发挥人大立法主导作用保障促进天津改革发展

（2015年12月1日）

肖怀远

发挥人大立法主导作用保障促进天津改革发展

（2015年12月1日）

肖怀远

12月4日是国家宪法日。在2014年12月4日首个国家宪法日之际，习近平总书记对开展宪法宣传教育、弘扬宪法精神，增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法作出重要指示，提出明确要求。今年的12月4日，是设立国家宪法日后的第二个宪法日。在国家宪法日即将到来之际，今天我们在这里召开市人大立法工作会议，目的就是要深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上讲话精神和修改后的立法法，弘扬宪法精神，保证宪法和法律实施，加强和改进我市的地方立法工作。市委代理书记黄兴国同志对这次会议非常关心，作出了重要批示，要求全市深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略部署，牢固树立忠于宪法、遵守宪法的意识，全面贯彻实施宪法，加快建设法治天津、安全天津、美丽天津。市人大常委会高度重视这次会议，有关部门做了大量的准备。我们认真学习了张德江委员长讲话精神。这个讲话高屋建瓴、思想深刻、内涵丰富，对于当前和今后一个时期进一步做好立法工作，具有十分重要的指导意义。我们一定要深入学习、认真领会、切实贯彻。段春华同志就进一步加强政府立法工作，推进法治政府建设，讲了很好的意见，希望有关方面认真落实。下面，我谈三点意见。

一、我市地方立法工作取得长足进展

立法是建设法治中国的前提和重要条件。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，做好地方立法工作是宪法赋予地方人大的重要职责。多年来，在市委的正确领导下，市人大常委会一直把立法工作作为第一位的工作，主动适应我市经济社会发展，坚持科学立法、民主立法，紧紧抓住提高立法质量这个重点，创新地方立法体制机制，统筹推进地方立法各项工作，立法工作取得显著成绩。1980年至今年11月，市人大及其常委会共制定地方性法规298件，现行有效的178件，另外还通过了166件有关法规的决议、决定。这些地方性法规和决议、决定，为推进我市深化改革扩大开放、加快建设美丽天津、保障和改善民生、促进社会公平正义、保持社会和谐稳定，发挥了不可替代的重要作用。

第一，坚持立法与改革决策紧密衔接，重点领域立法成果突出。

人类文明发展的历史表明，文明转型伴随法律变革，法律变革引领文明转型。市人大常委会紧紧围绕党中央和市委的决策部署，着眼天津改革发展稳定的实际，积极发挥立法的引领和推动作用，有针对性地加强重点领域立法，通过立法凝聚社会共识，推动制度创新，引领改革发展。

——围绕美丽天津建设，市十六届人大二次会议通过《天津市绿化条例》，市人大常委会作出了关于批准划定永久性保护生态区域的决定，这是全国首个划定生态保护红线的法律文件。市十六届人大三次会议通过了《天津市大气污染防治条例》，实行史上最严的大气污染防治措施，健全保护大气环境的体制机制，促进大气环境质量持续向好。

——围绕全面深化改革、扩大开放，制定了《天津滨海新区条例》，出台了《天津市人民代表大会常务委员会关于鼓励促进改革创新的决定》，充分调动和保护各方面改革创新的积极性。作出了《天津市人民代表大会常务委员会关于在中国（天津）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，制定了《天津市促进商业发展若干规定》、《天津市促进中小企业发展条例》和《天津市农民专业合作社促进条例》等。

——围绕保障和改善民生，制定或修改了《天津市养老服务促进条例》《天津市学校安全条例》《天津市教育督导条例》《天津市医疗纠纷处置条例》《天津市客运公共交通管理条例》《天津市失业保险条例》等，针对人民群众迫切要求解决的共性问题在地方性法规中作出规定。

