权力视域下的高校腐败及预防

周琬謦

（1.大理大学，云南 大理 671003；2.厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005）

权力视域下的高校腐败及预防

周琬謦1，2

（1.大理大学，云南 大理 671003；2.厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005）

高校权力主要由学术权力和行政权力构成。可通过权力寻租理论和委托代理理论探析高校腐败诞生的机理和动因，进而提出高校防腐的对策和建议：从高校与政府的权力关系看，应建立现代大学行政法人制度，使“左右眼”变为“AA角”；从高校内部的权力关系看，应健全高校权力体系，培育民主氛围、扶植学术权力、分散行政权力；从高校权力的主要构成看，应加强与完善对行政权力和学术权力的监督与制约，避免权力寻租；从高校权力监督机构看，应完善高校纪委的自身建设，强化第三方监督，提高反腐工作效能。

学术权力；行政权力；权力寻租；委托代理；反腐

马克思曾指出，只有利己主义的个人才是现实的人，人们奋斗所争取的一切，都同利益有关。[1]罗素在《权力论》中说，人对权力有着永无止境的冲动。阿克顿勋爵说，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。加强对权力的监督与制约，是有效预防腐败的关键。[2]

高校如何有效的预防腐败？这是实践工作者面临的难题，也是研究的热点。笔者拟从权力剖析入手，厘清高校权力及权力关系，探析腐败滋生的原因和机理，探究加强权力监督与制约、提高反腐倡廉工作实效的方法与路径，从而为高校预防腐败提供理论和实践参考。

1 高校权力及权力关系

权力是可以迫使或控制/支配他人按自己的意愿行事的一种能力或力量，强制性是其天然属性。[3]依据不同标准，可将权力划分为不同的类型。高等教育是世界各国国家事业的重要组成部分，不同国家对高等教育实行不同的管理体制和运行机制，但其政府都不放松对高等教育的控制。因此，高校权力关系，一般包括高校与政府、高校内部两个层面。

1.1 高校与政府的权力关系

高校与政府层面的权力关系，主要涉及五个领域：教育规划，教育经费，人事，教学及科研，招生考试。我国现行法律赋予高校民事主体和行政主体两种身份，高校应该是非完全独立法人，政府与高校的权力关系，非不同法人之间的“AA角”关系，而是犹如同人的“左右眼”关系（如图1），高校如左眼，政府如右眼，左眼小，右眼大，高校在与政府的权力关系中处于弱势，有相对较多的教育研究权、一定的招生考试权和人事权、相对较少的教育经费权和教育规划权。政府对高校的资源配置向研究型大学倾斜，高校获得上述权力的大小排序如下：研究型大学＞研究教学型大学＞教学研究型大学＞教学型大学，教学型大学获得的权力相对较小。

图1 政府与大学之间权力关系

1.2 高校内部的权力关系

高校内部的权力主要是学术权力和行政权力。

何为学术权力？援引最多的说法来自伯顿·克拉克，他在《高等教育系统-学术组织的跨国研究》中提出，学术权力由扎根于学科的权力、院校权力和系统权力三大部分构成。前者包括个人统治、集团统治、行会权力、专业权力和魅力权威；中者包括董事权力和官僚权力；后者包括政府权力、政治权力和全系统学术权威人士权力。[4]我国学界的主流观点认为，学术权力是学术权力主体根据学术权力客体的特点和规律对其施加影响和干预的力量。学术权力客体主要是学术事务、学术活动、学术关系，学术权力主体是教师或教师民主管理机构、学校行政管理机构或行政人员、政府及其高等教育管理部门，其中，教师或教师民主管理机构最接近学术权力客体，最熟悉学术事务、学术活动以及学术关系的特点和规律，是学术权力主体的核心组成部分。[3]

