国际化背景下人民币基础法规完善研究

刘少军

摘要：人民币的国际化是中国经济发展的必然趋势，目前，很少有学者从法学角度进行研究。在对人民币的货币法律性质、国际化的法律基础进行系统分析的基础上，指出我国现行人民币基础法律、法规存在的问题，并以此为依据对修改和完善《人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《信托法》、《证券法》、《保险法》等法律以及《人民币管理条例》、《外汇管理条例》等相关法规提供参考建议十分有意义。

关键词：人民币国际化流通中国人民银行

中图分类号：DF438文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0098-11

一、人民币的货币法律性质

人民币国际化的法律问题首先是人民币的货币法律性质问题，只有明确人民币的法律性质，才可能清楚其国际化存在哪些法律问题，也才可能进一步明确其国际化需要提供哪些法律基础。按照我国现行法律规定和法理分析，它同世界各主要货币一样是法定货币、信用货币和主权货币。

（一）人民币是法定货币

人民币是由我国中央银行垄断发行的法定货币，“中华人民共和国的法定货币是人民币”，“中国人民银行是国家管理人民币的主管机关”。①在传统的金融学理论中，将法定货币等同于法偿货币。这些理论认为，法定货币亦称“法币”，是由国家以法律赋予强制通用力的货币。其中，本位币为无限法偿币，可以自由铸造，具有无限法偿效力;辅币一般为有限法偿币，实行限制铸造，具有有限的法偿效力。②事实上，在我国货币法的历史上，法定货币与法偿货币是两个完全不同的概念。法定货币始于秦朝，是指由法律明确规定为货币的货币。③法定货币不允许私人铸造和发行，只有法定货币才具有法偿效力。④在西方货币法的历史上，早期的银行券虽然是国家法律许可发行的法定货币，却不是具有法偿效力的法偿货币。因此，虽然法定货币与法偿货币是两个联系非常密切的概念，却还是有本质区别的。我国目前的人民币即是法定货币又是法偿货币，并且都具有无限法偿效力。“以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”。⑤

强调人民币是法定货币和法偿货币的目的，在于区别非法定货币或者称之为约定货币或习惯货币。约定货币或习惯货币也是现实生活中我们经常使用的货币，“是指一定范围内的交易主体，通过商品交易习惯逐渐形成的能够被该范围内的各交易主体共同承认的货币。……其货币地位没有得到法律的承认，也不具有法律强制力，其他交易主体可以承认它是货币，也可以不承认其货币地位”。⑥习惯货币最初是法定货币的前身，在将主要的习惯货币规定为法定货币后，其他习惯货币就转化成了约定货币。并且，随着互联网经济的发展，约定货币又以网络虚拟货币的形式大量在互联网中出现，这就使强调法定货币与约定货币的本质区别更具有现实意义。约定货币由于不是国家法律直接规定的，同国家法律的绝对地域性无关，可以直接进行国际流通不存在国际化的问题。它的国际流通效果不取决于货币法的限制，而主要取决于其他主体的接受程度。

（二）人民币是信用货币

信用货币是与金属货币相对应的概念。金属货币是“以金属作为货币材料，并铸成一定形状的货币”。传统理论认为，以贵金属如金银等铸造的金属货币才是真正意义上的货币，信用货币是“以银行券、汇票、期票、支票等形式存在，以票据流通为基础”形成的支付手段和流通手段，⑦信用货币只是金属货币在流通中的替代品，直至这些信用货币中的银行券最终演变成为当代不兑换的法定货币，商人、银行的信用最终发展成为国家信用;国家对“银行券”专门制定了“货币法”，它才从传统的信用货币中分离出来。从财产法的角度来看，“构成财产必须同时满足两个基本条件：一是财产的客体条件，它必须是独立于或相对独立于主体之外的客体;二是财产的主体条件，它必须是主体享有财产权的客体”。⑧货币的客体从来就是信用而非金属，只是最初西方国家把货币的信用完全寄托于货币金属之上。我国最初的法定金属货币就明确了其客体的信用本质，“钱善不善，杂实之。百姓市用钱，美恶杂之，勿敢异”。⑨无论货币金属的价值与货币价值是否一致，都一律按照标明的价值进行流通。因此，货币的财产本质就是发行主体的信用，只要发行主体有可靠的信用就不影响其货币职能。

当然，货币上的信用是区分等级的。以票据作为信用货币，它的信用最终是票据付款人的信用;以银行券作为信用货币，它的信用最终是商业银行的信用;信用货币的信用，本质上最终是票券兑付人的信用。在货币最终演化为不兑换的法定信用货币的条件下，货币信用最终演化为中央银行或国家的信用。在我国货币史上，货币信用一直是国家或中央银行的信用，基本上不存在以私人信用或财产信用作为法定货币信用的情况。目前，人民币是中国的唯一法定货币，中国人民银行是人民币的唯一发行银行。中国人民银行是完全国有的中央银行，它保留总准备金后的净利润必须全部上缴国家，它的全部亏损也必须全部由国家弥补，它的收支计划要纳入国家预算。⑩因此，我国的人民币是法定的信用货币，它直接代表的是中国人民银行的信用，最终代表的是我国的国家信用。

