探索国有石油公司改革路径

□ 文/商务部研究院跨国公司研究中心主任 何曼青

探索国有石油公司改革路径

□ 文/商务部研究院跨国公司研究中心主任 何曼青

我国石油天然气体制改革首先应厘清改革的主体和方向，不能单纯地认为依靠新进入者就能够真正重构一个更优质的市场，也不能单纯只将国家石油公司作为“被改革”对象。我国油气体制改革应围绕政府与市场的关系、国家石油公司与政府的关系、油气资源收入与国民福利的关系进行体制机制重构。国家石油公司处于三大关系的交汇点，是我国石油天然气体制的重要组成部分。

国家石油公司改革现状及存在问题

我国油气体制改革经历了三个阶段：转换政府职能、实行政企分开（1978年-1988年）；调整企业与市场关系、转换企业经营机制（1988年-1998年）；以政府机构改革和两大石油集团重组为标志的石油行业管理体制和市场体系革命性重构（1998年以来）。

经过30多年的改革与发展，政府对我国石油行业的管理方式实现了由计划配置向市场导向的转变，政企分开迈出实质性步伐，出资人在法律层面上得到明确，企业总体上成为与市场经济相融合的主体；市场准入逐步放宽，鼓励公平竞争和多元主体参与，由市场配置资源和决定产品价格的市场机制取得显著成效。三大国家石油公司油气核心业务均已在境外上市10多年，实现了公司治理和体制机制重大变革，海外经营取得跨越式发展。

目前，除三大国家石油公司之外，还有众多地方国有企业、民营企业，以及合资、外资企业等市场主体，共同参与我国油气勘探开发、炼油、储运和销售等业务。目前我国地方和民营炼厂原油加工能力已占全国1/4，三大石油公司之外的加油站数量已占全国的50%，还有众多技术服务商、工程建设企业、设备制造商活跃在相关油气市场。此外，国际大型石油石化公司都已在我国投资布局并建立了一定规模的油气生产基地和营销网络。我国油气行业已初步形成以三大国家石油公司为主导、多种所有制成分共同参与、大中小企业共同发展的格局。但是，随着改革的不断深入，我们也清醒地看到我国油气产业组织和管理体制还存在一些突出的问题。

一是油气市场机制不够完善。油气市场结构不尽合理，交易市场不够发育，缺乏价格发现和市场形成价格的机制。由于政策法规等方面的限制，其他社会资本难以进入油气勘探开发市场。二是油气行业监管体制有待健全。政府管理石油行业的职能在一定程度上存在交叉、分散和不到位的情况。监管力量薄弱，监管方式和技术手段尚不适应油气体制改革与发展的需要。三是国家石油公司被赋予过多政治责任。国家石油公司的首要任务是政治责任，保障国家能源安全，但企业行为应该是市场化的。政府过多的行政干预和保护，导致石油公司大而不强，在理念、管理和人才国际化等方面与国际石油公司存在一定的差距。四是国家石油公司资本运营效率偏低。2014年，中国石油、中国石化净资产利润率分别为5.7%和5.1%，低于中国企业500强的平均水平。从实际运营看，国家石油公司无论在公司治理结构、经营机制、人事用工、激励约束、监督管理以及社会负担等诸多方面都不同程度地存在问题。五是国家石油公司功能定位尚待明确。出资人机构对国家石油公司监管有过多过细倾向，尚未实现以管资本为主的监管体制，政府与国家石油公司的关系尚待重塑，需要探索新的国有资本授权经营模式，与我国油气体制改革相适应、相协调、相支撑。

挪威油气改革模式对我国油气改革的启示

挪威国家石油公司（Statoil）是一家国有资本控股的公众公司，2001年在纽约和奥斯陆同时上市，国有股从上市时的82%减持至当前的67%，2013年在全球能源企业250强榜单中排位第五名。虽然该公司是国家石油公司，但挪威政府从不干预公司日常运作，不审批公司发展规划和投资决策，并且不在公司直接派驻董事和任命高管，而是以一家类似国有资本投资运营的公司（国有股100%）代表国家直接经营财政权益。挪威国家石油公司在由外聘独立董事和员工代表组成的董事会指导下，实行以企业执行委员会为最高权力机构的决策机制，参与全球市场竞争，为包括大股东佩德罗公司（Petoro）在内的所有股东创造价值。