何为行政权力？行政权力是指国家行政机关及其工作人员为有效执行国家意志，依据宪法和法律，采用特定的强制性手段，对全社会进行管理的一种能力。[5]也是社会组织中的行政机构及其行政人员为实现组织目标，依照一定规章对社会组织进行管理的能力。[3]高校作为一种特殊的社会组织，具有国家授权社会组织类别行政主体的行政权力以及行政机关赋予行政相对人的行政权力。高校行政权力的主客体关系主要表现为行政主体与行政相对人的权利义务关系。在高校，行使行政权力的主体是行政机构及其行政人员，行政权力的主体与客体关系主要表现为：行政机构对行政人员的支配与服从关系、行政机构及其行政人员对教职员工的支配与服从关系。行政权力作用方式是自上而下的，主要通过指示、指令、决议等自上而下要求服从遵守[3]。

2 高校腐败滋生机理

2.1 权力寻租与高校腐败

权力寻租是权力主体对权力客体的活动进行干预和管制，妨碍公平竞争，为权力主体谋求不当利益或创造获取不当利益的机会。[6]我国高等教育资源配置方式是计划指令式，这为行政权力寻租提供了条件。[7]从外部资源配置看，政府主要通过财政拨付的方式给高校划拨教育经费，通过选拔任命的方式确定高校领导，以计划指令式手段实施对高校事务的管理。[7]从内部资源分配看，高校内部实行科层制管理，资源分配由行政指令主导[7]，行政权力占主导地位。因此，高校普遍存在行政权力政治化、学术权力行政化、市场权力边缘化[8]的现象，民主制度难以切实落实，民主氛围淡化。外加“教育监督不理想、舆论监督有局限、制度监督不健全、群众监督不通畅、上级监督太遥远、同级监督太困难、下级监督太薄弱”[2，7]，腐败便有了可乘之机。而教育供给的稀缺性、教育经费的严重不足、收入渠道的多元化[7]，会进一步激发腐败滋生。权力主体在获利或潜在获利最大/易的地方，易发生权力寻租和腐败。

2.2 权力委托代理与高校腐败

委托代理是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一行为主体为其服务，授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬[9]。授权者即委托人，被授权者即代理人。

从公众—政府的委托代理关系来看，公众把公共教育事务委托给政府，政府为公众提供公共教育代理服务并获得公众给付的报酬。[10]公众给付政府的报酬理应依据后者提供代理服务的质量和数量。但教育非一日之功，公众很难根据政府提供的公共教育事务代理质量来支付，也很难实施对政府代理的考核与监督，当政府认为腐败决策的收益大于腐败被发现的潜在损失时，便可能发生腐败。公众代表社会公共利益（含社会利益和经济利益），也代表公民的集体利益和个人利益，因此，在公众—政府委托代理关系中产生的腐败，实则体现政治权力对社会权力和经济权力的侵犯。

从政府—高校的委托代理关系来看，政府把高校内部管理事务委托给高校管理者，高校提供内部管理事务代理服务并获得政府给付的报酬。由于高校还不是完全独立的法人，政府对高校的委托有限，委托后插手的情况常有发生，高校也习惯了听命并采用自上而下的行政指令方式运行，内部组织机构缺乏自新的主动性，管理机制建设滞后，行政权力易于泛化，学术权力易被边缘化，在行政权力集中的事务上易滋长腐败。外加政府对高校的权力监督制约机制不健全，腐败就更容易滋生。高校是学术性组织，在政府-高校的委托代理关系中产生的腐败，集中体现的是行政权力对学术权力的侵犯，强制性权力对报偿性权力和信仰性权力的侵犯，明示的权力对现实的权力和潜在的权力的侵犯。

3 高校预防腐败的对策与建议

3.1 从高校与政府的权力关系看，应建立现代大学行政法人制度，使“左右眼”变为“AA角”

