成来看，企业主席、董事长、执行董事等工商界人士分别为6人、8人、10人和5人，分别占各届行政会议总数的54.5%、53.3%、43.4%和38.4%。这些行政会议成员既是行政长官的重要智囊，协助行政长官进行科学决策，同时也拥有影响公共政策的便捷渠道。他们有机会在重大公共政策出台前，向特首表明自己的观点和立场，进行更为直接的利益表达。更为重要的是，工商界代表被吸纳进入行政会议，自然也形成与行政长官更紧密的政治合作关系；他们不论是私下的政治献金还是公开的政治表态，都会积极支持行政长官。

（三）参加选举委员会，影响特首选举

选举委员会承担选举行政长官的提名和投票功能，每一个选举委员会委员可以提名一位候选人；获有效的提名候选人需要获得100个或更多选举委员会委员的提名。香港回归后，选举委员会共进行了2次立法会选举、1次立法会补选、3次界别分组选举、2次界别分组补选和1次竞争性的行政长官选举[13]。选举委员会规模从1996年的400名，到1998年至2012年的800名，2012年增至1200名。尽管选举委员会人数持续增加，但内部结构基本保持不变，席位被均匀地分配到工商金融界、专业界、劳工界（含社会服务与宗教）和政界（含立法会议员、区域组织代表、港区全国人大代表与政协委员）四大界别。这样以来，工商金融界代表始终保持选举委员会总席位的25%比例，这一比例也大体与工商界在立法会所占比例相当，从而构成对特区行政长官提名的重要影响。根据全国人大关于2017年起香港普选产生行政长官的决定，2017年香港特首选举，选举委员会将“过渡”为“提名委员会”，“提名委员会”按民主程序提名产生2至3名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持[14]。这一决定继续保持工商界在提名委员会25%的固定比例，从而维护了他们对于特首选举的重要影响。

（四）设立政党，进行组织化参政

香港工商界还组织专属本阶层的政党组织，直接参与立法会选举。20世纪80年代中后期，香港主权回归临近，工商界积极组织政治社团，先后成立新香港联盟、香港民主促进会、自由民生联盟以及稳定香港协会。几经政治起伏和选举竞争的冲击，工商界政党不断分裂组合，除了经济民生联盟、自由党、经济动力3个政党外，还有专业会议和工商专业联盟两个跨党派组织。此外，民建联是香港较具广泛社会基础的政党，其在整合香港协进联盟的同时，也部分程度地包容了工商界的利益诉求（详见表2）。通过这些松散的政党组织，工商阶层在立法会内部进行有限合作和统一行动。

表2 香港工商界政党组织分布情况

（五）进入人大政协，发挥沟通桥梁作用

除了在特区政府内部分享政治权力之外，工商阶层还作为香港社会代表，在全国人大、全国政协、全国工商联以及部分省级人大、政协和工商联占有席位，发挥着沟通香港与中央政府、大陆地方政府的桥梁作用。自香港回归以来，香港作为单独的选举单位选举产生全国人大代表36名，参加最高国家权力机关和国家事务决策。港区全国人大代表的产生办法和内地有所不同，每届代表依据上一届全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区选举全国人民代表大会代表的办法》选举产生。他们由若干社会人士组成的选举会议组成，该选举会议负责提名和投票，其法定成员包括行政长官、上一届港区人大选举会议的成员、当届全国政协委员和当届行政长官选举委员会委员，港区人大代表也是香港选举委员会的当然成员[15]。从九届全国人大到十一届全国人大期间，工商界在港区人大代表中始终保持40%以上席位；同期全国政协的港区代表比例达到70%以上，工商界显示出更为突出的政治影响[16]。

总体来看，主权回归以来，香港工商阶层的参政呈现全方位直接参政的特点：其一，从参政渠道上看，他们不仅介入政治过程与行政过程，还参与同中央政府的沟通以及选举特首的提名过程，甚至还组织了阶层特点鲜明的政党，尽管这些政党的统一行动和实际影响还较为有限。其二，从参政数量上看，根据“均衡参政”的制度设计，工商阶层在立法会和选举（提名）委员会保持25%的席位，在港区全国人大代表中占有40%的席位以及港区全国政协70%的席位。其三，从参政影响上看，工商阶层代表发挥了利益表达、政治平衡和沟通桥梁三个功能。工商阶层代表有效地抵制了有损于工商界利益的法案和政策，维护香港自由开放的市场体制。工商界议员还对立法会中的激进民主派议员形成平衡制约，否决激进的政改方案，与特首形成潜在的合作关系。

三、从“合作”走向“竞争”：香港工商阶层参政的转型路径

从历史上看，工商阶层是香港政治舞台上的重要行动者，参与和推动各个时期香港的政治转型过程。1997年以来，工商阶层所获得的参与渠道及政治影响进一步扩大，相形之下他们的参政能力和参政意愿还很欠缺。长期以来，工商阶层议员习惯于依赖“有限竞争”的功能组别制度，习惯于安排性的政治席位，习惯于“躲在当权者背后”，不愿也无需俯身进行深入的基层选举动员，巩固扩大普通选民的基础。与地区直选的议员相比，他们缺乏走到台前的勇气和当家作主的精神[17]。并且，与职业政治精英相比，许多工商阶层议员的主要精力不是坐在立法会审议议案，而是在办公室处理财团和公司的经营事务，除了少量事关切身利益的议案之外，他们无暇进行大量深入细致的议案研究和修改工作。正因如此，许多批评者将他们视为“免费政治午餐”的享受者，中央政府的“依附者”以及“官商同谋”的参与者。

