清代“科道合一”得失之再认识

张世闯+程天权

摘要：清雍正年间的“科道合一”，是我国古代监察法制发展史上继“台谏合一”后的又一次重要变革。这一改制，使得六科给事中转隶都察院，并于客观事实上造成了我国古代监察法制中谏议制度的终结。通过对比“科道合一”前后六科给事中的权责变化，以历史辩证法为分析进路，认为“科道合一”在巩固皇权和稳定国家政权、实现监察机构和组织的规范化建设等方面发挥了应有的实效;然而，皇权专制下的“科道合一”更是加深了皇帝专权的力度，并在一定程度上加剧了清中后期的官场腐败。

关键词：“科道合一” 监察法制六科给事中都察院

中图分类号：DF08文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0132-07

谏议的思想和史实，自古有之，①迨至秦帝国建立以后逐渐得以制度化，变为由传统职官体制内的专、兼职官员，通过各种形式②“匡正君主，谏诤得失”，以避免决策失误，并促使君主改正自身错误。给事中制度是我国古代言谏制度的重要组成部分，其肇始于秦，权兴于汉，以言谏封驳为主要职责。唐代为给事中制度的成熟期，其权力范围涵盖封驳、人事审查和部分司法等方面。③宋代给事中“掌规谏讽喻”，“分治六房”。④给事中分治六房，为明代六科给事中分科理事的制度本源。明洪武十五年（1382年）太祖裁谏官，“唯设六科给事中以监察六部及百官”。⑤此时，六科给事中“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”⑥的法定权责及制度设置基本为后世清代所承袭。清雍正元年（1723年），皇帝将给事中归属于都察院，至此，“科道合一”的监察体系形成，给事中的权属职掌、效能实现由牵制皇权退居到了监察百官。

谏议制度与御史制度共同组成了中国的传统监察法制体系。⑦“谏官司言，御史司察”，是二者基本分工的不同，但就服务皇权、保障传统帝制时期官僚制度正常运转、自身组织和职权规范化建设以及所起的效用等方面却是殊途同归的。近些年来，学者在对清代六科给事中制度与皇权建设关系方面的研究，主要着眼于中央集权下言谏系统崩溃的消极意义，即其在制约皇权方面效能的丧失，而于传统法制视阈下权力变化的角度对“科道合一”的历史原因、历史价值分析不足或者着墨较少。⑧本文拟通过这一视角，从得失两个维度重点分析“科道合一”前后，六科给事中的权责在影响皇帝决策和监察百官方面的异同，评论该制度存在的历史和现实意义。

一、复制与借鉴：“科道合一”前六科给事中的权责

入关之初，清代职官和法制建设的基本国策就是借鉴、效法朱明王朝。清前期的六部建设，⑨以及为了牵制六部、强化中央集权的六科给事中制度也是在这一思想指导下得以成型的。⑩然而，这一时期仿行明制建立起来的给事中制度，由于缺乏进一步的完善和相应的配套机制，无论是制度建设本身还是制度要达到的效用，都不及明代六科给事中的品相，而纯属为了形式上管理的方便。入关以后，在 “参汉酌金”思想的进一步推动下，清代六科给事中制度的设计也开始融入到了职官建置体系当中。“六科自为一署，给事中无员限，并置汉军副理事官。”此时，六科给事中虽为独立的监察机关，铸有印信，然而在人员编制方面并无明确的数额规定。迨至顺治十八年（1661年），定每科满、汉给事中，左右给事中各一人，汉给事中二人。康熙三年（1664年），由于六科人员削减，各科仅留满、汉给事中各一人。雍正元年（1723年），皇帝以给事中“廷议纷嚣”“恣意自肆”为由，“诏以六科隶属都察院，听都御史台考核”。至此，“科道合一”的监察体系形成，皇权集权达到鼎盛。

在主要权能方面，清代六科给事中完全复制了明代六科给事中的规定，以言谏和封驳权为主要内容;在权能行使方面，“凡制敕宣行，大事复奏，小事署而颁之。如有失，封还执奏。内外章疏，分类抄集，参署付部，驳正其违误焉”。此时六科给事中的权责，在承袭明代职掌的基础上，同都察院的职能有部分共通的地方，已不再是独立的专司言谏的监察机构。为了方便研究“科道合一”前后六科给事中权能的变化，此处略去其与都察院相重叠的领域，重点分析那些对皇权约束和监察网络建设有深刻影响的部分。

