贯彻落实中央决策部署精神加快推进生态文明建设

□ 解振华

贯彻落实中央决策部署精神加快推进生态文明建设

□ 解振华

2015年4月，党中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），这是我国第一个以中共中央、国务院名义对生态文明建设进行专题部署的文件，要求全党全社会深入持久地推进生态文明建设，开创社会主义生态文明新时代。

建国以来特别是改革开放以来，我国现代化建设取得伟大成就的同时，也付出了巨大的资源环境代价。我们党提出了“两个一百年”的奋斗目标，目前我们正处于实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会的决胜阶段，面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化、应对气候变化压力不断增大的严峻挑战，生态文明建设总体滞后于经济社会发展，这已经成为经济社会持续健康发展、实现全面建成小康社会奋斗目标的重大瓶颈制约。

党中央、国务院历来高度重视生态文明建设，根据我国国情不断探索，从实践到理论取得积极进展和重大成效。党的十八大以来，中央就推进生态文明建设作出系列决策部署，将生态文明建设作为中国特色社会主义事业的重要内容，强调生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。不久前闭幕的十八届五中全会，对“十三五”经济社会发展全局进行总体规划和战略部署，将绿色发展作为五大发展理念的重要组成部分，作为全面建成小康社会、推进现代化建设的重要引领之一。我们要充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，增强责任感和使命感。

《意见》贯穿生态文明理念和绿色发展要求，坚持问题导向、系统设计、改革创新，侧重于将中央关于生态文明建设的顶层设计和总体部署实化细化，明确了生态文明建设的总体要求、主要目标、重点任务和制度体系，是当前和今后一个时期推动我国生态文明建设的纲领性文件。

《意见》具有很强的战略性、综合性、系统性，明确了推进生态文明建设的总体要求，具体来讲：

一是把绿色发展、循环发展、低碳发展作为建设生态文明的基本途径。发展是解决我国所有问题的关键，要将发展建立在资源得到高效利用、生态环境受到严格保护的基础之上。绿色发展，我们一般讲绿色发展主要表示生态环保的内涵，主要是防治环境污染，保护修复生态。但绿色发展广义上涵盖了节约、低碳、循环、生态环保、人与自然和谐发展，五中全会提出的绿色发展就是广义的绿色发展，要求在思想理念、价值导向、空间布局、生产方式、生活方式等方面大幅度提高绿色化程度，使人民群众在天蓝、地绿、水净的环境中生产生活。循环发展就是通过发展循环经济，提高资源利用效率，变废为宝、化害为利，少排放或不排放污染物，实现资源“从摇篮到摇篮”永续利用，从发展的全过程中解决资源浪费引起的环境污染问题。五中全会就循环发展专门作出了部署，要求实施循环发展引领计划，推行企业循环式生产、产业循环式组合、园区循环化改造，大幅度提高资源产出率。低碳发展是以低碳排放、逐步实现去碳化为特征的发展。主要通过节能提高能效、发展可再生能源和清洁能源、增加森林碳汇等，保障能源安全和积极应对气候变化，相应解决使用化石能源（煤炭）造成的环境污染等问题。推动低碳发展，既是我国经济社会持续健康发展的内在需要，也是顺应世界发展大势的必然要求。

二是把“绿水青山就是金山银山”作为建设生态文明的价值取向。牢固树立以人为本，尊重自然、顺应自然、保护自然，人类与自然应当和谐相处的理念。在开发利用自然过程中，要对自然怀有敬畏之心，国土开发、生产力布局、城镇化发展等要控制在资源环境能够承载的限度以内，促进人与自然和谐共生。

三是把落实“五位一体”作为建设生态文明的关键。《意见》明确了将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的路径及方式。融入经济建设，就是要改变以GDP增长率论英雄的发展观，更加注重发展的质量和效益，使经济增长建立在资源能支撑、环境能容纳、生态受保护的基础上，与生态文明建设相协调。融入政治建设，就是要把生态文明建设作为各级党委政府的政治责任，建立完善体现生态文明建设要求的政绩考核和责任追究制度。融入文化建设，就是要将培育生态文化作为推进生态文明建设的重要支撑，确立人与自然和谐的生态伦理道德观，纳入社会主义核心价值体系，提高全社会生态文明意识。融入社会建设，就是要完善公众参与制度，引导各类社会组织健康有序发展，形成政府、企业、民间组织、公众共同推动的工作格局。