挪威国家石油公司1972年成立，负责挪威国内油气开发和对外油气合作。在该公司成立的同时，政府设立了国家石油管理局。国家石油管理局代表国家行使主权，负责油气田勘探开发的招标工作。1985年，建立了新的油气开发分成机制，通过设立国家直接财政权益参与油气开发分成；挪威国家石油公司间接参与油气开发分成。1990年，成立政府石油基金，作为全体国民的养老基金。从1996年开始，每年一次将国家的石油净收益划入该基金，让全体国民能够享受到油气开发所带来的好处。

2001年，建立了新的油气行业监管和组织体系，与之相配套实施了一系列的机构改革。挪威国家石油公司于2001年6月18日上市，实现了政企分开，成为纯商业公司，同时将其天然气管网运营业务剥离给新成立的挪威天然气运输公司（Gassco）。在挪威国家石油公司的出资人层面，成立类似国有资本投资公司的佩德罗公司，一方面持有上市公司的国有股份，另一方面接替国家直接财政权益，负责国有资本运营管理。2007年，根据公司战略和海外业务发展需要，挪威国家石油公司与挪威海德鲁公司（Hydro）下属的石油天然气业务正式合并，组建成立了全新的挪威国家石油公司，合并后的挪威国家石油公司成为了全球最大的海洋油气开发商。

佩德罗公司在挪威国家石油公司2001年上市的同时成立，接替国家直接财政权益，成为挪威油气行业的国有资本投资公司。该公司是挪威大陆架上拥有油气储量最大的公司，共参与了137个作业许可区块，包括40个在产油气田。佩德罗公司有以下几个定位，值得思考和借鉴：一是该公司从不当作业者，而是作为股东之一参与油气勘探开发项目，分担成本并获得收益。二是该公司从不参与许可申请，都是直接从政府手中获得参与权，即挪威国家石油管理局研究并推荐国家是否参与某一油气勘探开发项目，以及参与比例，由佩德罗公司决定并执行。过去，该公司完全听从政府指令，但现在已经发展到能与政府讨论经营方针，成为实力相当强的公司。三是该公司与普通石油公司的经营方针不同，更关注公司长远利益和战略投资。四是该公司可以通过出售或购买资产来优化国家直接财政权益。

挪威的油气体制清晰地界定了国家石油管理局、国有资本投资公司、国家石油公司、国家管道运营公司、国家养老基金的各自职责和相互关系，妥善处理了政府与市场的关系、国家石油公司与政府的关系、油气资源收入与国民福利的关系。我国油气体制改革的总体目标与挪威国家石油公司一致，因此，挪威国家石油公司的改革有以下几点值得借鉴。

一是改革对外合作模式，建立新的财税模式。1985年，挪威对国家参与油气产业的体系进行调整，挪威国家石油公司在挪威大陆架上的大部分油气开采股份被分成两部分，一部分与挪威国家石油公司商业运行相挂钩，成为公司资本；另一部分则变成新设立的国家直接财政权益（SDFI）持有，由挪威国家石油公司代管，其所得油气收入成为政府直接财政收入。相应地，政府建立了新的财税模式：任何公司钻井后如果没有任何油气发现，挪威政府会承担78%的勘探成本；实行勘探开发成本在6年期内线性折旧政策。新的财税模式鼓励了中小公司和外国投资者进入挪威进行油气勘探开发。

二是国家石油公司上市重组，改革国有资本监管模式。2001年，挪威国家石油公司上市时，一是挪威政府成立了类似国有资本投资公司的佩德罗公司来接替国家直接财政权益，对国家直接财政权益进行管理，代表国家参与挪威大陆架油气资源的开发，但不代表政府行使任何政府职能；成立100%国家拥有的天然气运输公司，负责运营管理挪威大陆架上所有的天然气管道设施，决定石油公司或油气田管输量，确保管道第三方的无歧视准入；真正实现政企分开，让挪威国家石油公司成为受资本市场监管的国际化国家石油公司（INOC），参与全球油气竞争，打造国际领先的石油企业，并保持国有资本控制力和活力。

三是改革要注重建立组织体系和政策框架的措施保障。从挪威每一次油气体制改革看，建立相互配套、相互衔接的组织体系和政策框架是改革成功的重要保障。一方面，挪威油气行业构建了国有资本管理的组织体系，包括国家石油管理局、国有资本投资公司、国家石油公司、国家管道运营公司、国家养老基金，它们各司其职又相互联系。国家石油管理局行使国家主权，负责油气勘探开发的招标工作；佩德罗公司作为挪威国家石油公司（没有政府干预的商业化公司）的大股东参与油气田开发，并将政府在油气行业获得的收益放至挪威政府全球养老金（由政府石油基金和国家保险计划基金合并组成），供全体国民分享。