首先，在约束皇权方面。第一，论言谏议。科道官员，“所言公，则国家受其益;所言私，则国家受其害”。言谏职能，是给事中的本职，在其设置之初就肩负着“拾遗补缺”，匡正帝王不当言行的使命。清初，统治者对于言官的谏议较为重视。如康熙二十六年（1687年）谕：“国家设立都御史、科道官，以建白为专责，所以达下情而去壅蔽，职位至重”。为了确保言谏官员能够恭秉圣意、正确履职，康熙帝又针对言谏职责的范围和贞洁操守，作了正反两个方面的训谕。“国家设立言官，专司耳目，凡政治得失，民生利弊，必须详切条陈，直言无隐，斯为称职。若但敷衍虚文，浮冗剿袭，或以不急之务，草率塞责，非朕广开言路之意”。雍正元年（1723年），雍正帝广开言路，积极求言纳谏，指示九卿、科道、詹事，“凡朕所行之事，或有过失，务尽言无隐。即所行无过，或更有应行事宜，亦各据已见陈奏，使朕有则改之，无则加勉，方得古大臣责难于君之义”。第二，封驳奏章。顺治初年规定：“凡部院督抚本章，已经奉旨，如确有未便施行之处，许该科封还执奏。如内阁票签批本错误，及部院督抚本内事未协，并听驳正。”即封驳的对象包括臣下的奏章，以及皇帝的失误诏令。尽管这里权力行使的对象包含臣工奏对，但实质仍体现在制约皇权的方面。

其次，在监察官员方面。第一，掌科抄。“科抄”是指各科给事中每日赴内阁接抄红本，然后再按照不同的内容分给六部各相关衙门承办。“科抄”的意义在于“封驳”权的行使。“科抄”又有正外抄之分：抄给承办衙门的为“正抄”;抄给其他关系衙门的为“外抄”。第二，掌注销部院文卷，稽察六部大小衙门工作。顺治十八年（1661年）规定，各部院事务，无论奉旨与否、有科抄否，六科各差一员随时稽查，发现有迁延怠期的，即行参奏。以上两个权责，可以说是六科给事中区别于都察院系统监察官监督百官的独特工作方式，且六科又由于自身所属部门不同，各司其职，互不交叉。

通过以上考察可以发现，清初六科给事中的权能在制度规范和事实运作层面，主要仍旧以谏议为行为风格和监督范式，企图弱化皇权，以达到制约皇帝恣意妄为的目的。然而，如此衡平君臣关系或是试图实现民主决策的美好愿景，受制于传统礼法结构下的政治形态，随着雍正朝的改制，逐渐蜕变为强化皇权专制的傀儡。

二、削减与增加：“科道合一”后六科给事中的权责变化

清初的监察体系沿袭了明代的格局，都察院与六科并立，分别为独立的监察机构，两者互不隶属。然而，从雍正朝开始，为了避免监察机构重叠，影响监察效果，同时也为了消除给事中封驳制度与皇帝集权的冲突，避免明末六科给事中“以无所隶属，盖得恣情自肆”，加剧朝政的混乱，通过内升外转，将六科隶属于都察院。“凡城、仓、漕、盐与御史并差，自是台省合二为一”。“台省合一”，又称“科道合一”，六科给事中在组织机构、人员归属、所司职的监察权能等方面统归到都察院的监察体制当中。检索清代的相关文献，“科道合一”后，在监察法制建设方面，六科给事中权责的得失变化，至少可以体现在以下四个方面：

第一，“言谏权”的消亡。给事中“掌顾问应对”，初以言谏“有事殿中”，是我国古代监察法制中言谏系统下的职官，其最初始的权力就是言谏皇帝。秦代一方面皇帝专横，另一方面宦官擅权，“忠臣不敢谏”，给事中制度也就形同虚设。汉初统治者为征集治国良策，消除前朝弊端，多次谕令“广招直言极谏之士”。以后各代直至宋神宗改制，设立了专门职掌纳谏的谏院，给事中的言谏权能才有所弱化。明太祖朱元璋分给事中为六科遣送六部以后，六科给事中的言谏职能更是进一步丧失。是故，有学者言，明代六科给事中“无面折廷诤之威风，由言谏之职，渐变为纠察之官，……决不足以言谏天子，纠朝廷也”。然而，从现有能搜集到的材料看，明代六科给事中尚能按照“掌侍从、规谏、补阙、拾遗”的规定直言面谏皇帝，尤以明思宗崇祯年间，六科给事中的言谏活动远远高于御史。清朝初年，顺治帝训谕百官，“朝廷设言官，原为绳衍纠谬，事关朕身尚许直言无隐藏”，鼓励给事中直言善谏，提醒皇帝的失仪之举。随着“科道合一”和皇权专制程度的提升，“六科身处朝廷，但不能与都察院御史出巡地方，却要求与各道御史一样据实陈奏，也就限制了其言事的作用”。所谓“言谏”，形式层面的意义远远大于其实质内容，也逐步沦为皇帝专政和吏治的工具。

