民办高等教育成本分担机制研究

2015-09-25谭黎明高志强

湖南师范大学教育科学学报 2015年1期

谭黎明，高志强

（1.湖南生物机电职业技术学院，湖南长沙 410127；2.湖南农业大学农学院，湖南长沙 410128）

近十多年来，对民办高等教育成本分担已有大量研究，多数学者认为，民办高等教育作为我国高等教育事业的重要组成部分，面临着事实上的诸多不平等待遇:同样是为社会提供准公共产品的高等教育事业，公共财政资源集中投向公办高校而弃民办高校于不顾，是一种社会资源的分配不公平；民办高校的高收费政策，对于其学生群体来说，也存在着教育公平的质疑。目前学术界的讨论主要集中在公共财政资源为民办高校提供补偿性投入，这自然是问题的关键。从长远来看，中国民办高等教育必须构建合理的成本分担机制，促进民办高等教育事业的可持续发展。

一、问题的提出

近代中国的民办高等教育，经历了民国时期的缓慢发展，到新中国成立前已具有一定规模。1952年“院系调整”实现了高等教育领域的社会主义改造，同时也造成长达28年的中国民办高等教育断层。改革开放以后，国家鼓励社会力量办学，逐步涌现了一批非国有财政资金举办的高等学校，促进了中国民办高等教育的重生。

截至2014年7月9日，全国有普通高等学校2 519所，其中民办高校717所，占28.5%。虽然民办高校在数量上接近三分之一，但在现有410所民办本科高等院校中，普通高等学校举办的独立学院占273所①。自2008年教育部颁布26号令（《独立学院设置与管理办法》）后纳入民办高校统计范畴的独立学院，属于典型的政策性催生的民办本科高校（针对20世纪末出现的公有民办二级学院，教育部于2003年下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，2008年颁布26号令）。回顾2007年以前的中国民办高校发展历程，历时二十多年的新时期中国民办高校发展，其数量增长虽然较快，但主要是专科层次的民办高校占主导地位，以职业技术学院占绝对优势，这一方面表明民办高校的发展对中国职业技术教育作出了巨大贡献，同时也说明民办高校发展举步维艰。究其原因，民办高校的教育成本几乎全由学生及其家庭承担，不仅增加了学生及其家庭的经济负担，更形成了民办高校及民办高校学生的“次等身份”和边缘化。

从生源状况来看，全国普通高校招生划分为本科第一批、本科第二批、本科第三批和专科批，目前尚没有纳入第一批招生的民办高校；对于纳入第二批招生的民办高校，每年的实际录取分数线基本处于本录取批次的“踩底”状态，甚至需要降分录取才能完成招生指标；部分民办本科高校（包括绝大部分独立学院）纳入第三批招生，这就决定了本科层次的民办高校生源质量相对较低。对于专科层次的民办高校招生工作，处于同样的被动状态，不容置疑地只能接纳“踩底”分数的生源。

三十多年的新时期中国民办高校发展历史，虽然已显示了其巨大生命力和庞大的社会需求。但是，将民办高校置身教育公平视域下与公办高校进行比较，民办高校的劣势是显而易见的:教育成本的单一化承担机制（学杂费收入是大部分民办高校的唯一收入来源），增加了受教育者的个人教育成本，影响了民办高校的社会声誉，降低了民办高校的生源质量，阻碍了民办高校的内涵式发展和核心竞争力提升，限制了民办高校的科技创新和社会服务等职能的发挥。因此，构建民办高等教育成本分担机制，对促进中国民办高校具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