——围绕京津冀协同发展，我们与北京、河北共同研究形成了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，建立起京津冀协同立法工作机制，在生态环境保护、交通一体化和产业升级转移等重点领域，加强立法工作协同。在《天津市大气污染防治条例》中专门规定了“区域大气污染防治协作”一章。正在审议的《天津市水污染防治条例（草案）》，也专章规范区域污染防治协同，并登门向北京、河北两地听取意见，共同研究修改。

第二，深入推进科学立法、民主立法，立法质量明显提高。我们坚持科学立法，立足天津实际，遵循和反映改革发展客观规律和法制建设内在规律；坚持民主立法，立法为了人民，立法依靠人民，切实维护人民群众的根本利益，努力使制定的地方性法规立得住、行得通、切实管用。

——坚持党委领导、人大主导，形成地方立法良好工作格局。我们坚持从实际出发，积极探索地方立法规律，逐步形成党委领导、人大主导、政府支持、群众参与的立法工作格局。市委加强对地方立法工作领导，立法计划、重要立法项目和立法中的重大问题，市委都及时研究、作出决定，保证地方立法的正确政治方向。市人大及其常委会发挥立法主导作用，加强对立法计划、法规起草、审议修改的统筹协调。市政府及其有关部门全力支持、积极配合，认真完成立法计划任务，按时提出法规草案。人民群众积极参与地方立法活动，渠道不断拓展程度更加广泛。

——形成符合本市实际、比较科学合理的立法工作机制。实行立法项目立项论证，列入立法计划的审议项目和预备项目都要经过充分论证。创新起草方式，在多数法规草案由政府部门起草的同时，对重要法规草案实行人大与政府有关部门联合起草，使起草效率和质量都有明显提高。强化审议机制，实行常委会立法情况说明会和分组审议，充分发挥专门委员会审议职能，严格执行统一审议制度和审次制度，不断提高审议质量。扩大立法民主，制定和完善公示法规草案听证、公民旁听常委会审议等制度常委会审议的法规草案全部上网公开，实行简易程序听证会，更新充实立法咨询专家库，建立基层立法联系点，畅通了公众参与地方立法活动渠道。

——充分保障人大代表、常委会组成人员在立法工作中的主体地位。高度重视人大代表有关立法工作的议案、建议，邀请人大代表参与立法调研、座谈和列席常委会会议，认真研究采纳代表提出的意见建议。拓宽代表参与立法工作渠道开通人大代表履职服务网络平台，推行代表分专题参与地方立法工作，使人大代表能够更多参与立法工作。为了充分发挥全体代表的立法主体作用，重要法规案由市人大常委会提交市人民代表大会审议通过，更大程度凝聚代表共识，提高法规的权威性。

第三，加强立法宣传和执法监督，保障法律法规有效实施。为了保障地方性法规的有效实施，我们大力加强立法宣传和法规实施工作。创新立法宣传工作机制，选准宣传时机，增强宣传实效，把握立法全过程舆论引导主动权。加强立法过程宣传，通过常委会会议宣传报道、法规草案公示解读等方式，加强对地方立法工作宣传。深化新法规宣传和实施推动，综合运用新闻发布会、学习贯彻动员会、贯彻实施座谈会、执法人员培训以及新闻媒体法规解读等多种形式，深入宣传法规内容，使广大群众了解法规的精神实质，使执法部门掌握法规的主要内容，为法规实施奠定群众基础。加强法律法规实施的监督，围绕安全生产、市容环境、控制吸烟、全民健身等多部地方性法规开展执法检查，确保法律法规得到有效实施。

总之，过去的几年，我市科学立法、民主立法深入推进，立法体制机制不断健全，立法质量显著提高，法规的可执行性、可操作性明显增强。这些成绩的取得，是市委正确领导的结果，是市人大、市政府和有关方面密切配合、相互支持的结果，是市人大代表、常委会组成人员认真履职的成果，是全市人民群众热情参与、大力支持的结果。

