农村家庭养老与新农保制度协调发展的途径探索

陶纪坤

摘要：解决农村老年人口的养老问题必须使家庭养老与新农保制度协调发展，不能顾此失彼。既要弘扬家庭养老的优势，又要发挥社会养老的长处来弥补家庭养老的不足，两者不是对立的，而是互为补充的。可以进行制度创新，充分发挥家庭养老及新农保各自的优势，使两者在一定条件下协调发展，这有利于家庭代际关系的和谐，为农村老年居民创造可持续的、保障全面的养老环境，切实解决他们的基本生活保障。

关键词：农村老龄化；家庭养老；新农保

中图分类号：F323. 89 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）02-0100-05

自上世纪80年代开始，大规模的青壮年劳动人口向城镇转移，导致农村人口老龄化比城市更加迅猛。人口老龄化给农村老年人养老保障带来严峻挑战。一方面是农村人口结构变化和青年人的传统尊老观念淡薄导致的家庭养老保障功能弱化，直接冲击了老年人的基本保障。另一方面是新型农村社会养老保障制度（以下简称新农保）保障水平低，不能很好保障老年人的基本生活。

解决农村老年人口养老问题必须使家庭养老与新农保制度协调发展，不能顾此失彼。既要弘扬家庭养老的优势，又要发挥社会养老的长处来弥补家庭养老的不足，两者不是对立的，而是互为补充的。

一、农村老龄化发展趋势

1999年我国65岁以上人口超过国际公认标准7%，正式跨入老龄社会行列，老龄化日益严峻。我国作为半数人口居住在农村的发展中国家，农村老龄人口基数大且养老资源相对匮乏，随着家庭结构和思想观念的转变及劳动力的转移，农村老龄化还伴有高龄化速度快、空巢化严重等问题，因此，解决农村老龄化问题对我国尤为重要。根据第六次人口普查数据，我国农村65岁以上的老年人口约有6667.3万，占全国65岁以上老年人口总数的56.1%，是城镇老年人口的1.28倍；老龄化水平和老年抚养比分别高于城镇2.3个百分点和4.2个百分点，这相对于第五次人口普查时分别高于城镇1.1个百分比和3.3个百分点有明显提高。农村已成为迎战老龄化问题的重要阵地。

近年来，随着经济发展和社会的进步，农村医疗卫生条件及家庭结构也发生了很大变化。与2000年第五次人口普查比，第六次人口普查时农村独居老人家庭及老年人与留守未成年人一起生活的家庭组合比例上升了8.8%，加之劳动力向城镇大规模转移，农村日趋空巢化。而对农村65岁及以上老年人分组后，其低龄组（65～69岁）、中龄组（70～79岁）及高龄组（80岁以上）分别增长2.6%、12.5%和46.1%，且高龄组占65岁及以上人口总数的比重有所提升，而中低龄组则相对降低，这说明中低龄组老年人的增长速度远落后于高龄组。但这些中低龄老年人口正向高龄组转化，农村老龄化也将日益迈向

二、为何要促进家庭养老与新农保制度协调发展

农村人口老龄化日益严峻使老年人口的养老保障问题十分突出。现阶段我国出现了多种养老方式，如自我储蓄养老、家庭养老、社区养老、商业养老、社会养老等。目前只有少数人能获得社区养老和商业养老，农村老年人大部分还是以家庭养老为主。新农保制度的推出对弥补家庭养老的不足发挥了积极作用，但在一定程度上还导致了家庭代际关系的弱化，如有些年轻人认为父母有了养老金就减少对老人的赡养，有些老年人认为政府的养老金比自己的孩子还可靠。农村老年人与年轻人分开居住状况加剧，出现了大量“空心化”老年家庭，许多农村空巢老年人陷入无人照护的窘境。这种现象的出现不是我们所愿意看到的，家庭养老与新农保制度必须协调发展才能有效解决老年人的养老问题。

（一）家庭养老的优势是新农保难以完全替代的

所谓家庭养老是以家庭为单位，以血缘为枢纽的反哺式代际养老，表现为由子女为家庭中的老人提供物质生活资料和精神慰藉，是农村主要的养老模式。我国自古以来重视家庭血缘、亲情关系，讲究父慈子孝及“养儿防老”等传统文化。家庭养老涵盖了三方面主要内容。第一，物质上的帮助与支持，家庭养老是一个含义丰富的多层次概念.在不同阶段和环境中包含着不同内容，在我国现阶段，家庭养老的层次性就十分丰富。家庭养老的基础层次主要是在家庭中子女对父母给予经济和物质上的支持，子女对老人提供日常必需的食物、医疗等方面的照料。我国目前大部分的家庭养老都属于这个层次，这足我国现阶段家庭养老的主要状况。第二，生活上的照料。家庭养老能够通过家庭照料的方式从生活起居等各方面对老年人进行照顾。家庭养老的照料可以解决老年人的大部分困难，也是家庭养老长久小衰的一个主要原因。第三，精神上的慰藉。家庭是老年人的“港湾”，同时也是老年人的精神乐园，我国已形成一种对四世同堂、几代同乐观念的普遍认同。老人在家中不但可以发挥自己的余热，为子女照顾孩子、料理家务，同时在这一过程中他们自己也可以得到快乐。老年人也喜欢留在家中，因为家庭是以亲情和血缘为纽带的，老人的困扰可以得到及时解决。