确定改组国有资本投资公司的思路和定位

中国油气体制改革市场化的方向很明确，目的是让市场在资源配置中起决定性作用。目前我国油气企业正处于改革发展转型期、发展方式转变期和体制机制转轨期。与国际石油公司相比，我国国家石油公司国际竞争力还不强，尤其是人均经营指标偏低，这与国家石油公司仍存在企业办社会职能和历史遗留问题等有很大关系。我们既要积极推动改革，又要注意防范重大风险。因此，建立起适应中国特色社会主义市场经济的石油产业组织体系和体制框架，应借鉴挪威油气体制改革的经验，做好顶层设计，政策相互配套，分步实施，平稳有序推进。

首先是理顺改组为国有资本投资公司的思路。按照十八届三中全会提出的“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”的改革思路，国有资本投资公司应成为国有资本出资者代表授权的运营主体，处于国有资本管理体系的第二层—要服务于国家战略，通过国有资本的运营管理，提高国有资本效率，提升国有资本控制力、影响力和带动力。组建国有投资运营公司，应依据国有资本的功能定位，按照“改组为主、新建为辅”的原则，组建或改组为公用事业类、公共保障类、战略类和竞争类等不同类别的国有资本投资运营公司。国务院发展研究中心课题组认为：国有投资运营部门是政府与市场间的界面，可以分为政策性投资运营公司和商业性投资运营公司。

在我国，石油行业是关系国家经济命脉和能源安全的行业，需要国有资本主导，以保证国有经济的控制力和影响力。我国三层国有资产管理组织体系与挪威模式有类似之处。可以借鉴挪威国家石油公司改革的模式，将国家石油公司的母公司改组为商业性的国有资本投资公司，相当于挪威的佩德罗公司；已经上市的油气主业控股子公司，相当于挪威国家石油公司，是纯商业公司，应按照现代企业制度和公司法人治理结构市场化运作，目标是打造国际化的国家石油公司。

其次是厘清油气国有资本投资公司的定位。国家石油公司改组为国有资本投资公司，宜采取商业性国有资本投资公司模式。鉴于我国油气行业全产业链各环节的市场化程度不均衡，以及尚未形成强大的监管力量，目前国家石油公司享有的政府授权，暂由改组后的国有资本投资公司行使。政府还要给予国有资本投资公司一定的出资人授权。从经营对象看，国有资本投资公司重点应投资实业企业，以投融资和项目建设为主。从经营目标看，以追求商业目标为主，兼顾非商业目标，以股东身份积极参与所投资实业企业的公司治理，获取相应的股权分红收益。从经营方式看，应产融结合和资本运作，按照市场化原则调整投资组合，有进有退。国家石油公司改组为国有资本投资公司，要真正成为推动所投资实业企业改革改制、引入外部投资者、推动国有资本流动重组、促进国有资本布局调整的有效平台，需要积极探索运营模式，通过开展投融资、资本整合、产业培育推动产业转型升级，提高所投资实业企业的国际竞争力；同时通过股权运作、价值管理、有序进退，实现国有资本的保值增值。

再次是确定改组后的国有资本投资公司作为油气体制改革的实施主体。改组后国有资本投资公司应作为我国油气体制改革的实施主体之一，依据改革的总体要求，实施对所投资的实业企业进行改革创新或重组整合。

“在全产业链各环节放宽准入”，就需要在全产业链各环节上培育更多的市场竞争主体。国有资本投资公司可以将全产业链上各业务板块分类管理，根据各业务板块的产业属性和对国家能源安全的影响程度，采取绝对控股、相对控股或参股方式。按照我国油气市场准入政策，凡是能够向民营资本开放的领域都应该开放。

推动国家石油公司改革，有利于重塑油气体制中的三大关系。政府与市场的关系在新的组织体系和体制框架下更为明晰，有利于推动市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用；国家与国有资本投资公司形成新型的国有资本授权经营关系，形成新的体制改革平台；国家与国有资本投资公司的收益分配，除资本收益方式外，也可借鉴挪威模式，探索重构油气资源收入与国民福利的关系。