海南省海洋旅游发展政策研究

林明月 陈小艳

摘 要：随着海洋旅游的快速发展，海洋旅游研究也成为旅游研究，领域的热点课题，而海洋旅游发展政策作为促进海洋旅游业发展的重要政府激励制度，目前相关的研究文献却相对较少。文章拟在了解海南省海洋旅游政策现状及存在问题，通过对政策支持，在海南省海洋旅游业发展过程中所发挥的作用，进行梳理，提出海洋旅游业发展的支持政策，从而为海南省海洋旅游业发展，提供更为科学、更加适应现实需要的政策建议。

关键词：海洋旅游 政策支持 产业发展

中图分类号：F592.7 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）06（c）-0222-02

21世纪是海洋经济时代，而海洋旅游业则是海洋产业群中的重要组成部分，有着广阔的发展前景。随着国家海洋开发战略、旅游发展战略和海南国际旅游岛战略的提出，海洋旅游业在国家产业发展战略布局与海南省经济发展中的作用日益凸显。由于拥有丰富的海洋自然资源和多元的文化旅游资源优势，海南海洋旅游业发展态势位于全国前列。然而，与世界上海洋旅游业发达的国家和地区相比，海南省海洋旅游的开发规模、层次和服务水平都相差甚远，丰富的海洋旅游资源尚未创造出与之相适应的社会经济效益。在海洋产业快速发展的背景下，海洋旅游内外部环境的变化迫切要求政府的政策支持和倾斜。因此，研究如何进一步提供强有力的政策支持，放大政策支持的作用和效果，是发挥好海南的海洋资源优势，发展海洋旅游，建设海洋大省、海洋强省的关键所在。

我国海洋旅游研究始于20世纪80年代，董玉明（2001）[1]认为海洋旅游是在一定社会经济条件下以海洋为依托，以满足人们精神和物质需求为目的，而进行的海洋游览、娱乐和度假等活动所产生的现象和关系的总和。李悦铮（2001）[2]认为，所谓海洋旅游是指在一定社会经济条件下，以海洋为依托，以海水、阳光、沙滩为主要内容，以满足人们的精神和物质需求为目的而进行的海洋游览、娱乐、体育活动和疗养活动所产生的现象和关系的总和。魏小安等（2013）[3]将海洋旅游定义为人类以海洋环境为中心所从事的旅游活动，包括人们离开居住地到海洋环境中所引发的一系列旅游活动。还有其他学者从不同的角度对海洋旅游作了详细的描述，对海洋旅游的定义取得了一些基本共识，即海洋旅游定义的理解大多基于旅游的定义和海洋空间范围界定两者的融合。可以认为，海洋旅游是在一定的经济社会文化条件下，以海洋为依托，为满足个人需求而做的旅行活动。而海洋旅游政策即是政府为达到规范海洋旅游市场，提高海洋旅游经济效益，并确保旅游者正当权益的目的所采取的政治行动或所规定的行为准则的总称。

1 海南省海洋旅游发展政策现状

目前，国内还没有出台专门的海洋旅游政策法规。海洋旅游发展政策具有一般旅游业政策的内容，也具有海洋政策的独特性，其定位属于海洋政策内容之一和旅游政策体系之中。

1.1 与海洋旅游相关的政策法规

目前已颁布并正在实施的与海洋旅游相关的政策文件主要有：《国务院关于加快发展旅游业的意见》（2009年）[4]《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（2009年）[5]《国家发展改革委关于促进我国邮轮业发展的指导意见》（2008年）[6]《海南省游艇管理试行办法》（2010年）[7]等。

《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确了旅游业与海洋产业的融合，提出大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展，支持有条件的地区发展生态旅游、邮轮游艇旅游，为我国海洋旅游的发展奠定了法律基础；《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》对海南旅游产品体系、西沙旅游、无居民海岛旅游、邮轮游艇旅游都作了规划部署；而海南省政府颁布实施全国第一部专门规范游艇产业发展的地方性规章——《海南省游艇管理试行办法》放宽了游艇登记注册住所户籍、在海南驾驶游艇、强制引航、境外游艇游览观光活动水域等方面的诸多限制。同时，简化了游艇入境申办、海南口岸之间转港边检、境外游艇应邀人员登艇、境内制造的游艇出境等手续，这些将大大促进海南游艇产业加快发展。