同一个人的左右眼很难看清彼此，除非借助镜子，而镜子材质繁多，左右眼通过镜子看到的彼此可能会因镜子的材质而失真，也就是说，作为权力共同体的“左眼”高校和“右眼”政府之间难以真正相互监督，这为权力共同体下各权力主体的权力寻租提供了空间，为高校用行政主体身份为其民事主体身份进行的民事活动提供行政庇护牟取不当利益提供了可能。要改变这种现状，应转变高校与政府的权力关系，从现在的“左右眼”变为“AA角”关系。实现转变的根本途径，就是建立现代大学行政法人制度，使现代大学取得独立完整法律人格，让其民事主体和行政主体双重人格统一于行政法人中，厘清行政机关与高校的管理权责与边界，从法律上保障不同行政法人在高等教育行政执法中各司其职、各行其权、各担其责。既让高校从小小的“左眼”变成一双清澈的慧眼，增强高校办学自主权，落实高校自主和自治（法治），在公众—政府—高校的委托代理关系中，公众在部分事务上可直接委托高校代理并对其监督和制约，促使高等教育服务效能的最大化；又使政府从难以左顾的“右眼”变成一双独立的法眼，简政放权，去球员身份，留裁判员的权责，重在加强对高校提供公共教育代理服务的评估、监督与制约，强化对腐败的遏制。

3.2 从高校内部的权力关系看，应健全高校权力体系，培育民主氛围、扶植学术权力、分散行政权力

高校行政权力的主导性与高校组织的学术性之间的矛盾由来已久。行政权力的泛滥、学术权力的不举、民主氛围的缺失，为腐败的滋生提供了沃土。要遏制腐败，须健全高校权力体系，分散行政权力、扶植学术权力、培育民主氛围[11]。其一，应促进高校内部组织机构的改革，促进高校组织的扁平化发展，尽量减少科层制的层级，减少行政权力节点，避免节点上的腐败。可采取“纵向放权、横向分权的方式，将过度集中的行政权力分散到行政职能部门、校属学院、群团组织、决策咨询机构等子系统中”[2]，降低行政权力腐败的风险。其二，应通过大力倡导和激励学术研究，浓厚学术氛围，加强校院两级学术组织的建设，强化学术组织的决策咨询权[2]以及在学术评定、职称评定、学科建设、专业建设等学术事务中的主导作用。其三，应通过完善各级党代会、教代会和学代会，完善民主党派和无党派人士的监督和建议权，完善校务院务公开制度，完善经费预算决算公开制度，大力培植民主氛围，促进民主参与和民主监督，遏制权力腐败。

3.3 从高校权力的主要构成看，应加强与完善对行政权力和学术权力的监督与制约，避免权力寻租

3.3.1 完善行政权力的监督与制约，避免行政腐败

要完善行政权力的监督与制约，重点要完善对行政权力主体行使行政权力过程的监督与制约。要在完善政府对高校教育资源的配置方式及高校内部教育资源分配方式的基础上，完善对校内行政机构及其行政人员行使行政权力的过程监督与制约，尤其要加强和完善直接与行政相对人利益挂钩的行政权力行使过程的监督，建立行政事务督察制度。纪委监察部门要参与相关行政职能管理和运行的规章制度建设，以便形成有利于防腐的行政职能运行机制，避免行政权力寻租。完善对校内行政机构负责人行使行政权力的过程监督和制约，建立和完善责权利明晰的行政机构及其负责人管理制度，充分调动行政主体的自我监督和约束、行政客体的主动监督和制约。行政职能部门及校属学院应推行部门领导民主测评、年度述职制度，推进部门经费年度预算决算公开制度，建立重大事项、重要经费民主决策制度。校属学院还应完善基层党委建设，完善基层教师民主管理机构建设，落实院务公开制度，促进院务工作的民主参与和监督，避免学院领导学术权威和行政权力的滥用。此外，高校应大力推行行政人员“职员制”改革，让行政人员有畅通的职级晋升渠道和空间，避免行政人员因看不到职务晋升空间而萌生权力寻租。

3.3.2 完善学术权力的监督与制约，避免学术腐败

高校作为学术性的社会组织，须加强学术腐败防范，完善学术权力的监督和制约。要完善学术权力的监督与制约，重点要完善对学术权力主体行使学术权力过程的监督与制约。既要完善对教师或教师民主管理机构在学术事务、学术活动和学术关系等方面行使权力时的监督与制约，也要完善对行政人员或学校行政管理机构在学术事务、学术活动和学术关系等方面行使权力时的监督与制约。前者，重点要完善教师及教师民主管理机构学术相关事务管理制度及运行机制，完善学术相关事务的经费预算、经费审批和使用制度，加强民主监督，特别是要完善对校内学术寡头的民主监督；后者，重点要健全行政人员的学术管理、学术参与及学术回避制度，尽可能避免“双肩挑”的干部设置，避免行政人员用行政权力为学术参与寻租。