第二，“封驳权”名存实亡。封驳权本是给事中最基本、最独享的职权，其内容涵盖“封”“驳”两项。一般来说，“封”权行使的对象是皇帝的诏令;“驳”权则针对臣下的失误奏章。封驳制度完备于唐代，并对封驳的对象作了明确的规定。及至宋代，给事中下设“封驳司”，专司封驳。明初朱元璋谕令给事中积极行使封驳权，以指出皇帝诏令的违误。此时给事中已下六部，其在行使封还皇帝诏令的职权时并不顺畅，但其驳正臣下章奏和拟定“科参”的权力却日益隆盛。清代自雍正始，一方面六科给事中归属都察院，其于封驳方面的职权丧失了皇权的支持，实际上行使的只有风宪奏事的监察权;另一方面，“今事或由廷寄，或由阁抄，其下科者，皆系循例奏报，无所用其参驳”。南书房和军机处职权的扩充，以及“廷寄”（不经内阁明发，而由军机大臣以书信的形式秘密发送有关人员或部门）、“密折”等制度的形成，使得六科给事中的封驳缺失了适用的条件，无法得以实现。乾隆年间，给事中曹一士上疏恢复给事中旧制，特提封驳状况一事，也是明证。可以说，“科道合一”以后，六科给事中言谏权和封驳权的消亡，使得“中国古代监察制度谏君和纠官的两种职能实际上已变为一种职能，即纠举百官”，同时也宣告了我国古代传统监察法体系内言谏制度的终结。

第三，组织结构更加规范。在品秩方面，“初制，满员四品，汉员七品。康熙二年改满员七品，六年复为四品。九年俱定七品”。雍正元年（1723年），内升外转，归属都察院考核，组织上独立性消失的同时品级并没有立升，而直至雍正七年（1729年），方“升正五品”。此时的六科给事中，一方面在职权行使上从专司言官转为与各监察道一并监督百官;另一方面品秩的提升，使得其与各道职级平等（雍正七年官制改革，“十五道掌印监察御史……雍正七年，改由编、检、郎员授者正五品”）， 在规范组织管理的同时更利于方便察官。在人员编制方面，清初给事中无定员，清顺治十八年（1661年），定每科满、汉给事中，左右给事中各一人，汉给事中二人。康熙三年（1664年），由于六科人员削减，各科仅留满、汉给事中各一人。五年（1666年），改都给事中为掌印给事中。雍正元年（1723年）并入都察院。乾隆二年（1737年）又裁六科笔帖式二十七人，余八十人。光绪三十二年，复裁六科名称，改为都察院给事中，设给事中二十人，笔帖式三十人。这样来，一方面避免了人员的臃肿效率低下，另一方面也保证了六科的质量和所要实现的监察效果，更加吻合了“科道合一”制度设计的初衷。

