充分利用PPP模式 有效降低政府付费

◎ 付洪伟

（贵州阳光产权交易所，贵阳 550081）

（作者为贵州阳光产权交易所副总经理）

当前，关于政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership, 简称“PPP”）模式讨论和实践成为社会热点，业内有关专家和学者认为2015年是PPP元年。

继党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，国务院、财政部与国家发改委发布了指导意见、操作指南、示范文本等文件，从政策和实际操作层面明确了PPP模式的操作流程、制度规范、利益保障、风险防控和分配、法律地位等问题，多部委也连续下发了政策文件，强调PPP模式的重要意义，各级地方政府也在紧锣密鼓出台关于落实和推动PPP模式文件，全国已经迅速形成PPP模式的共识。

PPP模式于上世纪90年代起源于英国，目前在澳大利亚、美国、德国、印度、巴西、智利等发达国家和发展中国家广泛应用，并取得良好的效果，据统计PPP模式可以节约成本10% ～20%，并且大大节省了项目建设周期，提高供给效率。

PPP是指“公共部门与私人部门建立的合作”，在我国的正式名称是“政府与社会资本合作”，其中“政府”在（财经[2014]156 号）、（发改投资[2014]2724 号）文中明确为“政府或政府授权机构”；社会资本在（财经[2014]156号）文中定义为“依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业、外商投资企业，但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区的PPP项目”。这就规范了PPP在国内的范围界限，有利于各级各有关单位的操作和实践。

从目前PPP在我国的发展阶段和实践来看，其最重要的功能是融资，特别是2014年9月21日国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）中明确“政府债务只能通过政府及其部门举借，不能通过企事业单位举借”和“剥离融资平台公司的政府融资功能，融资平台公司不得新增政府债务”，彻底改变政府融资方式。PPP模式的推出正是适应这一转变，成为新的融资模式，和国家提出“稳增长、促改革、调结构、惠民生”大政方针高度一致。

按照PPP模式三种投资回报机制，其中政府购买服务和可行性缺口补贴，需要各级地方政府财政全部或部分承担，而当前各级地方财政特别是处于西部省区的财政主要是“吃饭财政”、“民生财政”，可以用于项目建设的资金极其有限。为强化国家对政府性债务风险的把控，今年4月7日，财政部下发了《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21 号），指出“每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。为切实可行推动PPP项目实施，笔者通过对PPP咨询实践，提出“合理利用PPP模式，有效降低政府负债的思路”。

第一，充分用好用足国家政策。国务院、国家部委对涉及国家重大基础设施及公共服务项目都有相关资金补贴，如污水处理、水利设施建设等项目，国家都有支持项目建设资金，要尽量多争取中央补助。比如财政部出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建[2014]838 号）明确中央财政对海绵城市建设试点给与专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元，对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述基数奖励10%。国家补贴的项目资金可作为政府方投入，由政府方在项目公司中持股，也可以在项目全生命周期回报收入中扣减，降低政府付费。

第二，大力推动资源配置型PPP项目。对无收费或收费不能完全覆盖项目，可以通过政府合理配置资源，使得社会资本或项目公司能够通过项目自身运作实现收支平衡，政府在项目实施中不用支付费用。如在《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》中明确“铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用”，通过综合开发，可以由社会资本对车站站场及周边土地进行综合开发，不需要政府对车站站场进行投资。当前各地园区建设大多也采用此模式。

第三，做好项目投资和收益测算，适当确定还款周期。根据项目具体情况，按照收支平衡的原则和本地财政承受能力情况，合理确定项目回报周期，也是降低财政负担的一种方法。按照《建设部市政公用事业特许经营管理办法》，特许经营期限最长不能超过30年。在目前国务院及各部委在PPP文件中对PPP项目合作时间没有限制，各地可根据实际情况确定，如在安徽《铜陵市推进城市基础设施PPP建设模式试点工作实施方案》中规定政府与社会资本合作最长可达40～50年。

第四，政府补贴与收益挂钩。在园区和新型小城镇建设中，由于项目建设及投入使用后将会为政府带来更多的收益，此类项目在方案设计中，将政府补贴与项目产出挂钩，即按照绩效付费，政府补贴从补建设向补运营转变，项目绩效高，对政府税收贡献大，补贴多，反之，补贴少。这样既可以确保补贴资金来源，还可以通过激励鼓励社会资本加强项目经营管理，实现更多产出。

第五，坚持走市场化，实现使用者付费。十八届三中全会指出“市场在资源配置中起决定性作用”，在近期发布的“水十条”、《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》等系列文件中都提到要“完善由市场决定价格的机制，探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价”。“坚持市场化、完善市场定价机制、实现使用者付费”是市场化发展的方向和目标。

第六，政府方尽量少持股、持金边股，防止或有债务产生。在PPP项目中，政府方为加强对项目进度、质量等信息掌握，往往都会在项目公司中持股，但政府方如果持股过高，会增加财政负担，因此在一些项目中合理进行股权设置，既有利于政府把控项目，又能有效降低政府财政压力，比如设置金边股（在三个股东中，政府占2%，其他两个股东分别占49%，这样在决策时政府可以根据政府的利益来导向事物发展方向）等方式。这样既有利于降低政府性债务，又有利于政府对项目把控。

第七，加强存量资源的转换和利用。当前地方政府有部分存量资源没有得到很好的利用，如污水处理厂等，对于这类资源，可以按照TOT、ROT等方式进行置换，政府可以利用置换的资金用于新项目建设。

第八，政府获取超值利润分成。在PPP项目中，由于合作期限较长，在项目建设和经营过程中会有很多变数，因此，在设计PPP项目中需要对社会资本或项目公司超额利润进行约定，设定政府在超额利润中的分成比例，有效防止项目公司获取超额利润。