在总结我市地方立法工作取得长足进展的同时，也要清醒地看到存在的问题和差距：一是对地方立法的全局性、前瞻性研究不够；二是有的立法协调和衔接工作还不够顺畅，立法效率还有待进一步提高；三是有的法规针对性、有效性还不强，立法工作中部门倾向仍然存在；四是立法队伍人员配备不能完全适应新形势新任务对立法工作的要求，立法队伍整体素质、能力水平还不相适应。对上述问题，我们一定要高度重视，采取有力措施，认真加以解决。

二、充分认识我市立法工作面临的新形势

党的十八大以来，“四个全面”战略布局协调推进，对立法工作提出了更新更高的要求。我们市人大及其常委会的地方立法工作，同样面临新的形势、新的任务和新的要求。

第一，全面深化改革对立法工作提出新要求。我国正处于全面深化改革的关键时期，必须“涉险滩”、“啃硬骨头”，迫切需要从体制机制上寻找解决问题的办法，加强相关制度建设，从法律制度层面进行顶层设计。这些都涉及法律法规的制定、修改、废止以及相关授权、批准、备案等活动。这就要求我们必须紧紧围绕全面深化改革的战略部署和确定的目标、任务、要求，来谋划和推进地方立法工作，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，善于通过立法来推动和落实改革举措，努力使立法进程与改革进程相适应。

第二，全面推进依法治国、建设法治天津对立法工作提出新要求。“不以规矩，不能成方圆”。立法是实行依法治国的前提和基础。全面落实依法治国基本方略、加快建设法治天津，对立法工作提出了新的更高要求。国家法律、行政法规制定和修改的步伐大大加快，按照法制统一原则，与时俱进立、改、废、释地方性法规的任务更加紧迫。我们必须以更高的标准、更严的要求，加强和改进地方立法工作，完善立法工作机制，增强法规的及时性、系统性、有效性，为全面推进依法治市奠定坚实基础。

第三，推进科学立法、提高立法质量对立法工作提出新要求。党的十八大以来，党中央和全国人大都对推进科学立法、提高立法质量提出明确要求。全社会对立法质量普遍关注、要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用的问题。着力提高立法质量，是当前和今后一个时期地方立法工作的重中之重。这就要求我们必须进一步推进科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯彻立法工作全过程，立良善之法、立管用之法，增强立法的针对性和可操作性。

第四，抓住五大战略机遇、推动我市改革发展对立法工作提出新要求。当前，天津正处在机遇难得、政策叠加、优势凸显的难得历史机遇期。实现天津高水平较快发展，迫切需要以改革为动力，推进发展模式创新、体制机制创新，迫切需要提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，迫切需要最广泛最充分地调动起全市人民的积极性和创造性。立法工作是凝聚社会共识、巩固执政地位、引领改革发展的重要方式。以法律规则作为社会认同的最大公约数，形成全社会一体遵行的规则，是预防和减少社会矛盾的最佳途径。这就要求我们必须适应抢抓五大战略机遇的要求，把完善地方立法与深化改革、加快发展有机地结合起来，为全市改革发展稳定提供有力的法制保障。

第五，人民对美好生活的向往对立法工作提出了新的要求。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。当前，一方面人民群众对保障和改善民生、不断提高物质文化生活水平充满了希望，期待共享发展成果；另一方面人民群众政治参与的积极性不断提高，对保障自身权益、维护公平正义的关注和诉求十分迫切。我们必须积极回应社会关切，充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，使每一项立法都能增进人民福祉、凝聚社会共识、保障社会公平正义。

总之，我们今天从事的地方立法工作，同过去相比，立法任务越来越重，立法要求越来越高，立法难度越来越大，立法节奏越来越快。我们必须深刻认识新形势下做好人大立法工作的极端重要性，进一步坚定做好地方立法工作的信心和决心，自觉将立法工作放在经济社会发展的大局中去谋划，放在建设美丽天津、繁荣天津、安全天津的总布局中去推进，努力开创我市地方立法工作的新局面。