当然，上述批评意见还与香港回归以来政治社会生态的变化，特别是高度自治下工商阶层利益代表范围的收缩有关。在殖民时期，华商被港英政府吸纳进入立法局和行政局，既要与同为政治代表的英商分庭抗礼，还要与港督保持既合作又斗争的关系，俨然成为“全体港人”的利益代言人。回归以来，在港人治港、高度自治的体制下，不仅特区首长由港人担任，就连立法会和行政会议也全部是港人组成。工商阶层的政治代表功能大大收缩，从代表“全体港人”转为仅代表“工商阶层”。因此，回归以来工商界代表即便是想延续回归前政治参与的比例，也被认为难以与其所代表的阶层规模相称。近年来香港贫富分化加剧、房价地价日趋高涨，又进一步侵蚀了工商界的社会政治形象以及利益表达的覆盖面。

随着香港特首和立法会“双普选”的到来，民主已经成为香港政治发展的主旋律。工商阶层若要继续保持政治影响，就需要加快政治角色的转型，从“合作型参政”走向“竞争型参政”，巩固社会基础，拓展利益表达，迎接竞争性民主的挑战。

（一）内整外拓，构建具有广泛包容性和一体化的工商界政党

首先，工商界需要产生富有号召力的政治领袖，整合碎片化的政治力量。在金钱渗透、媒体多元化和选举专业化的背景下，现代政党越来越依赖于少数的精英人物，而非数量众多的党员；政党领袖成为选举的中心，其个人魅力、经费筹措和动员能力直接关系到大选的成败和政党的命运[18]。工商阶层需要一个强有力的政治领袖，他具有较强的个人魅力、领导才能和政治声望，能够平衡、协调和统筹自由党、经民联、经济动力、专业联盟等碎片化的政党力量，形成步调一致的整体形象。其次，工商界需要进行政党纲领的重构，拓展利益聚合的覆盖面。政党纲领既要实现工商界内部大、中、小阶层的利益整合，又要与其他社会阶层，如劳工和中产阶层的利益有效兼容。这样才可以改变其只为少数大资本家服务的政治形象，拓展政治支持的社会基础。工商界政党还要加强基层组织网络的布设，在基层商会、协会和工商组织中建立外围组织，开展党员招募、选举动员和竞选宣传活动，加强对基础性社会力量的聚合。

（二）培养精英，加快人才库和后备队建设

发现精英、招募精英、培养精英、提拔精英是现代政党作为一个政治组织的基本功能。许多政党内部机构如青年团体、政党办公室就是专门用于发现和培养未来政治领袖；而培养环节也大体从政党积极分子，到专职党务工作者再到政府公职形成完整的流程[19]。新加坡已故领导人李光耀曾经将汇聚精英人才看作是人民行动党保持长期执政的重要因素，“人民行动党长寿的一个关键因素是不断地自我更新，把年轻有为、品格良好和有干劲的青年男女引进到党内”[20]。

借鉴外部经验，香港工商阶层应当将培养和储备政治精英人才作为当务之急，争取在2020年立法会直选前形成一支30～50名政治精英人才梯队。这些精英储备人员可以从在位的年轻立法会议员、特区政府任职的高级别官员，以及一些商界成功人士和大财团高级管理人才中产生。工商界政党应吸纳这些优秀人才加入本党，为他们提供政治训练的平台和累积政治资本的空间，如参与区议会选举，深入基层进行选民动员；向特首推荐进入政府部门任职，或是担任行政会议成员；推荐进入港区全国人大和全国政协委员行列；担任专职党务工作者，开展议会法案和公共政策研究，并公开表达政治主张，等等。

（三）改善社会形象，增强政治认同

工商界参政有其特定的历史情境、政治功能和现实需求，对于维护香港的政治稳定和经济繁荣具有重要的价值。但工商阶层若希望其参政行为得到更广泛的社会认同，则必须将改变社会形象提上日程。他们需要通过拓展利益表达的覆盖面，营造良好的营商环境，创造更多的就业机会，改善民生促进和谐。他们需要根据经济发展状况和企业利润总额动态提高最低工资标准；改善工人工作环境和福利待遇，加强工人劳动保护和权益维护；畅通劳资协商的沟通渠道，尊重并保护劳工的罢工权利。工商阶层还需要参照国际标准适时修改《竞争条例草案》，促进市场公平竞争，降低大财团对于市场的垄断程度，保护中小企业的权益。特区政府公共政策的出台需要征询多方意见，构建均衡参与的有效机制，避免某一财团垄断政策表达渠道的局面。除此之外，工商阶层还可以积极参与慈善事业，设立基金会、社会企业、公益事业，救助低收入人群和弱势群体，在点滴行动中改变社会形象，重拾社会尊重，扩大政治影响。