二、民办高等教育成本分担的理论依据

1.民办高等教育的准公共产品特征与公益性

根据经济学原理，产品或服务按其在消费上是否具有竞争性和排他性，可以分为私人产品、公共产品、准公共产品，公共产品由政府提供、私人产品由市场提供、准公共产品则由政府和市场共同提供。高等教育向公众所提供的是一种高等教育服务，其直接产出是受教育者的知识、能力增进和思想道德修养的提高，或者说是人力资本的形成，属于准公共产品的范畴。这种准公共产品特征本质上是不分政府举办高等教育或社会力量举办高等教育的，因此，民办高等教育向公众提供的高等教育服务，是为社会提供准公共产品，属于社会公益事业范畴，政府作为社会的代理者，必须承担相应的责任，并分摊相应的教育成本。

对于同属社会公益事业或共同为社会提供准公共产品的中国高等教育，目前公共财政投入单纯地倾向于公办高等教育，存在财政政策本身的公平性问题。国家鼓励社会力量办学，目的是吸纳社会资本投资高等教育事业，这已经为政府分担了一部分社会责任，对于民办高等教育的维持和发展，如果没有恰当的政府公共财政投入补偿机制，民办高等教育必然走向困境。诚然，目前在助学金、奖学金政策方面已体现了对民办高等教育的有限公平性，但应该由公共财政承担的部分转给了学生及其家庭，形成了民办高等教育的高收费现象（这种高收费是经由物价部门认可的），并由此引发民办高等学校在生源质量、社会认同和发展等方面的社会不公平，形成了公办高校与民办高校之间的不公平性。黄彬（2012）认为民办高等教育是公益性事业，公共财政应该在民办高等教育成本结构中承担补偿责任，并提出了民办高等教育的教育成本分担模型[1]。笔者认为，在民办高等教育的公共财政支持方面，政府不仅仅是补偿责任问题，而且是社会责任问题，即政府必须通过公共财政资源对民办高校和公办高校给予同等待遇，至少应承担一定的公共财政资源补偿性投入责任。

2.利益相关者理论

利益相关者理论经历了利益相关者影响、利益相关者参与、利益相关者共同治理三个发展阶段，是指法人组织的经营管理者为综合平衡诸多利益相关者的利益诉求而进行的管理活动。与传统的股东至上主义相比较，利益相关者理论认为任何一个法人组织的发展都离不开诸利益相关者的投入或参与，追求的是利益相关者的整体利益，而不是某些主体的利益。利益相关者理论在高等教育领域的应用研究取得了很大进展。胡赤第、田玉梅（2010）认为，“利益”代表利益相关者的质规定性，“相关性”代表利益相关者的量或程度规定性，可见高等教育事业的利益相关者是一个资源联合范畴[2]。潘海生（2007）认为，利益相关者获得的控制权大小是按其与高等学校的利益相关程度和他们参与大学治理的意愿和能力来分配的，并将利益相关者分为四类:核心利益相关者（大学经营者）、关键利益相关者（政府、大学教师）、紧密利益相关者（企业、学生）和一般利益相关者（学生家长、社区）[3]。

高等教育的利益相关者，从利益获得的角度来分析，高等教育的发展水平和人才培养质量，直接影响着社会经济发展，所以社会是最大的利益相关者，政府代理社会进行管理，也可以说政府是最大的利益相关者；高等教育使受教育者获得人力资本提升，同时也使教职员工获得职业发展，他们都是重要的利益相关者；投资者可能获得“合理回报”（我国公办高校的政府投资不追求回报），用人单位、学生家长、社区和某些社会团体也可能受益，也属于当然的利益相关者。作为一个法人组织的高等学校，诸多的利益相关者通过对学校的办学条件建设、办学行为、毕业生质量、社会声誉等，直接或间接地对学校发生影响，同时也对大学存在个人或者团体的利益诉求。既然存在利益获得或者说具有利益诉求，就应该具有一定的投入，有投入才有利益，不管是经济的还是非经济的，这是利益相关者理论对民办高等教育成本分担机制的重要启示。对于民办高等教育，投资者利用社会资本举办了高等学校，承担了建设初期的基础设施建设投资和基本办学条件保障，在以后的办学过程中，维持性教育成本的分担机制，必须是政府、受教育者和社会力量共同分担。