（三）人民币是主权货币

主权货币是指由主权国家或主权国家的中央银行发行的，至少在本国范围内具有法偿效力的法定货币。它强调货币以国家信用为基础，是以国家法律为依据而发行和流通的固定充当交易媒介的通用财产。在世界货币理论的发展史上主要有三种基本理论，即货币金属论、货币名目论和货币数量论。事实上，由于货币数量论只是强调货币的数量控制关系，关于货币本质的理论主要是货币金属论和货币名目论。目前的货币已经与金银等贵金属无关，货币名目论成为被当代社会普遍接受的货币理论。货币名目论“认为货币只是国家用法律规定的符号，是一种票券，只在名目上存在，进而认为货币是国家创造的，其价值由国家的权威所规定”。虽然这种理论只是反映了货币的形式特征，并没有明确货币是“国家信用客体”与“国家法律规定”的统一，却也从现象上承认了法定货币为主权货币的性质。

“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”，“人民币是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币”，“人民币由中国人民银行统一印制、发行”，“中国人民银行是国家管理人民币的主管机关”。因此，从财产客体的角度讲，人民币代表的是我国的国家信用;从法律的角度讲，人民币上的权利（力）义务是由《中国人民银行法》和《人民币管理条例》等法规直接规定的，它是我国法律的直接产物。同主权货币相对应是非主权货币和超主权货币。非主权货币是指非由国家中央银行统一发行和流通的法定货币，它通常是由私主体发行和流通的私人货币，如网络虚拟货币等。超主权货币是指由主权国家组成的货币联盟统一发行和流通的具有区域性和国际性的法定货币。目前，虽然有欧元等区域性质的超主权货币，但还没有世界性的超主权货币，国际货币基金组织的提款权还不是真正的货币。从法学的角度讲，无论是主权货币还是区域性超主权货币，在本货币法律区域内发行、流通都不存在法律障碍。

二、人民币国际化的法律矛盾

人民币国际化不仅需要同我国的政治经济状况相适应，还必须同我国的法治建设水平相适应。没有坚实的法治基础，人民币的国际化将是不稳定的、不可靠的，无论对本国还是对外国的企业、居民都时刻面临着不确定性，存在巨大风险。要使人民币国际化建立在稳固的基础上，就必须深入研究它的法律基础。人民币国际化的法律矛盾主要包括主权矛盾、兑换矛盾、经营矛盾、监管矛盾和司法矛盾。

（一）关于主权矛盾

法定信用货币代表的是货币发行国的信用，是该国法律直接拟制的财产权，它的财产权利（力）应仅限于发行国法律的效力范围内。同时，每个国家为了维护自身的国家利益，维护国内统一的市场货币体系，也会禁止其他国家货币在本国境内自由流通。由此，就必然产生货币财产的主权性和地域性问题，即法定货币代表的是国家主权、具有绝对的地域性，一旦超越国家法律效力的范围原则上就不再是法律意义上的财产。这一点与有体财产具有本质的区别，有体财产的客体是世界通用的，财产权也基本上是各国都同等保护的，基本上不具有地域性。“对于铸币权，它和法律具有相同的本质”。货币同关税、税收和允许外国人入境一样，是主权国家最基本的甚至是排他的内部事实之一。并且，它“只是某个货币区域内的财产权，超出这个货币区域它就不再是直接的财产权，至少法律可以禁止其他货币区域的货币在本货币区域内流通”。法定信用货币的绝对地域性，是主权货币国际化一切法律问题的起源，是一切法律矛盾的起点。

（二）关于兑换矛盾

既然在不同货币区域内法定信用货币不能自由流通，为维持国际经济交往的正常进行就必须进行货币的兑换。为了维持本货币区域的区域或国家利益，就必然需要制定相应的兑换法律。货币兑换的法律矛盾首先是兑换许可的矛盾，不同国家或货币区域出于自身利益的考虑会制定不同的兑换许可法律，因此，必须对不同国家或货币区域之间的货币兑换进行法律协调，并且，即使国家之间许可进行货币兑换也还存在兑换主体、兑换市场、兑换规则和兑换比率等问题，兑换主体是否对等、兑换市场是否开放、兑换规则是否互惠互利、兑换比率是否公平合理等，也都需要在不同国家或区域的相关法律制度之间进行协调，由此也会形成一系列的法律矛盾。“汇率标志着一个国家对世界的重要性，是一种国际地位的象征”。要在国际上形成一个稳定的汇率体系， “稳定合理的国际汇率制度是确保国际贸易繁荣的最基本条件”。