3.4 从高校权力监督机构看，应完善高校纪委的自身建设，强化第三方监督，提高反腐工作效能

高校纪委是具有一定矩阵式组织特点的科层制组织，主要职能是组织协调，即按照上级纪委和校级党委的部署和要求，协助校级党委研究、部署、协调、督促与检查反腐败工作。[12]其组织协调工作的完成，需要行政权力，也需要学术权力，要求高校纪委提高行政权力和学术权力的行使效能。然而，高校纪委普遍“事多、人少，行政权力强、学术权力弱”，不利于职能的有效发挥。因此，完善高校纪委的自身建设，除制度建设、组织建设外，尤其要重视队伍建设，注重在队伍中引进专职法律人才，提高纪委工作人员的学术能力和专业化水平。此外，高校纪委既要接受上级纪委的领导，还要接受同级党委的领导，如何有效开展对同级党委的监督，相对较难。因此，应大力培育民主氛围、提高民主参与意识、提升民主参与能力，强化民主监督，并引入第三方组织强化纪委的监督和制约能力，现各省的省委巡视组，实际上就是发挥这样的功能，这对腐败案件的揭发和腐败滋生的遏制都起到了很好作用。

[1]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：8.

[2]梁秀萍.高校构建惩防体系制约机制的对策[J].中国石油大学胜利学院学报，2008，（4）：72-74.

[3]张德祥.高等学校的学术权力与行政权力[M].南京：南京师范大学出版社，2002：7，21，22，23.

[4]约翰·范德格拉法等.学术权力—七国高等教育管理体制比较[M].王呈绪，张维平，徐辉等译.杭州：浙江教育出版社，2002：186-198.

[5]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京出版社，1995：218.

[6]百度百科.寻租理论[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/241909.htm.

[7]林元新.多视角下高校腐败现象的理论透视与治理对策 [J].福州大学学报 （哲学社会科学版），2011，（5）：98-102.

[8]刘瑛.新时期高校廉政文化的缺失与建设[J].当代教育理论与实践，2013，（5）：29-30.

[9]百度百科.委托代理理论[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/1509057.htm fr=aladdin.

[10]于忠海.合法性与再生产：大学学术权力与行政权力博弈反思-布迪厄场域的视角[J].现代大学教育，2009，（5）：24-29.

[11]陆勇.高职院校内部治理结构改革的探索[J].中国职业技术教育，2012，（34）：95-96.

[12]范春梅.高校纪委组织协调：涵义、内容与原则[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（5）：157-160.

【责任编辑：黄素华】

The Corruption and Prevention of Colleges and Universities in Power Horizon

ZHOU Wan-qing1，2
（1.Dali University， Dali 671003， China；2.Xiamen University， Xiamen 361005， China）

Power in colleges and universities is mainly made up of academic power and administrative power.Through power rent-seeking theory and principal-agent theory，we analyze power mechanism and the reason of the birth of corruption in colleges and universities，putting forward anti-corruption countermeasures and suggestions.From the power relations between college&university and government，we should establish the modern university administrative legal person system， change“LR Eye” into“AB Angle”.From the internal relations of power in colleges and universities， we should improve the power system of colleges and universities， foster democratic atmosphere and academic power and scatter administrative power.From the main body of power constitute of colleges and universities， we should improve supervision and restraint of administrative power and academic power，avoiding power rent-seeking.From the power supervision institution of colleges and universities，we should perfect the construction of the commission for discipline inspection in colleges and universities，strengthen the third party supervision and increase the efficiency of anti-corruption.

academic power；administrative power；power rent-seeking；entrusted agency；anti-corruption

G647

A

1671-9565（2015）04-059-05

2015-11-11

周琬謦（1981-），女，广西桂平人，大理大学副教授，厦门大学教育研究院博士研究生，主要从事高等教育领导与管理、民族教育理论与政策等方面研究。