新农保制度其实只是涵盖了第一个方面的内容。新农保制度推出只是在一定程度上为农村老年人提供经济上的保障，无法解决老年人生活上的照料和精神上的慰藉等保障。家庭养老作为我国传统的养老方式有着独特的魅力，老年人在家里除得到经济上的支持外，更主要的是获得健康照护、生活护理和精神慰藉等方面的保障。家庭是老年人生活的主要场所，是其最重要的情感和精神寄托，家庭成员给予老年人的生活照料、精神慰藉是任何其他个人和机构难以替代的。对于经济支持，国家和社会通过建立新农保制度可以给予大力支持，但对于健康照护、生活照料和精神慰藉，家庭的作用是新农保所无法比拟和替代的。

（二）新农保制度的保障功能难以完全保障老年人的基本生活

与家庭养老模式和老农保制度相比，新农保制度采取基础养老金与个人账户相结合的模式，强调政府应对农村老龄化问题的责任并扩大了保险的覆盖范围，也减轻了家庭保障的负担。根据全国社保资金审计结果，自2009年以来，新农保制度已覆盖全国81.5%的县，参保人数达到21100.3万，取得巨大成功。但制度自身统筹层次低、社会互济性及再分配性差、基础保障层次低等问题显示其保障水平与保障功能的不足。

按照新农保制度的规定，农村参保缴纳的保险费全部纳入个人账户中，社会统筹部分的基础养老金则由财政每人每年660元的补贴和地方政府不低于每人每年30元的补贴构成，农民选择的参保层次越高，地方政府视缴费层次给予的补贴也相应提高。这种基础养老金只“出”不“进”、个人账户自我储蓄的制度设计缺乏社会保障制度的互济互助、统筹转移的特性，地方政府的补贴激励方式也违背了其在促进收入分配、缩小差距方面的宗旨。以2010年人均收入5919元的农村居民来说，基础养老金仅相当于收入的11.2%。假设其享受30元的当地政府补贴，根据人民币一年期存款利率计息计算，缴费满15年的养老金水平如表3所示。表3是根据农民不同的缴费档次计算出的未来个人所能领取到的月养老金和养老金替代率。很显然，新农保的保障水平是较低的，甚至低于一些地方农村最低生活保障标准。对于体弱多病的老年人，包含基础养老金在内的128.6元/月的养老金远不够其一个月的基本生活开支，更不用说更低缴费档次所对应的养老金水平。因此，相对于公务员和企事业单位养老保险金替代率，新农保不超过26.07%的替代率明显过低，其保障水平及保障功能也明显不足。

从第六次人口普查看，45岁以上的农村居民主要的经济来源是劳动收入和家庭供养，对于部分或者已经丧失劳动能力的65岁及以上农村老年居民来说这两者依1日是其主要生活来源，尤其是家庭供养（该比例已高达59%），而依靠退休金收入的老年居民尚不足5%。显然，年龄越大其对家庭供养的依赖程度也越大，在老龄化、家庭和社会巨变的挑战下，农村社会养老保险制度的不足导致其并没有在很大程度上改变农村老年居民依赖子女的养老习惯和以家庭供养及劳动收入为主要经济来源的状况，通过家庭和自我保障来解决养老问题仍是农民的主要选择。

我国与发达国家在人口老龄化问题上最大区别是我国是“未富先老”，尤其是农村更是如此。我国农村地区应对人口老龄化的经济实力非常薄弱。在这种国情下，农村老年人的养老保障只有在家庭养老与社会养老协调发展的情况下才能得到妥善解决。

三、家庭养老与新农保制度协调发展的措施

在老龄化加剧背景下，农村老年人的养老问题非常突出，家庭养老和新农保各自有自己的不足，单靠一种养老方式不能很好解决农村老年人的养老问题。我们要立足农村实际情况，发挥社会养老保险及家庭养老模式各自的优势，为农村老年居民创造一个可持续的养老环境。

（一）弘扬孝道文化，紧密家庭关系，充分发挥家庭养老的功能

孝道文化流传至今不仅仅因为它是一种传统美德，也是我国五千年文化与价值的传承。我们更要大力弘扬中华民族的这种美德。家庭养老作为农村养老的自然选择主要依靠道德和舆论监督，因此弘扬尊老敬老的美德要充分利用电影、电视和网络等先进传播方式，致力全社会范围内孝子典范、孝道文化的宣传教育，形成敬老光荣、不孝可耻的良好社会风气。同时，从法律层面上保障老年人权利，加强对遭遇子女虐待、抛弃（子女拒绝为老人提供经济支持和生活照料）的老年人的司法援助，以主动维护老年人的权益。