（三）关于经营矛盾

存在货币的跨国或跨区域流通，就必须存在货币银行业的跨国或跨区域经营，由此又必然会引起货币经营的法律矛盾。在现实生活中，经营货币业务的主要是银行业，银行业在绝大多数国家都属于特许经营行业，经营这类业务需要取得银行业监督管理机构的特别许可。当然，这还是在银行业经营机构经营本国或本货币区域货币的条件下，如果经营外国或非本货币区域的货币，则不仅涉及到本国法律的许可问题，还涉及到被经营货币发行国或区域法律是否许可，以及按照什么样的程序获得许可的问题。它在法学理论上是法律的属人效力与属地效力的关系问题，或者说是属人效力与属地效力的竞合与冲突问题。属人法是指“与法律关系主体（当事人）有关国家的法律。在确定人的权利能力和行为能力时，常采用属人法”。属地法是指“对于一定地域内的物或行为，都应适用该领土内的法律”。法的竞合与冲突问题是在属地性质的本国法律和属人性质的外国法律，同时对某货币的经营问题依法享有监管权，从而导致两种法律之间的效力冲突。在此条件下，如何协调国家或区域之间的法律效力则是货币经营法律矛盾的核心。处理这些问题的基本原则包括国家主权原则、平等互利原则、维护国际经济秩序原则、保护当事人合法权益原则和体现国家对外政策原则等。

（四）关于监管矛盾

货币的国际流通不仅存在经营权的授予问题，还存在流通与经营行为的监管问题。货币是特殊的财产，它的最终归属权应理解为是国家财产权或发行主体财产权。同时，货币流通秩序与流通效率也直接关系国家或发行主体的利益。因此，货币财产权是国家公权与持有人私权的统一。其中，国家享有的公权力主要包括货币发行权、货币收益权、流通监管权、货币调控权和域外监管权。但是，货币流通与经营的域外监管权却是一项需要东道国配合的权力。“在一国内，国家发行的主权货币可以通行无阻，这是以国家强制行使的法律约束力为保证的。而一旦出了国境，国家所赋予主权货币的普遍接受能力随即消失”。按照国内外学者的普遍看法，货币主权的主要内容至少应包括货币发行权、货币定值权和货币使用权，还有人将其进一步分为内部主权和外部主权。在此条件下，货币流通与经营域外监管权就只能通过国际条约赋予，或者东道国中央银行或货币当局代为行使;或者通过商业银行之间的普通合作协议中的限制性条款规定许可的行为，以间接实现对货币国际流通与经营行为的监督管理。因此，从货币的国际流通与经营的境外监管上来看，也存在着明显的法律矛盾。

（五）关于司法矛盾

既然货币在财产权、兑换权、经营权和监管权上都存在国际法律上的矛盾，就必然导致货币纠纷司法裁判的国际矛盾。一般认为，“狭义的司法制度指审判制度及法院制度。……广义的司法制度不仅包括审判制度和检察制度，而且包括侦查制度、监狱制度、律师制度、调解制度、仲裁制度、公证制度”。因此，主权货币的国际流通、兑换、经营和监管一旦出现纠纷，必然要涉及到国际侦查制度、律师制度、公证制度、调解制度、仲裁制度、检察制度、审判制度、监狱制度等。它的核心则是国际审判制度，具体包括审判管辖权问题、审判程序问题、适用法律问题、裁判效力问题和裁判执行问题等。这些都是主权货币国际流通、兑换、经营、监管必然会遇到的问题，它们存在着明显的法律矛盾。

三、我国现行法律存在的问题

我国现行金融法律的基本框架是20世纪90年代中期形成的，当时的主要目的是为了巩固金融经济体系改革的成果，促进金融体制改革的进行。现行金融法律、法规几乎没有任何关于人民币国际化方面的法律规定，甚至许多法律规定是严重阻碍人民币国际化的。随着人民币国际化程度的不断加深，不仅需要修改严重阻碍其国际化的内容，还必须补充有利于促进其国际化的内容。总的来讲主要包括：地域效力问题、流通效力问题、兑换权益问题、经营权利问题、监管权力问题和裁判管辖问题。

（一）地域效力的法律问题

法的效力是具有严格地域性的，在法理学中将其称之为法的普遍性或地域性，它“是指法作为一般的行为规范在国家权力管辖范围内具有普遍适用的效力和特征”。只有在特殊情况下法才可以具有域外效力，即一个国家的法律规定得到另外一个国家的承认，根据国际条约或惯例需要引用非本国的法律规定，一国法律规定本国的法律适用在其境外的对象。当然，法域外效力的前提是得到东道国的承认。主权货币虽然是本国的货币，但在当代社会任何主权货币都存在国际流通行为，特别是被世界各国普遍接受的货币，国际流通是一种普遍现象。据不完全统计，在2013年的跨境结算中人民币使用量已经高达516万亿元，在我国的进出口贸易中人民币的使用比率为117%，我国在境外市场的人民币存量超过15万亿元。并且，随着我国人民币国际化程度的不断加深，人民币在境外的流通量会越来越大，将来必然会成为主要的国际货币。在此条件下，如果我国有关人民币的法律不规定其域外效力，则人民币的境外流通与融通就处于无法可依的状态，这必然会严重影响我国中央银行对人民币的监管，影响当事人的财产利益和流通效率，影响我国的整体货币利益和国家利益。因此，在我国现行人民币的相关法律中必须明确域外效力，对世界宣布持有和使用人民币必须遵守人民币的基本流通与融通规则，各东道国的中央银行或货币当局应予以配合。