第四，监察体系日益完备。清代中央的监察机关，除都察院为领导机构外，具体的职能部门为六科、十五道、五城察院、宗室御史处、稽查内务府御史处和理藩院、军机处稽察御史，其中又以科道权职最重，所监范围最广，远超宋元明三代。“科道合一”使六科给事中言谏权和封驳权归于虚无的同时，加强了中央监察网络建设，“由都察院统一管束和辖制六科，避免了监察系统重叠，相互倾陷造成的矛盾，遇有重大稽察事件，往往科道并用，共同负责，互相稽察，提高了监察效率”。首先，独立监察六部的权能得以提升。“科道合一”后，六科组织上隶属都察院，而其稽察六部、注销文卷的职权行使却在六部衙门。这种监督模式的设计，类似于当前的监察派驻机构，一方面能够保证六科给事中独立行使职权;另一方面又熟知自己的监管对象，进而提高监管的效能。其次，科道共职规范了监察程序、增强了监察力度。十五道与六科一样，除了自身专有的监察权能外，还有一些共同职掌，使监察网络更加缜密。全方位的监察网络，促进了皇权的专制，同时在吏治整顿、预防腐败方面发挥了较高的效用。最后，加强了科道互察、形成了接受行政机构监督的权力制衡机制。乾隆朝出台的《钦定台规》对科道互察的程序和内容设置了专款专条予以规制、调整。同时，来自行政机关的横向监督，也起到了防范监察权滥用的功效。如乾隆三年（1738年），刑部侍郎刘统勋“疏劾丁忧御史毛之玉赴浙谒总督、藩司，受馈遗。上嘉公直，之玉严议”。“科道合一”后，赋予了被监察者监督监察者行使监察权力的部分权能，这也为防范监察官腐败提供了制度保障。

三、得与失：“科道合一”之评价

秦汉之际，“海内为郡县、法令由一统”，以皇帝为最高统治者的中央集权制得以形成和巩固。其后历代各朝，均是在此基础上通过各种制度建置、权谋策略不断地强化中央集权和君主专制。可以说，自秦汉以来，传统政权结构的发展就是一个皇权不断强化而制约、监督皇权的机制不断萎缩的过程。这一目标的达成，缓慢而又跌宕起伏，主要原因在于传统谏议文化和制度的存在，制约了皇权的“恣意妄为”。然而，清雍正朝的“科道合一” 实际上是雍正帝在适宜的历史条件下为强化皇权专制和中央集权做出的必然改制，这犹如平静的湖面激起的浪花一般，看似偶然，实则是量变到质变的客观反映。

“我们评价一个制度无论如何都不能以个别事件的实质性对错为标准，而要做出总体上的利害权衡，而这种权衡是公众在历史中进行的”。任何一项制度在其形成过程中，彼时的社会政治状况和所面临的现状问题，是其在逻辑建构中必须予以考虑的要素。当我们以后来者的眼光去评析“科道合一”制度的得失时，唯物史观和辩证法是最好的研究进路。基于这一思路，笔者将“科道合一”之于清王朝政治法律的得失影响，归纳为以下三点：

第一，巩固和强化了清王朝的“部族政权”，加深了中央集权统治的力度。清王朝，相对于其所取代的朱明王朝而言，一个很大的特色就是王朝的形成是基于外族势力对“汉家天下”的继受。公元1644年随同满族八旗一同入关的还有蒙古八旗以及东北亚的部族，因此，爱新觉罗氏族对清王朝统治权的行使，离不开蒙古族群和其他部族的共同支撑与扶持。然而，服务和供养这种“部族政权”的土壤却是以“华夷之辨”为精神立足点的汉士大夫文化。鉴于两种意识形态的迥然差异，以及治国理政、稳定政权的需要，清王朝初期的统治者们设计出了“参汉酌金”的治国方针，开始了政治、法律、文化等方面的“汉化”事务。清王朝的“科道合一”制度之生成，也只不过是清朝统治者在致力于“汉化”和族群自我认同过程中的实现方式之一而已。六科给事中本是明代监察体系中的重要组成部分，以“谏议”为主要职掌，清朝初期予以承袭，同时也以“规谏”“封驳”为主要权责。然而，雍正元年（1723年）“内升外转”，六科给事中隶属都察院考核，征表了“汉化”在部族认同中的失败。究其原因，汉文化中“面刺寡人之过”的言谏之风，在清王朝的部族意识内找不到自身的理论根基和文化土壤。谏议权能的弱化和消失，使得以皇帝为代表的部族政权在进行发布命令、制定法律、行政决策等国家治理活动中，由于缺失相应的制约和监督因素，进而能在最大程度上实现对国家、官僚的统治，同时为部族政权的稳固和中央集权的强化扫清障碍。没有了言谏官员的“廷议纷嚣”、“恣意自肆”，初生的外族政权不仅实现了雍正朝的顺利改制，而且为自身的权力集中和长久存续打下了坚实的政治基础。因而，单就在汉文化的土壤里实现外族（部族）政权良好建设而言，“科道合一”是具备进步性历史意义的。