三、进一步加强和改进地方立法工作的意见

习近平总书记指出，形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。张德江委员长要求，我们必须充分认识我国立法工作面临的新形势，准确把握坚持和发展中国特色社会主义对立法工作提出的新要求，在新的起点上不断加强和改进立法工作。黄兴国同志在听取人大立法计划时强调，要及时将改革开放中成功的经验上升到立法层面，继续坚持科学立法、民主立法，完善立法体制，使地方立法符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。我们要深刻领会、全面贯彻中央和市委一系列重要指示精神，进一步加强和改进地方立法工作。

第一，坚定不移地坚持党的领导，保证地方立法正确政治方向。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是国家重要的政治活动，离开党的领导，就会迷失方向，就会寸步难行。立法工作在任何时期、任何情况下都必须毫不动摇地坚持党的领导。我们一定要有清醒的认识，要有鲜明的态度。

加强和改进地方立法工作，必须始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，在国家统一的法制框架下，从法律制度上保障党的理论和路线、方针、政策在我市的贯彻实施。必须牢固树立党的观念，坚持重大事项向市委请示报告制度，市人大常委会立法计划、准备通过的重要法规、有关法规起草中遇到的重大问题等，市人大常委会党组要报请市委决定或者批准后再进入法定程序。立法工作所涉及的各个部门党委、党组及其主要负责同志，都要把立法工作摆上重要议事日程，对法规起草过程中涉及的重大原则问题，及时进行研究，使立法工作始终保持正确的政治方向。

第二，发挥立法的引领推动作用，加强重点领域立法。地方立法发挥引领和推动作用，核心是将立法放在党和国家工作全局中审视，积极推动中央和市委重大决策部署贯彻落实，使地方立法与改革决策相衔接，保证重大改革措施于法有据。

当前和今后一段时期，我们要按照十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，落实市委的决策部署，进一步加强重点领域立法，为全市改革发展稳定提供法律支撑。要加强推动体制改革、规范市场主体、维护市场秩序方面的立法，为全面深化改革、繁荣市场经济培育良好法制环境。要健全有关行政许可、行政执法和执法监督等方面的立法，妥善处理权利与义务、权力与权利、权力与责任的关系，促进政府职能转变。要加强安全生产、应急救援、标准化支撑等方面的立法用完善的法律制度筑牢生命防护网。要完善环境保护、资源综合利用等方面的立法，强化生产者的环境保护责任和污染者治理的法律责任，促进经济发展方式转变。要加强保障和改善民生、健全社会组织强化社会管理等方面的立法，促进公共事业发展社会和谐安定。

第三，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，完善立法工作机制。新修改的立法法，对发挥人大在立法工作中的主导作用作出了更加明确、详实的规定。强调发挥人大在立法中的主导作用，我体会，重点是把握好四个环节。

一要科学制定、严格执行立法计划。坚持把统筹制定和实施好立法计划作为发挥主导作用的首要内容。根据市委确定的全市工作中心和重点，着眼于天津改革发展稳定的大局，制定好年度立法计划。完善立项论证制度，对列入立法计划的安排审议项目和预备项目，进行充分论证，深入研究立法必要性、可行性、成熟度。立法条件不成熟的不立，针对性可行性不强的不立合理安排年度立法计划审议、预备调研三类项目。加强立法计划实施的协调，落实项目责任，确保立法工作按计划有序推进。

二要进一步优化法规草案起草机制。市人大专门委员会和常委会工作机构要提前介入和指导调研起草工作，对适宜由专门委员会提出法规案的要积极牵头组织起草。对重要的法规草案，继续推行由市领导同志牵头、人大与政府有关部门共同参加的联合起草。政府有关部门起草法规草案要自觉增强大局意识，防止和克服部门利益问题。要积极探索其他多元化的法规草案起草方式。推动落实与地方性法规配套的规章、规范性文件限时制定制度，努力做到与法规同步实施。