但是，按照传统法律原则，我国目前同人民币相关的法律效力范围严格限制在中国境内。如我国《人民银行法》规定，以人民币支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。并且，中国人民银行只能对国内的单位和个人的人民币行为进行监管检查。《商业银行法》没有对境外金融机构经营人民币业务作出资格限定，也没有规定我国金融机构在境外经营人民币业务的资格限制。《银行业监督管理法》的监督管理对象仅限于国内的银行业金融机构，以及经营银行类业务的金融公司;既没有包括境外经营人民币业务的国外金融机构，也没有我国的银行业金融机构在境外经营人民币业务的规定。《外资银行管理条例》仅仅是对外资银行在中国境内经营人民币和外汇业务作出了规定，没有规定境外经营人民币的情况。《外汇管理条例》也仅规定了我国单位和个人使用外汇的限制，没有规定人民币在国外流通与使用的限制。这使得境外人民币财产一旦发生法律纠纷将难以直接受到我国货币法的调整，存在着严重的法律问题。

（二）流通效力的法律问题

按照世界各国的基本法学理论，基础性财产必须得到法律的承认，才能成为法律意义上的财产，才会受到法律的保护，即所谓的“财产法定原则”。“财产法定原则”是“物权法定原则”在其他财产法上的延伸和扩展。“所谓‘物权法定是指物权的种类、效力、变动要件、保护方法等都只能由法律规定，不容许当事人自行创设”。人民币财产作为当代社会的一类基础性财产，它的财产属性、种类、效力、变动要件和保护方法都是由我国“货币法”直接规定的，不容许当事人自行创设。首先，人民币作为我国的货币财产是由我国法律直接规定的，它的财产属性来源于《中国人民银行法》中。其次，人民币的种类也来源于《中国人民银行法》中，“人民币的单位为元，人民币辅币单位为角、分”，以及《商业银行法》和相关法规中关于存款货币的规定。再次，人民币的支付效力、权力变动要件和保护方法也直接来自《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等相关法律、法规的直接规定，否则，人民币不可能具有法偿效力、不同类型的人民币不可能有不同的支付结算效力，人民币现钞和存款难以得到法律的严格保护，各种侵害国家和人民币持有人和使用人利益的行为难以得到追究。

但人民币国际化之后，它在境外是否属于法律直接规定的财产类型，是否是法律承认和保护的财产没有法律进行明确规定。同时，我国现行法律也没有明确规定，人民币在境外的财产类型包括哪些，这些财产是否具有等同于其他货币的支付结算效力，以及发挥效力的时间、地点、条件等内容;是否我国的国内法直接具有域外效力：在相关国家没有作出限制性规定时，我国的国内法规定直接对境外的人民币财产具有法律效力。我国现行法律也没有明确规定境外人民币财产效力的变动要件和保护方法，我国的监管机关直接享有对人民币的域外监督管理权，或在没有相关国家法律限制的条件下有域外监督管理权。此外，如果说人民币法律、法规依据规定或习惯应具有域外效力，那么有关人民币的监管规章不可能具有域外效力。因此，从人民币的域外流通效力的角度来看，我国现行法律、法规是存在着明显问题的。

（三）兑换权益的法律问题

从货币法的地域性角度来看，是否允许主权货币与外国货币兑换，以及兑换比例的形成方式完全是国内法的问题。但是，在世界经济一体化和金融一体化的背景下，一种重要的主权货币其发行国或国家联盟不可能禁止其与外国货币兑换，也不可能完全按照自我意志确定其兑换比例，特别是在已经有国际货币基金组织从世界整体货币利益的角度对其进行规范和监管的条件下，货币兑换权益的法律问题就变成国际法权力与国内法权力的法律边界问题。首先，货币发行国或国家联盟有权以主权货币兑换其他外国货币，至少相关国家法律不得禁止普通社会公众进行货币兑换，不得禁止第三方以本国货币作为结算货币或储备货币。其次，货币发行国或国家联盟有权在尊重对方法律的条件下在境外设立货币交易市场，并制定主权货币的非歧视性交易规则。再次，货币发行国或国家联盟有权作为一方交易主体，在不进行兑换比率操纵的条件下调节控制其货币的交易价格，以满足其维护长期国际收支平衡的需要。最后，在尊重国际货币基金组织和东道国法律的条件下，有权拒绝第三方的监管主张，有权拒绝第三方对其货币与他国货币交易价格调控方向和变化趋势的不合理要求。