在满足老年人精神和照料需求方面，家庭有着不可替代的功能，因此在老龄化、高龄化及家庭结构小型化导致抚养比日益上升的情况下，可通过经济补贴及实物发放、政策优惠与授予荣誉等方式建立激励机制，以促进子女对老人的照料。如，发挥女儿与父母在家庭、血缘关系比儿媳更亲密的优势，通过经济或实物补贴大力提倡和鼓励女儿承担赡养家中老人的责任；也可以县为单位定期举办类似“感动中国”的活动，通过荣誉的授予鼓励农村子女赡养、优待家中老人，帮助周边有需要的高龄老人及残疾老人。对于因劳动力的大规模转移造成的农村空巢化，可鼓励农民自主创业，或由当地农业部门为其提供技术支持发展适合该地区的特色农业及高科技农业，并由当地政府大力促进与之配套的非农产业发展以吸收农村剩余劳动力，使农民在分享经济发展成果的同时与父母“分而不离”，解决农村空巢化问题，从而更好地发挥家庭养老功能。

家庭养老在未来一定时期内还会是我国农村的主要养老方式。由于我国人口多、底子薄、地区发展不平衡，生产力不发达的状况没有发生根本改变，让国家拿出充足的资金和物质来负担起保障所有农村老年人的生活还不现实。未来相当长的时期，家庭养老仍然是农村老年人口的主要养老方式。我们应高度重视家庭养老，提高农村家庭养老的能力。

对于不愿返乡就近就业或长年居住在城镇的农村青壮年人群，应出台相关政策鼓励其常回家照顾老人。通过政策规定，鼓励企业允许员工累积季度内总数不超过一定天数的日常休息日和国家法定节假日假期作为返乡探亲的特定假期，并为其提供一定数额的探亲费用或一定天数的假期延长，以鼓励长期在外务工的农村青壮年劳动力积极返乡探望并照顾父母。对于企业因提供探亲费用补贴或假期延长所造成的损失，政府应给予相应的税收、贷款等政策优惠予以弥补，这既可以确保用人单位对政策的支持和对该类员工的正常聘用，也能保证农村老年人切实享受到子女的照顾，从而强化家庭的保障功能。在有条件的地区，应设立以社区为单位的老年服务中心，大力促进多样化老年服务及农村娱乐项目建设。面向社会招收志愿者并组建下乡送温暖小队，为农村老年人提供免费的身体检查、歌舞戏剧演出及劳务支持等服务；以乡镇为单位设立老年活动中心，使农村老年人可以通过参加棋牌比赛、歌舞队、老年兴趣交流中心等活动丰富老年生活，使农村老年居民获得精神和心灵的充实而不再局限于儿女的情感支持和子孙绕膝的精神满足。为应对农村高龄化的问题，老年服务中心可聘用未进城务工的农村居民或中低龄身体健康的老人为同村或邻村的高龄老人、残疾老人和体弱多病的老人提供诸如洗衣做饭、打扫卫生等日常的生活支持，在保证这些老年人日常生活需要的同时也使其享受到家庭的温暖与照顾，降低其生存风险。

（二）通过制度创新，完善新农保制度，促进家庭养老与新农保制度的协调发展

完善现行新农保制度设计，提高制度的激励因素，通过制度创新协调家庭养老与新农保的发展。

首先，完善新农保的入口补贴政策，促进年轻人既要积极参加新农保又要孝敬老年人。新农保的入口补贴政策是指在交费环节给予个人交费一定的补贴。新农保规定，地方政府应当对参保人缴费给予适当补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。政府可通过改善制度设计、加强制度中的激励因素来调动农村子女参保的积极性和提高其赡养老年人的能力。如，对因赡养老人产生诸多矛盾的农村多子女家庭，政府应规定不参与日常生活照料的子女须按期支付老人生活费，并在此基础上给予长期赡养老人的子女额外的参保补贴政策优惠，以激励其孝敬老人；对赡养责任无法分担的农村独生女子家庭，政府可在提高子女参保补贴水平的同时增加老人的基础养老金，以激励农村子女积极承担起赡养老人的责任。通过这种制度激励不仅可进一步弘扬孝道文化、传承敬老爱老的传统并发挥家庭的保障功能，也在一定程度上体现了新农保的优势，从而把两者有效地融合起来。

其次，完善新农保的出口补贴政策，促进年轻人积极参加新农保和孝敬老年人。新农保的出口补贴政策是指在待遇支付上政府给予参保人补贴。目前，新农保的待遇由两部分组成：基础养老金和个人账户积累的资金。其中基础养老金完全由政府负担。中央政府完全承担中西部地区的基础养老金，负担东部地区50%的基础养老金。地方政府可根据实际情况提高基础养老金标准，对长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。为弘扬孝道，基层政府定期评比孝子先进分子。为鼓励那些孝敬老人的年轻人，可规定对那些获得政府表彰的尊老爱老的50岁以下的年轻人，将来可多获得一些基础养老金。为防止农村“空心化”家庭出现的加剧，对那些愿意与老年人一起居住并照顾老年人的年轻人，将来可获得更多的基础养老金，具体金额由各地根据实际情况灵活实施。通过这种制度创新，把年轻人将来的养老待遇与现在的尊老爱老联系起来。