三要进一步健全地方立法审议机制。充分发挥市人民代表大会审议法规案职能，重要的地方性法规案要提请由市人民代表大会审议通过。改进和完善市人大常委会的法规案审议机制，合理安排审议时间，坚持和完善立法情况说明会、充分审议等制度。要充分发挥专门委员会的审议职能，完善法制委员会的统一审议制度，为市人大及其常委会提高法规案审议质量奠定基础。

四要进一步完善人大代表参加地方立法工作机制。建立健全人大代表议案建议与立法计划、制定修改法规相衔接制度，落实市人大代表分专题全程参加立法活动工作制度，坚持邀请市人大代表列席市人大常委会和专门委员会会议制度，坚持市人大常委会组成人员联系人大代表制度，使更多的人大代表能够参与到立法调研、起草、审议等各个环节工作。要办好人大代表履职服务网络平台，并逐步向区县、乡镇人大代表延伸，方便人大代表参与地方立法活动。与此同时，要建立健全立法事项征询社会公众意见、立法协商等制度，完善公民、社会团体、企业事业组织提出立法建议机制，以及社会公众意见采纳情况反馈机制，进一步推进基层立法联系点工作，提高公民参与立法实效。

第四，加强立法机构建设和人才队伍培养，努力打造一支高素质的立法干部队伍。习近平总书记指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”做好新时期地方立法工作，必须大力加强立法机构建设和人才队伍培养，这既是当前工作的迫切需要，也是长远的战略任务。

要以思想政治建设为核心加强队伍作风建设。从事立法工作，必须具备坚定的政治立场、崇高的政治追求、过硬的政治品格，做政治上的明白人。加强立法工作队伍建设，要把思想政治建设摆在首位。要认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，加强理想信念教育，自觉践行“三严三实”要求，争做忠诚干净担当的好干部。要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，自觉与党中央保持一致。要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，恪守以民为本、立法为民理念。要坚守法治精神和底线思维，带头遵法学法守法用法，善于以法治思维和法治方式推进人大立法工作发展。

要立足立法工作实际加强队伍能力建设。党中央明确要求，要进一步加强立法干部队伍建设，改革创新人才培养机制，着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才和素质优良的立法工作专业人才。张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上就地方立法干部队伍建设提出了明确要求。我们要积极采取措施，认真贯彻落实，着眼长远，搞好规划，有目标、有重点、有步骤开展工作。积极探索创新立法人才培养和任用机制，使立法干部“进得来、用得上、留得住”。通过强化教育、培训、多岗位交流等措施，提高综合素质和把握大局的能力，培养和造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法干部队伍。

近年来，在市委关心支持下，我市立法干部队伍得到了充实和培养，有效加强了立法工作，但同时也存在一些突出问题。总的来看，人大、政府和有关部门的立法工作队伍还是偏弱，人员配备不能适应立法工作新形势新任务的要求。当前和今后一个时期要大力加强立法工作力量：一是加强常委会工作机构的立法工作队伍建设，特别是法工委队伍建设，抓紧健全与立法工作任务相适应的机构，选好配强专业人才，探索建立人大与“一府两院”干部交流机制，探索从符合条件的律师、法学教师、法学研究人员中招录立法人才工作机制。二是加强市政府法制部门和有关部门立法工作队伍建设，各部门要高度重视立法工作人员的培养和选拔，并保持相对稳定，保证有专人研究和承担立法工作任务。三是加强立法智库建设，通过建立健全立法研究机构、立法研究会等途径和方式，加强立法理论研究，为立法工作提供人才储备和智力支持，多渠道聚集优秀立法人才，确保地方立法事业兴旺发达、后继有人。

做好新形势下地方立法工作，任务艰巨、使命光荣。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，紧紧围绕全市工作大局，统一思想，提高认识，锐意进取，扎实工作，全力推进地方立法工作，为我市经济社会持续健康发展做出新的贡献！

（本文为市人大常委会主任肖怀远同志在天津市人大立法工作会议上的讲话）