但是，我国目前没有人民币境外市场交易制度。首先，我国现行法律、法规中没有境外人民币管理的较高层次的规定，特别是没有明确宣布我国对境外人民币市场享有的主权权力，使对境外人民币市场的监管无法可依。其次，我国现行法律、法规中没有人民币汇率调控权力的规定，没有依法对外宣布中国人民银行享有人民币市场的汇率调节控制权，使我国实施的人民币汇率调控缺少法律依据。再次，我国现行法律、法规中没有规定哪些其他国家和个人影响人民币汇率的行为属于非法行为，没有规定外国主体操纵人民币汇率行为的认定标准和违法处罚措施，没有规定外国主体形成汇率偏差行为的认定标准和违法处罚措施，不能依法维护境外人民币市场的正常秩序，它可能直接导致我国人民币权益受到损害，而我国却不能依法对加害者进行处罚。虽然，我国目前也通过双边或多边协议对境外人民币市场进行一定程度的监管，但是，缺少法律授权的监管不可能形成系统的对境外人民币市场的统一监管规则。

（四）经营权利的法律问题

主权货币是国家货币主权的组成部分，人民币的经营权利是货币主权的重要组成部分，任何主体在境外经营人民币业务都应该取得我国的依法授权。我国现行法律、法规中关于人民币经营权的规定都是针对国内市场的，比如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《人民币管理条例》、《外资银行管理条例》，对国内市场人民币业务的经营权有详细规定，对于每种人民币业务都有严格的操作规范，已经形成了比较完整系统的业务经营权利义务和监管体系。这些法律、法规的实施，为维护我国人民币业务经营秩序，保护业务当事人的合法权益，保障银行业的健康稳定发展发挥了重要作用。但其几乎没有任何关于境外人民币业务经营的法律规范，既不能满足所有境外人民币业务经营和监管的需要，也使境外人民币业务的经营和监管具有较大的随意性。

货币业务经营主要包括现金业务的经营、存款业务的经营和融资业务的经营三个主要方面。这些业务需要在商业银行与中央银行之间形成一个完整系统的现金业务经营体系、存款货币业务经营体系和法律、法规体系，包括市场准入制度体系、业务操作制度体系、业务监管制度体系、法律责任制度体系等。因此，人民币国际化不仅是业务经营的国际化，还是相关法律制度的国际化。

（五）监管权力的法律问题

人民币的国际化必然导致人民币经营的国际化，而人民币经营的国际化又必然需要经营监管的国际化。经济监管行为是当代社会一种新型的国家行为，它是在整体经济利益不断形成，维护整体经济利益的法律不断制定，以及为保障维护整体经济利益法律实施的需要，不断从行政权力中分化出来的一种新型的国家权力。按照传统的法学理论，国家权力是有严格的地域界限的。但经济监管权力往往都具有域外效力的规定。这是由于在当代社会经济一体化、金融一体化的背景下，任何一个国家或区域的经济行为或金融行为都会对相关国家和区域构成严重影响。特别是对于主权货币来讲，一种被世界广泛使用的主权货币对世界经济和金融具有直接的影响，主权货币的超国境或超区域流通与融通对发行国或国家联盟的经济和金融也具有直接的影响，如果不赋予发行国或国家联盟域外监管权力，主权货币的正常流通与融通秩序就难以维持。同时，国际化的主权货币流通与融通行为，又是东道国或发行国或国家联盟单方面难以进行系统监管的，因此，必须依靠货币发行国或国家联盟与东道国之间的监管协作。

我国目前的货币流通与融通业务监管，主要由中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会和保险监督管理委员会实施，它们的监管职责具体规定在《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》中。其中，中国人民银行主要负责有关人民币现钞及存款流通的监督管理，监督各种“人民币法”和“人民币流通法”的实施。银行业监督管理委员会主要负责银行业和银行类业务经营的监督管理，监管存贷款业务、支付结算业务、信托融资业务，以及其他银行类业务的经营。证券监督管理委员会主要负责证券市场业务经营的监督管理，监管证券发行业务、证券交易业务、证券经纪业务、证券投资业务、证券服务业务等的经营。保险监督管理委员会主要负责保险市场业务经营的监督管理，监管财产保险业务、人身保险业务、保险投资业务、保险经纪业务、保险代理业务、保险经营业务等的经营。这些现行法律、法规中规定的监管权力只是国内业务的监管权力，不包括对境外人民币业务经营的监管权力，难以保证人民币国际化的真正实现。

（六）裁判管辖的法律问题

金融监管权与金融裁判权是有必然联系的，监管行为是法律、法规实施的监督行为，强调国家法律、法规对主权货币境外流通与融通的域外效力，必然会引起法院对主权货币流通与融通行为的裁判管辖权。这是因为在监管机关发现境外主权货币流通与融通行为违反相应法律、法规时，它应有权在授权范围内对这些违法行为实施直接的处罚;在不享有对违法行为直接处罚权的条件下，它则应有权对这些违法行为提起监管诉讼，由司法机关认定经营主体的违法事实，并依据相关法律规定作出处罚裁判。因此，对主权货币境外流通行为享有监管权，就必须同时对相应的违法案件具有司法管辖权。