四是把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为建设生态文明的基本方针。在资源开发与节约中，坚持把节约放在优先位置，大幅提高资源利用效率，推动资源节约循环高效利用，以最小的资源消耗支撑经济社会发展；在环境保护与发展中，坚持把保护放在优先位置，切实解决好大气、水、土壤污染等突出环境问题，不断提升环境质量，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，坚持人工修复生态与生态自然恢复相结合，以自然恢复为主，对重点生态破坏地区尊重其生境的自然规律，采取科学的生态修复保护措施。

在生态建设与修复中，坚持人工修复生态与生态自然恢复相结合，以自然恢复为主。图为闽江河口湿地。

五是把深化改革和创新驱动作为建设生态文明的基本动力。要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，不断深化制度改革，推进生态文明体制、资源环境价格财税等改革，建立系统完整的生态文明制度体系。同时，强化科技创新引领作用，加强基础科学研究及跨学科交叉研究，不断提高能源资源利用效率、污染物排放控制能力和生态环境保护修复能力。

六是把重点突破和整体推进作为建设生态文明的工作方式。立足当前，着力解决对经济社会可持续发展制约性强、群众反映强烈的突出问题，打好生态文明建设攻坚战；着眼长远，加强顶层设计与鼓励基层探索相结合，持之以恒全面推进生态文明建设。

《意见》注重生态文明建设的体制和制度创新，要求根据生态文明的系统性、整体性特点及其内在规律，提出了十个方面的制度建设重点。

健全法规标准。加快完善法律法规体系，将生态文明建设纳入法制化轨道。一是立法。研究制定应对气候变化、节能评估审查、节水、生态补偿、湿地保护、土壤环境保护等方面的法律法规。二是修法。修订大气、水污染防治法、土地管理法、节能法、循环经济促进法、森林法等。三是全面清理现行法律法规中与推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规间的衔接。四是完善标准体系。标准是界定法与非法、加强监督管理的重要依据。要加快制定修订一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，实施能效、水效和排污强度“领跑者”制度，加快标准升级步伐。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。这是生态文明领域的重大体制改革。9月21日，中央印发了《生态文明体制改革总体方案》，对加快推进国家自然资源资产管理体制改革，明确和细化了要求。一是明确责任主体。要在清晰界定各类自然资源资产产权主体的基础上，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，推进确权登记法治化，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊的问题。二是加强用途管制。要按照“山水林田湖”是一个生命共同体的原则，严格自然资源资产用途管制制度，构建空间规划体系，推进各类空间性规划“多规合一”，建立空间治理体系，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，严禁国土空间用途任意改变，着力解决无序开发、过度开发、分散开发导致优质耕地和生态空间占用过度、生态环境破坏的问题。

健全资源总量管理和全面节约制度。五中全会提出树立节约集约循环利用的资源观，这就要求转变传统的增加资源供给只能依靠开发原生资源的认识，把节约资源能源、推动废弃物循环利用作为增加资源供给的重要渠道，加强资源消耗总量管理和节约制度。一是实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，大幅提高重要资源节约集约利用水平。二是建立能源消费总量管理和节约制度，合理确定全国能源消费总量目标，强化能耗强度控制，加强节能评估审查和节能监察，健全节能低碳产品和技术装备推广机制，实施近零碳排放区示范工程。三是完善资源循环利用制度，实行生产者责任延伸制度，加快推进垃圾强制分类，制定再生资源回收目录、资源分类回收利用标准，建立资源再生产品和原料推广使用制度。四是健全水、土地、矿产等资源的节约使用制度。

