对国有资本授权经营的探索

韩晓会

国有资产授权经营一直被认为是破解围资监管难题的重要手段。党的十八届三中全会提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若十国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”可是，对于授权模式、授权范围，以及如何破解当前行政体制的障碍，始终处于探索之中。日前，国务院围资委正制定改组国有资本投资运营公司的条件、标准，并率先在一部分中央企业开展试点，这也被看作国有资产体制又一次尝试。

一、国有资本授权经营的概念

1.国有资本和国有资产

要想清晰表述国有资本授权经营的概念，首先应弄清国有资本和国有资产的区别。从概念上层面看，“国有资产”即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益，是国家对企业各种形式的出资所形成的属于国有所有的权益。而“国有资本”是随着国企改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资人股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权，这种形态的权益被称为“国有资本”。国有资本管理从事的是资本运营，侧重于管股权;国有资产管理则从事的是业务经营，侧重于管企业。从管理方式看，国有资本的管理，更多依赖的是经济于段，通过资产重组、企业购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节生产要素，使其配置不断优化，从而保持国有资本的保值增值，其经济管理色彩较重。而国有资产的管理，则更多依赖的是行政手段，通过法规法令、暂行条例、试行办法，规范围有资产使用单位的生产经营活动，其行政管理色彩较浓。由于国有资产授权经营的捕述并不规范，因此我们对授权经营的讨论，一般指国有资本。

2.国有资本授权经营

授权经营是现代企业制度中一个重要特征。股东出资，未必直接参与企业运营，而是授权给董事会，股东和董事会就是典型的授权与被授权的关系。国有资本授权经营，是国家通过若十级规范化的授权，实现对全民所有的国有资本的科学化管理。之前，国有资本授权经营主要有两级制和三级制两种模式。两级制授权方式，指各级政府围资委等履行出资人职责的机构，按照“管人管事管资产”的方式直接管理国有企业，两者间没有中间层。三级制下，履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资产经营公司，由国有资产经营公司代表国有资本出资人对子公司行使股东享有的权利。

二、当前国有资本授权经营存在的问题

以上两种模式，在理论上还是实践中，都有较大问题，国有资本经营效率低下的难题都难以解决。两级制模式下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权十预企业经营权，政企不分。为防止政府的行政性外部十扰，在两级体制中也强调对企业放权，而且对企业经营自主化改革的深化也是两级模式发展的主线。尽管如此，两级制从本质上说仍然注重国家对企业的直接控制。

三级制模式下，亦即日前设计的国资监管机构（主要是围资委）——国有资产运营机构——生产经营企业的三层架构体系，尽管在形式上似乎天衣无缝，实质上却存在诸多问题。其一，国资监管机构的出资人身份不妥。国有资本出资人制度设置的日的就是让国有资本的出资主体人格化。日前，围资监管机构既是出资人，又是监管人，有必要将两种职能进行分离。其二，国有资产管理领域政企分开问题没有根本解决。从当前国有资产管理体制来看，政府既是社会经济的管理者，同时又是国有资产所有权的代表者，是社会管理和国有资产管理的双重主体，这使得政府很难给自己一个清晰的定位，而且国有企业出资人的职能有几个不同部门分别行使，国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利，难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。

三.对国有资本授权经营的建议

要想解决现有国有资本授权经营制度存在的问题，可以从下面三个方面加强管理，使国有资本授权经营的顺利实现：

1.以管资产为主加强国有资产管理

随着国企改革的深化，国有资产进一步资本化，围资监管机构应当紧紧运用资本运营这个于段，实现监管方式的转变。一是从管企业向管资本转变。二是从实物形态管理向价值形态管理转变。国有资产管理应以出资权为基础，依靠资本运作，而不是直接干预企业的经营。三是从前置审批向事后监管转变。国资委对国有资本授权经营公司、国有资本授权经营公司对权属企业分别实施监督管理，这种监管主要是事后监管，权责范围内事项不需要事前报请批准。

2.以近市场化为主完善分配制度

现代企业资本可以分为人力资本和非人力资本，并且在相当多企业中，人力资本的作用将会超过实物资本以及货币资本的价值。所以，利润分配需要考虑到出资者份额以及人力资本的份额。在具体的制度安排中，可通过年薪制和股票期权制相结合等方式，使得企业的劳动者和经营管理者的利益与企业的利益密切联系在一起。一般可以由出资者与经营者签订授权范围国有资本保值增值协议责任书，对经营者实行任期考核制度，在此基础上，合理确定经营者收入档次，建立年薪制，将基本年薪与授权国有资本规模挂钩，效益年薪与国有资本效益情况挂钩。

3.以规范化为主完善被授权企业的对外投资机制

国有企业的对外投资内部控制机制不健全，会使得国有资产严重浪费与发展缓慢。解决这一问题，首先，健全责任追究制，约束国企决策主体。这就要求完善和健全授权经营国企的法人治理，细化决策者所应承担的责任范围，明晰内部制度及企业章程，加大追究责任的力度。其次，提高决策水平，保证投资的科学性。设立专门机构，由专门人员制定考核方法，监督实施。再者，强化跟踪管理，进行风险控制。应加强对投资合同的管理，跟踪合同履行的情况，建立项日的投资档案和信息库。endprint