由于我国目前有关人民币国际化的法律、法规中，没有规定人民币法律、法规的域外效力，没有规定人民币财产流通与融通的财产效力，对人民币流通与融通过程中产生的法律纠纷难以规定我国法院系统的直接管辖权和裁判权，从而使人民币财产纠纷解决处于无法可依的状态，使相关当事人的正当权益难以得到正常的维护。由于没有规定中央银行和货币当局对人民币汇率的调控权以及这些权力的有效边界，我国与其他国家之间发生汇率纠纷只能通过政治手段或其他经济手段来解决，不能通过司法手段交由裁判机关依法裁判。而且因为没有规定境外经营主体的经营权和我国监管主体的经营监管权，也就无法直接规定我国法院对境外人民币纠纷的司法管辖权和裁判权。人民币国际化不仅是一种经济和金融行为，同时也是一种法律行为，它要求必须重新审视我国目前的法律体系，在我国现行法律体系中系统地规定相关法律的域外效力、人民币财产流通效力、人民币汇率的调控权、人民币业务的经营授予权、人民币业务经营的监管权，才能最终使我国法院系统享有境外人民币纠纷的司法管辖权和裁判权，使人民币国际化建立在可靠的法律基础上。

四、人民币基础法律完善建议

综上所述，人民币国际化不同于传统货币的国际化。传统货币的国际化是在国家经济、金融事务相对独立，各国之间依据国际交易习惯和国际政治、经济等因素的直接作用下实现的。在当今世界经济一体化、金融一体化的背景下，任何国际交往都应该建立在可靠的国家之间法律协调的基础上，在充分尊重相关国家主权的前提下，通过相互承认相关国家之间的法律、法规具有一定的域外效力，实现主权货币国际化规则的普遍性与特殊性的结合。它的普遍性应适用于所有相关国家和地区，它的特殊性则应由双边或多边协议来确定，以防止因没有达成双边或多边协定而使人民币的境外流通与融通处于无法可依的状态，这就要求对我国现行相关法律、法规作出相应的修改和完善。

（一）地域效力完善建议

完善人民币法律、法规的地域效力，就是修改和完善我国人民币法律、法规中关于效力范围的规定，明确人民币法律、法规对所有持有和使用人民币的主体都具有效力，无论这一主体或主体实施的行为是位于我国境内还是境外。具体来讲，首先应修改《中国人民银行法》，将其中规定人民币效力范围的条款扩展为适用于所有持有和使用人民币的主体。将《中国人民银行法》中，“以人民币支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”的规定修改为“以人民币现钞支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。以人民币现钞支付中国境外的一切公共的和私人的债务，只要支付结算地法律、法规没有禁止或优先性规定，任何单位和个人不得拒收。任何国家和地区作出在人民币现钞和其他主权货币之间支付效力的歧视性规定，中国法律都不承认其法律效力”。

人民币国际化主要不是现钞货币的国际化而是存款货币的国际化，人民币的地域效力问题也主要是存款货币的地域效力问题。我国现行法律、法规中并没有系统地规定存款货币的支付结算效力，只在一些法规中为限制使用现钞货币作出了一些不符合货币法理论的规定。如在《现金管理暂行条例》中规定，“转账结算凭证在经济往来中，具有同现金相同的支付能力”。存款货币与现钞货币是有本质区别的，从财产客体的角度来讲，现钞货币代表的是中央银行的信用、是国家的信用，存款货币代表的则既是中央银行的信用也是商业银行的信用，并且主要是商业银行的信用，在商业银行破产时存款货币属于破产财产，是具有财产不能全额偿付风险的。因此，即使从国内法的角度看，存款货币也不是法偿货币，不具有同现钞货币同样的法偿效力，法律不能要求收款人无条件接受存款货币。但存款货币是现钞货币的转化形式，具有法定的货币支付结算功能。因此，应修改《中国人民银行法》增加存款货币支付结算效力的规定，“人民币存款是人民币的转化形式，具有同人民币同等的支付结算效力，除因付款人和付款银行的信誉理由外，收款人不应拒绝接受以人民币存款来支付结算中国境内外的债务”。

（二）流通效力完善建议

世界传统财产法理论认为，货币是一种特殊的物权。“依据19世纪人们在法律和经济中就此所理解的通说，货币也是一种‘可替代物，并且其作为‘物权关系中的一种有体物”。这种认识在西方曾经被作为通说，直到最近才有一些法学家认为它已经不是物权。“直至在最新版本的法学学术著作中，货币仍旧被视为有体……然而，货币早已不再属于此种范围”。正是由于这一原因，传统的货币法理论并不重视货币的域外财产效力问题，甚至对于域内的财产效力问题也往往不在法律中明确规定。有体财产的客体是有体物，它的财产物理属性是得到世界各国普遍承认的，它的财产权利也是各国均立法承认的，有体财产在国家境内与境外并没有法律上的本质区别。然而，当今社会的货币已经不再是金银等有体财产，而是以国家信用为基础的、以法律确定其货币权力为表现形式的一种特殊的财产，无论是法定货币还是存款货币，它们在国家境内和境外都有在财产效力上的本质区别。没有境外法律明确承认的货币财产权或没有明确规定货币财产域外效力的货币财产权，在境外并不具有可靠的法律意义上的财产效力。因此，国际化的主权货币必须明确规定其域外财产效力，以及由此产生的财产流通效力。笔者认为，在现行《中国人民银行法》中应增加关于人民币财产属性的规定，中国的“法定货币是人民币，是以本国信用为基础的本法专门设定的特殊财产，本法及相关法律规定的人民币财产效力和流通效力不仅在中国境内有效，在支付结算地国家法律没有限制性规定的条件下，中国法律、法规中关于人民币财产效力和流通效力的规定，在支付结算地国家具有同等效力”。这些关于人民币财产效力和流通效力的规定包括但不限于：人民币财产性质的规定，人民币财产种类的规定，人民币财产支付结算效力的规定，人民币财产权利变动要件的规定，人民币财产法律保护的规定等。这样，就弥补我国相关法律、法规在国际支付结算上的漏洞，使人民币国际化建立在可靠的法律基础之上。