1.2 现行海洋旅游相关的规划

现行与海洋旅游相关的规划主要有旅游行业的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）》[8]《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》[9]和《海南省旅游业发展“十二五”规划》[10]及海洋行业的《全国海洋经济发展“十二五”规划》[11]《海南省“十二五”海洋经济发展规划》[12]等规划。

《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）》提出了包括“我国旅游业改革创新的实验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地”的六大战略定位，并提出了大力发展海洋旅游业，在保护好海洋生态环境的前提下，高标准规划建设特色海洋旅游项目；《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》对海南旅游业从政策优势、旅游公共服务体系建设、旅游发展质量、旅游产品体系等方面提出了发展要求；《海南省旅游业发展“十二五”规划》将海洋旅游定位为六大重点工程之一，对海南省海洋旅游发展提出了发展目标、空间布局、产品构建、项目安排等，其中提出“十二五”期间海洋旅游的总体目标为将海南初步建成国际一流的海洋休闲度假品牌，全国海洋旅游示范基地；《全国海洋经济发展“十二五”规划》提出积极发展海洋旅游业等海洋服务产业，科学规划和开发滨海、海岛等旅游资源，推进海南国际旅游岛建设，支持有条件的地方发展成为邮轮母港，建设游艇基地，规范游艇市场秩序，发展以游艇和帆船为主体的海上运动休闲旅游；《海南省“十二五”海洋经济发展规划》将滨海及海岛旅游业作为十大主要任务之一，提出要把握建设海南国际旅游岛契机，大力发展滨海及海岛旅游业。

2 政策分析

以上现有政策为海洋旅游的发展提供了良好的环境，通过引导、控制、扶持等手段，对海洋旅游产业产生主动积极的作用，但由于海洋旅游产业起步较晚，不同层次的海洋旅游政策之间协调性不够，现有海洋旅游相关政策仍很不完善。

2.1 海洋旅游开发政策需要细化

现有旅游政策在宏观层面提出海南省海洋旅游的发展方向，为海南省旅游产业发展提供了可靠的法律保证，对规范海南旅游业发展，促进旅游产业健康发展提供了有力保障，但这些法律法规相对宏观，对海洋旅游产业发展缺乏针对性、操作性强的配套政策和细节性、可执行性强的专项规定，特别是进入规范发展阶段和当前需要快速升级阶段，海洋旅游相关职能部门未能充分认识到海洋旅游产业的特殊性和战略功能，没能结合海南特殊历史时期特点发挥政府主导对海洋旅游发展的重要作用，在特区法律制定、标准规范、产业政策方面明显职能发挥不到位，海洋旅游交通、产业融合、人力资源、市场导向和激励、财政金融扶持等一系列政策创新不足，甚至政策缺失，明显存在政策内容不能很好指向海洋旅游发展瓶颈和问题，政策作用边界和范围模糊，存在政策难执行、决策无对策问题。要使得海南省海洋旅游健康稳定发展，还需要针对海洋旅游制定更加详细的法规政策，如海南省海洋旅游条例、海南省海洋旅游发展管理办法、海南省海洋旅游项目招商工作规程、海南省海洋旅游产业发展专项资金管理暂行办法等专项法规政策。

2.2 需要制定海洋旅游专项规划

随着建设海南国际旅游岛战略的实施，宏观层面颁布了一系列与旅游相关的规划，这些产业规划为海南旅游业指明了大的发展方向，并无海洋旅游发展的具体措施及长远政策。海洋旅游作为海南省最重要的旅游产品，制定更多的海洋旅游发展规划已是当务之急。虽然海南省现在有《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》以及《海南省旅游发展总体规划》等规划，这些规划是海洋旅游资源开发、保护、配置和管理的基础，也是海洋旅游产业发展的指导性文件，但目前仍然缺乏海洋旅游发展的专项规划。

2.3 需要建立有效的行政管理体制

设立海洋旅游协调机构，海洋旅游业是新兴的综合性很强的经济产业，涉及很多行业和部门，主要为海洋、旅游、交通、海事等四大部门。因此，应该设置旅游协调机构，有效地协调解决海洋旅游业发展中面临的问题。

3 支持和促进政策

3.1 深化管理体制改革

进一步明确旅游、海洋、交通、海事等相关职能部门、相关责任单位的工作职责和重点，加强协调配合，进一步形成发展合力。建立海洋旅游项目联审机制，对海洋旅游项目进行审核。探索整合相关部门的涉旅职能，建立统一高效的旅游投诉、咨询服务平台，在省旅游质监所的基础上组建海洋旅游执法监察支队，承担全省海域公益性信息服务任务。

