贫困老人生活保障权及实现路径

■文／朱火云

贫困老人生活保障权及实现路径

■文／朱火云

获得最基本的生活保障是社会保障权的基本内涵，是公民的基本权利。既没有基本养老保险又没有较充裕个人财产的老人，很容易陷入贫困境地，而现有制度又难以有效保障其基本生活，需要在生活保障权的理念下寻求对贫困老人更恰当的生活保障路径。

“老有所养”是老年人的基本权利

社会保障权是国际社会普遍承认的基本人权。在基本人权文书中，《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》都承认享有社会保障是基本人权。这一人权也被载入了其他国际或区域性法律文书中（如欧洲社会宪章）。国际劳工组织自1919年成立之初，就将寻求实现社会保障人权视为核心任务。它运用国际法律文书作为承认这一权利存在的起点、主要参考和法律基础，目前已颁布并实施了与社会保障有关的31项国际公约和23项建议书。其中，1952年《社会保障（最低标准）公约》（第102号）和1967年《残疾、老年和遗属津贴公约》（第128号）对老年人的收入保障作了专门规定。

在国内，保障老年基本生活也是我国法律规定的老年人所享有的基本权利。作为我国的根本大法，《宪法》确立了我国应建立相应的社会保障制度以保障老年人生活的权利。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利的社会保险、社会救助和医疗卫生事业。”这为其他法律法规的制定与实施提供了重要基础与指导。《老年人权益保障法》进一步规定：“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。”《社会保险法》也规定，国家建立基本养老保险“保障公民在年老、疾病”等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。可见，向老年人提供物质帮助以保障其最基本的生活是老年人享有的一项基本权利；建立社会保障制度，向老年人提供基本生活来源，实现“老有所养”是国家的一项法定义务。

贫困的定义最初强调对市场上可以买到的物品的支配能力（即收入），现在则扩大至包括诸如寿命、读写能力和健康等生活标准在内的其他方面。收入贫困仍然是贫困最重要的维度，它是引发其他贫困的重要根源。例如，国家统计局将贫困定义为“一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准”。在现实中，贫困往往呈现年龄差异。众多研究表明，年龄与贫困之间呈“U”型关系，即处于年龄两端的儿童和老年人的贫困发生率最高。老年贫困的特点在于劳动能力丧失、收入中断、支出较高，而且贫困率随着年龄的增长而提高。“未富先老”“未备先老”“少子高龄”是我国人口老龄化进程中的显著特征，经济发展水平与人口老龄化不协调引致老年贫困风险畸高。北京大学国家发展研究院发布的2011年《“中国健康与养老追踪调查”基线调查报告》显示，以“农民人均年纯收入2300元”的全国扶贫线为标准，2011年我国生活在贫困线以下的老年人口规模达到4240万，占60岁以上老人的22.9%。在老年人口中，高龄老人、残疾老人以及农村老人等的贫困发生率又高于一般老年人，是贫困群体中的贫困群体，迫切需要政府建立相应收入保障制度，实现“老有所养”的目标。

“老有所养”的保障政策与反思

除基本养老保险外，我国老年人收入保障制度主要包括社会救助、高龄津贴、城乡居民养老保险。

社会救助。社会救助是面向陷入生活困境的社会成员提供现金、物质或服务保障的一项社会政策。2014年，国务院颁布并实施了《社会救助暂行办法》，明确规定了社会救助包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项内容。多项内容涉及老年人，如“对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、重度残疾人等，县级以上地方人民政府应当采取必要措施给予生活保障”“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养”。

高龄津贴。高龄津贴是保障高龄老人基本生活，提高高龄老人生活质量的一项老年收入保障计划，兼具社会救助与社会福利性质。2008年民政部在全国民政工作会议上提出“有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度”。2013年初，民政部宣称将“出台全国统一的高龄津贴政策”作为2013年的工作规划。但是，截至目前，全国统一的高龄津贴制度尚未建立起来。到2013年，18个省建立了全省统一的高龄津贴制度；在省级层面尚未建立，但在地市级层面建立的有21个市。