3.教育成本分担理论

教育成本有直接成本和间接成本之分。教育的直接成本是社会与个人为教育而直接支付的费用总和，它分为社会直接成本和个人直接成本。教育的社会直接成本主要是指国家、政府直接支付的教育费用，以及社会集资捐资的经费；教育的个人直接成本主要是指学生家庭和学生个人直接支付的教育费用，诸如学费、杂费、书籍文具费、住宿费、交通费和生活费等。教育的间接成本是社会和个人为教育而间接支付的费用，它由社会间接成本和个人间接成本两部分构成。教育的社会间接成本包括学校所使用的土地、建筑物和其他设备等，如不用于高等教育而可能获得收入（租金或利息）；学校所使用的物资设备因用于教育而免征的税收；学生已满劳动力年龄因入学而失去就业机会，社会可能获得的税收等。教育的个人间接成本是指学生已满法定劳动力年龄因受教育而放弃的就业收入的成本。

20世纪50年代，社会责任理论得到了很大的发展，使当时的高等教育中学生承担的成本份额迅速下降，各国政府普遍加大了对私立学校的经费资助和政策影响[4]。1986年，美国教育经济学家约翰斯通（D.Bruce John Stone）在其《高等教育成本分担金融与政策》一文中提出了教育成本分担理论，认为无论在什么社会、体制和国家中，教育成本都必须由纳税人（通过政府）、家长、学生和社会力量等方面的资源来分担，这种分担遵循两条原则:一是“利益获得”原则，即谁从教育中获得利益，谁就应当支付教育成本，且获益越多者应支付更多的教育成本；二是“能力支付”原则，即教育的利益获得者按支付能力大小支付教育成本，能力越大支付越多。

当今世界除一些高福利国家和特殊国家（如朝鲜）的教育实行免费外，绝大多数国家和地区的教育成本都由利益相关者分担，在这个分担机制中，国家和政府负担教育成本的主要部分。美国私立高等教育之所以发达，因素固然很多，但与其多元化筹措办学经费、合理分担教育成本有着直接关系。在美国私立高等教育机构的经费来源中，学费收入占40%～45%、政府拨款16%～18%（包括联邦政府、州政府、地方政府的拨款）、各类捐赠13%～14%、销售及服务收入约22%、其他收入4%～5%，形成多元化的经费投入机制[5]。

事实上，我国公办高校的教育成本分担机制已具有多元化经费筹措机制，但民办高等教育却始终停留在主要依赖学费收入的现状，这也正是中国民办高等教育可持续发展的重要瓶颈。

三、民办高等教育成本分担机制的理论模型

研究民办高等教育成本分担机制，首先必须估算高等教育的平均教育成本。表1列出了2011年我国高等教育的办学经费来源情况。数据表明，全国公办高校的生均教育成本为2.971 8万元/生/年（未分学科门类的粗略估算，下同），民办高校的生均教育成本2.042 7万元/生/年，由此可以推断，未来五年内的生均教育成本应为3万元/生/年左右。对于公办高校而言，生均财政性经费为2.012 6万元/生/年，学杂费收入仅占办学经费的16.92%；与之相比，民办高校的生均财政性教育经费为0.123 9万元/生/年，学杂费收入占办学经费的79.71%，形成了公办高校与民办高校在公共财政资源享受方面的严重社会不公平现象。同时，从公办高校和民办高校的生均教育成本消耗来看，民办高校生均2.042 7万元/年，而公办高校生均达到2.971 8万元/年，从另一个侧面反映培养过程的差异和人才培养质量方面可能存在的差异。当然，不容否认，由于管理体制等方面的因素，公办高校的教育经费开支中可能存在一定的节约空间。

表1 2011年全国普通高等学校办学经费来源

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出:“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。”按照上述测算，基于保证人才培养质量的需要，考虑物价上涨等因素，未来五年内的生均教育成本应为3万元/年左右（不含膳食费），按照教育成本分担理论，参考美国私立高等学校的经验数据[6]和我国公办高校经验数据[7]，可以得出中国民办高等教育成本分担机制的理论模型（图1）。