（三）兑换权益完善建议

改革开放以后，虽然我国积极对外开放，但由于我国经济和人民币没有国际地位，关于货币兑换权益的规定也主要是外汇方面的，基本上没有考虑到人民币国际化的需要，更没有规定人民币兑换权益。在我国现行的《外汇管理条例》中，主要是对我国单位和个人外汇交易的限制性规定，而没有考虑到人民币国际化和人民币的兑换权益问题。在人民币国际化的背景下，必须在指导思想和具体内容上进行系统的修改和完善。第一，在指导思想上应建立货币权利（力）对等统一的思想，以平等互利的思想对待外币财产和人民币财产，对于承认人民币财产效力和流通效力国家的货币给予对等承认。第二，将现行的《外汇管理条例》更名为“主权货币财产管理条例”，以平等的态度既对外管理人民币财产又对内管理外汇财产。第三，既对内规定国家的外汇市场制度，也对外规定我国对境外人民币市场的普遍性规则要求。第四，我国的“主权货币财产管理条例”应遵守《国际货币基金组织协定》的总体规则，它应是在国际性法律的基础上进一步规定我国具体制度的规范性文件。

具体来讲，第一，在立法目的上不仅是为了加强外汇管理，还包括人民币境外流通和交易的管理，维护人民币财产和外汇财产国际流通的正常秩序。第二，应将外汇财产监管主体和人民币境外财产监管主体统一，既监管境内的外汇财产又监管境外的人民币财产。第三，不仅应规定外汇财产的内容，也应具体规定境外人民币财产的具体内容。第四，将现行《外汇管理条例》第五章人民币汇率和外汇市场管理改为“人民币市场和外汇市场管理”，既监管国内的外汇市场，同时又监管境内的人民币市场和境外的人民币市场。规定国家监管机关的人民币市场和外汇市场的具体汇率调控权，包括汇率调节控制的权力内容、权力边界、调节控制手段和方法等。第五，明确规定人民币市场和外汇市场的违法行为，如汇率操纵行为、汇率歧视行为、长期的汇率偏差、利用汇率转嫁危机等，它既对境内市场有效也对境外人民币市场有效，以保障境内外汇市场、特别是境外人民币市场的健康、稳定运行。第六，明确规定人民币市场和外汇市场违法行为所应承担的法律责任，特别是境外人民币市场违法行为的责任，配合东道国监管机关对人民币市场进行有效的监督管理。

（四）经营权利完善建议

在我国现行法律、法规体系中，几乎没有任何关于人民币财产境外经营权与监管权方面的规定，这就使人民币财产的国际经营面临着无法可依的状态。事实上，人民币财产的境外经营与境内经营在内容上并没有本质区别，人民币财产的境外经营也包括现金业务经营、存款业务经营和融资业务经营三个方面。我国国内的人民币现金业务经营主要由《现金管理暂行条例》进行规范，这个法律文件在指导思想上已经存在严重的问题，特别是在限制单位的现钞使用方面带有明显的“计划经济”色彩、应予以取消。应将重点放到适应市场经济的现钞监管制度上，建立完善的境内外金融机构人民币现钞经营授权制度，新旧和残损人民币现钞兑换制度，中国人民银行与境内外商业银行及其他机构的人民币现钞交换制度，以保证人民币现钞在境内外的正常流通与兑换。

人民币存款货币的经营权主要由《人民币结算账户管理办法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律、法规规定。其中，人民币结算账户特别是单位结算账户的开立、使用、变更和撤销等都有严格的制度规定，这些限制性规定有些是必要的，有些规定也带有严重的“计划经济”色彩，已经难以适应我国目前的市场经济需要，必须进行及时的修改和完善。同时，《人民币结算账户管理办法》只是针对境内金融机构，必须进行统一修订。同时，该管理办法属于监管规章的级别，使其具有域外效力不符合国际惯例。可以考虑在修改《商业银行法》时将这些内容补充进来，也可以考虑将该管理办法升级为管理条例，以适应对境内外所有人民币结算账户经营的使用。另外，目前我国规定存款货币流通方式的法律、法规主要是《商业银行法》、《票据法》、《支付结算办法》、《国内信用证结算办法》等，这些法律、法规基本上没有考虑到人民币国际化问题，没有考虑到这些业务的境外经营权问题，应在修改这些法律、法规时统一进行完善。人民币财产的经营权还包括人民币贷款、人民币证券等融资业务的经营权。主要在《商业银行法》、《证券法》等法律、法规中加以规定，在修改相应法律、法规时也应从人民币国际化的角度进行完善，使人民币境外经营权成为一个完整的法律体系。