第二，规范完善了监察秩序，使得监察效率得以提升、监察网络日益严密。首先，雍正元年（1723年）的科道改革，除了基于皇帝集权的考虑外，更大程度上还归因于顺康朝存在的科道权责交叉、互相推诿等积弊，从某种意义上讲，“科道合一”是针对问题做出的符合发展要求的对策性改制，“将六科置于都察院之下，使科道两途完全统一，解决了二者长期内耗的弊端”，并在客观上对理清和明晰科道权责、修整现行的监察制度等方面发挥了重要作用。其次，“科道合一”，虽使六科的职权被削弱，却增加了都察院的权力，扩大了它的监控范围，进而使中国古代传统社会的监察机构达到了空前的统一。六科和十五道并差，共同负责对中央和地方百官的监督，职权范围共通、稽察信息共享，无论是察官的力度还是察官方式，均较前期有所加强与完善。

第三，皇帝“乾纲独断”，君主专制政权发展到了顶峰，同时传统监察体制内的 “谏议”制度被破坏殆尽，皇权不受规制和监督，滋生了官场上新的、更为严重的腐败。给事中属于言谏监察系统，对维系国家机器的正常运转，减少政治决策的失误起着重要的监控作用，也可以说是传统专制主义政治体制内部的自我调节器。然而，自宋历明至清，给事中对君主的谏诤特权日益被剥夺，君主只注重自上而下对臣属的监察，而不能容忍谏官对自己的束缚。皇帝的言行缺乏了相应的监督制约机制，就容易导致皇权高度专制集中。清朝监察体制内的“科道合一”促使了清朝专制主义的极端发展，同时又酝酿和产生于专制主义极端发展的过程中。在专制政治体制中，唯一可以对皇帝实行规谏和驳正的机关就此消失。所以当世宗将六科改并都察院时，不少科臣提出了异议。然而，此次规谏却触怒了世宗，而“立诏诘之”。由是，六科改隶都察院，“封驳”权随之被完全否定、取消，皇帝的诏令也就不受任何阻碍，一切都可以“乾纲独揽”了。同时，“给事中本以稽察六部、审驳注销为职，台谏合一后，将御史外出察巡之事，亦遣给事中分任，致使内外奔走、兼顾难周，对于重要章奏，未能详细审读，即行付部，以致判署纷纭，轻重倒置”。谏官系统职能的下降与消失，成为清代政治腐败的因素之一。皇帝的言行缺乏相应的规谏、君主专权和察官的力度又空前强大、谏官行使言谏权的制度机制不复存在加上大兴“文字狱”等情况，以致官员只能为了自身的切实利益，迎合皇帝需求做出相应的稽核行为，真正直言进谏、敢“逆龙鳞”的作为已然没有了存活的空间。相反，一些投合皇帝喜爱、奉迎圣意的官员和行为，倒有了强有力的制度支撑和市场需要。因此，乾隆朝的“大蛀虫”和珅，以及康乾盛世后官场大腐败等现象的出现也就不足为奇了。

结语

清代“科道合一”现象反映了中国古代监察法制体系建设的基本走向，即对皇权制约程度的弱化甚至消亡，而对中央和地方百官的监察却日益加强和突出。这种现象的出现是和传统礼法结构下皇权高度专制的发展需要密不可分的。当我们从价值评判的角度去审视这一史实时，要结合当时的历史意义和之后的历史教训来辩证地分析。可以说，“科道合一”制度的生成有其历史必然性，并实际上对巩固皇权和稳定国家政权、实现监察机构和组织的规范化建设发挥了应有的实效，是具有进步意义的。然而，在传统帝制时期的礼法政治结构下，一方面皇帝个人集国家的最高立法、司法、行政、军事等大权于一身;另一方面皇帝又是礼制架构内百官臣僚的“君父”，其个人的好恶，影响和决定着帝国臣民的生存与发展，即使贵为“天子”，也难免决策的失误。因此，自秦迄清，谏议制度往往是历代监察体系中的重要组成部分，尽管其随着皇权专制的加强而逐渐弱化。清代“科道合一”后，谏议制度的名存实亡，更使得皇帝的言行不受监督，“君主权力的高度集中与行政监察权力的运用之间不可能真正相互制约”，皇帝专权也日益膨胀，随之而来又出现了康乾盛世后大面积的官场腐败现象。“科道合一”后，作为制约和监督皇权的“中间实体”的破坏造成的重点权力监督阙如这一点，是值得我们在制度建设过程中予以思考和警惕的。