图1 民办高等教育成本分担机制的理论模型

1.学杂费收入

据表1中数据推算，2011年全国民办高校学生1.628 2万元/生/年，在3万元/生/年的教育成本中，学生及其家庭承担60%，即在现有基础上增加1 718元/生/年，是一种基于现状和物价上涨因素综合考虑。张少雄（2014）认为，若三口之家的年收入30万元，则所能承受的最低学费平均为2万～3万元/年[8]，可见1.8万元/生/年的学费标准对于多数家庭在现行收入的基础上适当动用家庭积累是可行的。

2.公共财政资源投入

目前公共财政资源投入方面，公办高校生均2.012 6万元/生/年，而民办高校学生仅0.123 9万元/生/年，如果实现民办高校的公共财政投入达到15%，则按2011年民办高校学生规模需要增加财政性投入164.7亿，即在现在财政性教育经费的基础上只需增加4.1%，《中华人民共和国教育法》第55条规定“各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长”，这一增幅完全在公共财政资源的承受范围。

3.专项收入

专项收入是指具有指定项目和用途的专用资金，包括各类科研专项经费、教学专项经费（主要指教育行政部门投入的质量工程项目经费）以及企业为实现订单式培养或委托培养而投入的专项经费等。目前民办高校的专项收入已达到0.123 1万元/生/年，占办学成本的4.1%。对于民办高校而言，企业投资是取得专项收入的重要途径和发展空间，计划经济时代的大中型国有企业都有自己的职工大学或培训学校，针对性地培养本企业的技术人员，改革开放以后企业办学逐步并入国民教育体系，但行业和企业对人才的专门化需求始终是客观存在的，因此出现了上世纪末的订单式培养或委托培养，这是回应企业对人才的专门化需求和针对性训练，民办高校在这方面作出了有益的尝试，这也正是民办高校未来发展中拓展专项收入的重要途径。目前我国的民办高校基本都定位为培养应用型人才，毕业生去向主要为生产第一线的企业，作为用人单位的企业为了招聘高素质人才，可以在学校设立助学金、奖学金，民办高校应充分重视这方面的潜力，主动设立基金，逐步积累资源。民办高校的举办者和办学者应多方努力，积极调动各方面的积极性和主动性，实现专项收入达到办学成本的10%左右。

4.校产经营和学校创收

民办高等教育投资方的早期投资实现了民办高校的组建和前期运营，随着学校的发展和投资者自身事业的发展，还要建立冗余投资机制，即投资者对民办高校的投资规模，不仅要考虑基本办学设施和教育教学场地需要，还要具有一定的超额投资，这部分超额投资主要用于繁衍民办高校的校产，为民办高校的校产经营和学校创收提供一定的物质基础。事实上，民办高校在校产经营和对师生服务等方面的创收是客观存在的，一般达到办学成本的5%以上，但是由于不少民办高校还没有完成资产过户手续，这部分收入被投资者占有，随着民办高校法人财产权制度的构建[9]，校产经营和学校创收必将成为民办高校办学经费的重要补充渠道，这部分收入达到办学成本的10%是完全可能的。

5.知识产权及成果转化

民办高校作为我国高等教育体系中地方高校的重要组成部分，服务地方经济、推动区域经济发展是其重要的历史使命。随着民办高等教育事业的发展，民办高校已积累了较丰富的人力资源和人才资源，依托民办高校自身的智力资源，积极争取科研经费，形成自主知识产权，加大成果转化力度，拓展办学经费来源。虽然目前民办高校知识产权与成果转化尚处于起步阶段，但从长远发展的角度分析，这部分收入近期内应朝着为学校提供约3%的办学经费的方向发展，长远来看这方面的收益必须达到办学成本的5%以上。