（五）监管权力完善建议

要实现人民币流通与融通监管权的国际化，必须对《中国人民银行法》进行修改，主要包括以下几个方面：第一，必须修改中国人民银行的职责，它不仅需要监管人民币的国内流通还必须监管人民币的国际流通，不仅需要监管外汇市场还需要监管人民币市场。第二，中国人民银行不仅需要同我国的其他金融监管机构协调监管职责，还必须同相关国家的中央银行或货币当局协调监管职责，以对人民币的境内外流通实施统一监管。第三，中国人民银行不仅需要监管境内各单位和个人的人民币行为，还需要监管境外各单位和个人的人民币行为，防止伪造、变造人民币和持有、出售、运输伪造、变造的人民币，防止非法使用人民币图样，防止发行和使用代替人民币现钞流通的票据和证券。第四，中国人民银行不仅需要为境内人民币的流通提供服务，还必须为人民币的国际流通提供相应服务。第五，中国人民银行不仅需要为境内的人民币流通提供清算服务，还必须为境外的人民币流通提供清算服务，使我国的中央银行成为世界各国人民币流通的清算中心。

人民币融通的国际化必然要求融通监管的国际化，它要求银行业、信托业、证券业和保险业的监督管理机关，不仅对境内的人民币融通业务实施监管，还必须对境外的人民币融通业务实施监管。第一，银行业监督管理机关必须协调东道国相关监管机关，监督管理该国银行业的人民币流通与融通业务，使其既符合东道国法律、法规的规定也符合我国《银行业监督管理法》的规定，第二，信托业监督管理机关必须协调东道国监管机关，监督管理该国信托业的人民币流通与融通业务，使其既符合东道国法律、法规的规定也符合我国《信托法》和《银行业监督管理法》的规定。第三，证券业监督管理机关必须协调东道国监管机关，监督管理该国证券业的人民币流通与融通业务，使其人民币证券发行、交易等行为既符合东道国法律、法规的规定，也符合我国《证券法》中相关监督管理的规定。第四，保险业监督管理机关必须协调东道国监管机关，监督管理该国保险业的人民币流通与融通业务，使其人民币保险产品的发行与交易等行为既符合东道国法律、法规的规定，也符合我国《保险法》中相关监督管理的规定，并在我国的相关法律、法规中明确规定以上监督管理机关所享有的监管权力。

（六）裁判管辖完善建议

人民币的国际化意味着我国有关人民币法律、法规的国际化，任何许可人民币在其境内流通的国家，都必须首先遵守我国关于人民币的法律、法规的规定，人民币在境外的流通与融通首先适用我国的相关法律、法规。因此，从总体上来讲，只要在境外发生人民币财产的纠纷，我国法院当然应享有司法管辖权和裁判权。对于东道国人民币外汇财产的限制性规定，首先需要我国承认这些规定的合法性。对于国际货币基金组织成员国来讲，这些规定合法性的管辖权和裁判权应首先属于国际货币基金组织;对于非国际货币基金组织成员国来讲，应在两个国家或多个国家之间进行协商，按照协商的结果确定司法管辖权和裁判权。对于国际货币基金组织依法承认和我国依法承认的东道国人民币财产限制性规定，应由东道国法院享有司法管辖权和裁判权，以与相应的监管权取得一致。

对于同人民币财产经营相关的纠纷，应按照纠纷发生地法院享有优先司法管辖权和裁判权的原则确定，这是因为在纠纷发生地进行诉讼有利于证据的取得和法院查明案件事实，同时在纠纷发生地进行诉讼也有利于节约诉讼成本和裁判的执行。无论纠纷当事人是否是我国公民，我国法院也都应享有补充的司法管辖权和裁判权。如果纠纷发生地的法院拒绝受理相关案件，我国法院应享有司法管辖权和裁判权，并应有权要求东道国司法机关协助执行。由于事实上我国不可能在东道国设立监管机关，这种监管只能是国内的间接监管或委托东道国监管机关协助监管，因此，我国监管机关应通过东道国监管机关作出监管处罚决定，并通过东道国监管机关执行监管决定。如果东道国监管机关不予配合，被监管对象所在地的法院应优先享有司法管辖权和裁判权，我国监管机关应有权向被监管对象所在地法院提起监管诉讼，要求法院对被监管对象的违法行为予以纠正，并向侵害了我国国家利益的被监管对象要求赔偿。如果东道国法院不予受理，我国法院应享有补充司法管辖权和裁判权，对于裁判结果有权要求东道国司法机关予以配合执行。目前，由于我国人民币国际化的时间比较短，现行各诉讼法没有明确规定境外人民币财产纠纷的司法管辖权和裁判权，这都需要在将来修改各诉讼法时，予以完善。