完善环境监管制度。五中全会提出“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心”，这是环保工作理念和取向的重大转变，这主要是针对环保工作成效与人民群众对环境质量的直接感受不匹配提出来的。要以质量作为衡量监管是否到位的根本标准，实行最严格的环境保护制度。一是健全环境保护管理体制，健全严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，强化城乡环境保护监管和行政执法，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。二是完善企业排污许可证制度，覆盖所有固定污染源，禁止无证排污和超标准、超总量排污。三是建立污染防治区域、流域联动机制，以及陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。四是适时调整主要污染物指标种类，纳入约束性指标。五是对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度；对违法排放污染物、造成或可能造成严重污染的，要依法查封扣押排放污染物的设施设备。六是健全环境影响评价、环境信息公开等制度。七是建立全国统一的实时在线环境监测系统。八是实行生态环境损害赔偿，在试点的基础上，探索赔偿认定、程序及办法，推动建立独立公正的第三方评估机制。九是严格环境保护督查制度，由中央授权开展环境保护督查，实行党政同责，强化督查结果应用，对存在环境问题十分突出、环境质量明显恶化，以及环境保护不作为、乱作为等情形的，及时向纪检监察部门移送。

严守资源环境生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。一是合理设定资源消耗上限。加强能源、水、土地等战略性资源管控，强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。二是严守环境质量底线。将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。三是划定生态保护红线，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等空间层次上，划定区域型生态红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；并将红线管控要求落实到森林、草原、湿地、海洋等生态系统上，有效遏制生态系统退化的趋势。

完善经济政策。健全价格、财税、金融等政策，引导各类主体积极投身生态文明建设。一是深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价要体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异，体现生态环境损害成本和修复效益。二是加大财政资金投入。统筹有关资金，对资源节约和循环利用、新能源和可再生能源开发利用、环境基础设施建设、生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予支持。三是税收政策。推进“清费正税”，加快资源税从价计征改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间，加快推动环境保护税立法。四是金融政策。继续推广绿色信贷，支持符合条件的项目通过资本市场融资，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究发行绿色债券，设立绿色发展基金；在高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

推行市场化机制。推进生态文明建设需要更多运用市场化手段，使各类活力竞相迸发。要加快推行合同能源管理、合同节水管理、绿色产品认证、绿色标识管理等机制。推进绿色（节能低碳）电力调度。健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理和投融资机制，培育和发展相关交易市场。积极推行环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。

健全生态保护补偿机制。科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。一是健全纵向补偿制度。结合财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。二是推动地区间建立横向生态保护补偿机制。引导和鼓励生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。

健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，制定生态文明建设考核评价办法，大幅增加考核权重，强化指标约束。一是根据主体功能定位，实行差别化的考核制度。对限制、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核；对农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价。二是探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。这是一项全新的工作，没有成熟的先例可以借鉴。目前，有关部门正在开展林木、水、土地资源的资产负债表编制试点，在试点基础上，逐步推动建立完善的自然资源资产负债表和离任审计制度。

完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设“一岗双责”，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。并细化了追责的情形和方式，推动各地区、各部门形成科学的发展观和正确的用人导向，体现了从严追责、“零容忍”的坚定决心。

《意见》具有很强的可操作性，关键是要落到实处。《意见》印发以来，中办、国办梳理了120多项工作，部署各方面任务、每一项工作都有抓手和着力点。8月份，中办、国办印发了《贯彻落实〈意见〉重点任务分工方案》，明确了各地区、各部门的重点工作任务，要求要抓好落实。

绿色发展、循环发展、低碳发展是建设生态文明的基本途径。

按照《意见》及分工方案的部署安排，各地区正在结合实际制定本地区实施方案，有关部门和方面也在积极行动、抓紧落实。2015年，中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组会同有关部门，研究制定了《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明体制机制的改革举措作了进一步的细化和明确。中组部、监察部、环境保护部、国家统计局、国家审计署等有关部门，研究制定了党政领导干部生态环境损害责任追究、环境保护督查、生态环境监测网络、生态环境损害赔偿、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计等6个配套方案或办法，形成改革的组合拳，生态文明建设任务推进、体制改革已全面展开。

加快推进生态文明建设，是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。我们要按照党的十八大及十八届三中、四中、五中全会精神，一以贯之、奋力工作，为建设蓝天常在、青山常在、绿水常在的美丽中国，实现全面建成小康社会奋斗目标，作出更大贡献！

（作者系中国气候变化事务特别代表，全国政协人口资源环境委员会副主任，原国家发改委副主任）