3.2 建立健全的海洋旅游发展的法律法规

依据《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和有关海洋旅游法规、政策及规划，精心编制《海南省海洋旅游发展专项规划》和《海南省海洋旅游发展管理办法》等指导性政策文件，为海南海洋旅游产业发展提供法律指导。

3.3 创新海洋旅游投融资机制

省和沿海市县两级财政要加大对海洋旅游产业的投入。通过财政扶持、资金整合、社会投入等方式，设立海南海洋旅游发展专项资金、海南海洋旅游产业投资基金，为海洋旅游企业的资本运作提供直接有效的资金支持；对符合旅游市场准人条件和信贷原则的海洋旅游企业和旅游项目，要加大多种形式的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率；支持符合条件的海洋旅游企业发行短期融资债券、企业债券和中期票据，积极鼓励符合条件的海洋旅游企业在中小企业板和创业板上市融资；通过向国际金融机构贷款、支持处于发展中的旅游度假岛屿推迟12个月收取租金等金融政策促进海洋旅游业发展。

3.4 加大省级财政税收优惠政策支持

省级财政需加大对市县的转移支付力度，重点补助市县推进海洋旅游基础设施、宣传促销和旅游公共服务体系的建设；对于省委、省政府确定的重点旅游项目，省级财政可给予财政税收优惠政策支持；旅游企业从事公共基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业等方面项目，给予所得税优惠。

3.5 严格实施海域使用管理法

依据滨海城市总体规划、土地利用总体规划、海洋功能区划、基础设施规划、无居民海岛保护和利用规划，科学控制海域、海岛、海岸带建设用地规模和开发强度，保障生态旅游和重点旅游项目用海用地。充分考虑海洋旅游业发展需要，加大对海洋旅游业发展用海的支持力度。落实执行无居民海岛旅游开发的土地相关政策，有序推动无居民海岛旅游开发利用。保障航道、锚地、海洋环保、防灾减灾等公共基础设施建设的用海需要。

3.6 放宽举办赛事活动政策

充分发挥旅游业的带动作用，以海洋旅游业为龙头，加快带动相关服务业发展。一是争取允许有条件的沿海市县创办具有影响力的大型海洋旅游文化赛事和体育活动；二是争取国家承办的比赛项目，安排部分在海南举办；三是争取更大的文化交流自主权，放宽旅游演艺文化产品进口政策。

4 结语

海南省海洋旅游资源丰富，海洋旅游经济快速增长，但是总体而言，海南省海洋旅游开发仍然处于初级阶段，旅游开发模式单一，海洋旅游管理体制不健全，海洋归属权、使用权、管理权多元化，没有形成统一的以海洋旅游为主体的主管部门，海洋旅游政策的缺失严重制约了海洋旅游的发展。文章根据国情以及海南海洋旅游发展需要，结合海南建设国际旅游岛的战略机遇，重点研究提出海洋旅游在法律法规与制度环境、投融资、财税、用海以及服务业发展等方面的政策，支撑海南海洋旅游快速稳定发展。

参考文献

[1] 董玉明.海洋旅游学（第一版）[M].北京：海洋出版社，2003.

[2] 李悦铮.辽宁沿海地区旅游资源评价研究[J].自然资源学报，2000（1）：46-50.

[3] 魏小安.陈青光.魏诗华.中国海洋旅游发展 [M].中国经济出版社，2013：3.

[4] 国务院.国务院关于加快发展旅游业的意见[Z].2009-12-01.

[5] 国务院.国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见[Z].2009-12-31.

[6] 国家发展改革委.国家发展改革委关于促进我国邮轮业发展的指导意见[Z].2008-06-26.

[7] 海南省政府.海南省游艇管理试行办法[Z].2010-11-23.

[8] 国家发改委.海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）[Z].2010-06-08.

[9] 国家旅游局.中国旅游业“十二五”发展规划纲要[Z].2011-06.

[10] 海南省政府.海南省旅游业发展“十二五”规划[Z].2012-04.

[11] 国务院.全国海洋经济发展“十二五”规划[Z].2012-09-16.

[12] 海南省海洋与渔业厅.海南省“十二五”海洋经济发展规划.2011-04-20.