城乡居民养老保险。2009年和2011年，国务院分别颁布实施了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，为未被其他养老保险覆盖的城乡老年人提供了制度保障。这两项制度坚持低水平、保基本原则，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城乡老年人基本生活，有利于缩小收入分配差距，保障贫困老年人的基本生存。2014年国务院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，开始统一推行城乡居民养老保险制度。

除养老保险制度外，这些贫困老年收入保障政策取得了显著成效，但远未实现“老有所养”的目标，仍存在各种问题。（1）覆盖率低。覆盖率反映了收入保障的广度，是老年人摆脱贫困的前提条件，覆盖率低致使很多老年人被排除在社会保障安全网之外。根据民政部2013年4季度社会服务统计数据，2013年，享受城乡低保及农村五保供养的老年人口为2860万，仅占贫困老年人的61%。高龄津贴制度普遍要求发放对象为80岁以上高龄老人，2011年享受高龄津贴的老年人口为900万，占当年80岁以上高龄老人的41%。有大量贫困老年人没有享受任何一项收入保障计划。（2）保障水平低。保障水平反映了收入保障的深度，是实现减贫目标的物质基础。虽然享受了一项或多项收入保障，但由于待遇水平偏低，保障力度有限，难以实现脱贫目标。2013年《中国民政统计年鉴》显示，2012年，我国城乡低保标准分别为330元/月和172元/月，相当于城乡特困户人均现金消费支出的62%和55%。覆盖近5亿人口的城乡居民养老保险标准普遍低于低保线，除东部发达地区稍高外，广大中西部地区普遍为55－60元/月。（3）待遇差距悬殊。在我国老年收入保障待遇总体偏低的情况下，还存在城乡、地区及制度间待遇差距悬殊的问题。在城乡之间，城镇待遇水平远高于农村，如农村低保标准约为城镇的1/2。在地区之间也存在明显的差距，如仅在广东省内部，高龄津贴标准就出现了国内最高标准和最低标准，深圳市是惠州市和揭阳市的10倍。（4）制度协调性差。由于部门分割与顶层设计缺失，政策与政策之间缺乏协调性，导致制度真空与重叠交叉并存的现象。如高龄津贴普遍以享受低保为依据，两者存在较高的重合性，而那些未享受低保的贫困老年人则无任何收入保障；城乡居民养老保险具有典型的普惠性财政转移支付性质，它与基于家计调查的社会救助如何协调尚未有明确规定。假设一个80岁的贫困老年人，他是否应该同时享受低保、高龄津贴与养老保险三项保障？如果三项待遇超出当地低保线，是否应削减相应待遇？如果答案是肯定的，应如何削减？如果答案是否定的，对其他老年人是否有失公平？

“老有所养”的完善路径

现代社会保障权利观认为，人们仅仅作为人就有权获得某种物质帮助。获得物质帮助是公认的贫困老年人所享有的权利，而向他们提供收入保障则是政府义不容辞的责任。

立法保障。在法治社会，立法是确认收入保障权益最根本和最有效的途径。虽然我国已在《宪法》《社会保险法》等众多法律法规中明确贫困者有获得物质帮助的权利，但普遍将老年群体嵌入其他群体之中，并未体现老年人的特殊性和差异性，容易导致老年人不能获得实际待遇。《老年人权益保障法》虽然是专门保障老年权益的法律，但宣示效力大于实际约束力。需要制定更具强制力的贫困老年收入保障法律或条例，或在相关法律法规中增加贫困老年人收入保障的专门条款，明确收入保障权利。

制度保障。在老年收入保障立法基础上，建立统一的、可操作的老年收入保障制度，拟定收入保障实现方案，明确保障标准，有助于解决制度混乱、待遇确定的任意性等问题，提高待遇水平，缩小待遇差距。

组织保障。当前政出多门，制度协调性差等问题导致的待遇交叉重叠与保障缺失并存的问题，影响了贫困老年人生活保障权利的实现，需要理顺管理体制，统一管理部门。鉴于城乡居民养老金和高龄津贴同属基础养老金，专门针对贫困老年人的社会救助在性质上也属于广义养老金范畴，为与企业职工养老金等制度相衔接和协调，建议由社会保障主管部门管理。■

作者单位：厦门大学公共事务学院