中国适应气候变化政策现状、问题和建议

彭斯震等

摘要 适应气候变化对于中国来说是更现实而紧迫的任务。适应气候变化政策的制定和实施是适应工作的重要组成部分，是确保国家和地方适应目标得以有效落实的重要保证。自2007年《中国应对气候变化国家方案》发布以来，国家、部门和地方相继发布了一系列适应气候变化政策，推动了我国适应气候变化政策的快速发展。本文首先系统梳理和分析了我国适应政策的现状，发现：我国初步形成了自上而下的适应气候变化政策体系，包含117项国家和部门层面适应相关的政策、31个省级适应行动方案和21个省级适应规划。其中，虽然专门适应政策较少，但与气候密切相关的行业和部门的政策中，越来越多的考虑适应气候变化的需求，适应政策主流化趋势明显；地方适应政策考虑气候变化的影响以及现有的适应能力存在差异，在政策原则、目标和优先领域等方面能够因地制宜。其次，剖析了我国现有适应政策的制定和实施中存在的问题，包括：一是国家和部门适应政策组成要素不够完善，具体的适应政策的目标与对应的适应能力与适应资源不匹配；适应政策决策因素考虑得仍不够完整；适应政策监督不足，适应成效评估较弱。二是随着政策中心下移，地方政府对适应气候变化工作重要性的认知水平以及制定气候变化适应政策的能力存在明显局限。三是适应气候变化政策的科学基础仍相当薄弱。最后，为了进一步完善我国适应气候变化政策体系，提出了从提高适应战略地位到加强适应决策机制，从夯实适应研究基础到完善适应相关治理结构等方面的建议。

关键词 气候变化；适应政策；现状、问题和建议

中图分类号 X32；F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）09-0001-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.001

随着气候影响的不断凸显，发达国家开始日益重视适应气候变化工作[1]。气候变化对我国的负面影响也已在多个领域呈现，并且某些影响具有不可逆性，如果不采取有效的适应措施，气候变化所造成的损失将进一步加大，并可能阻碍我国经济社会的进一步发展，适应气候变化对于我国来说是更现实而紧迫的任务[2-5]。保障我国粮食安全、生态安全和人民生命财产安全，要求我们把适应气候变化工作摆在极端重要的地位[6]。1994 年颁布的《中国21世纪议程》首次提出适应气候变化的概念，2007 年制定实施的《中国应对气候变化国家方案》系统阐述了各项适应任务[7]，2010 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要增强适应气候变化能力。中国共产党第十八次全国代表大会把生态文明建设放在突出地位，对适应气候变化工作提出了新的要求[8]。作为遭受气候变化不利影响最严重的发展中国家之一，我国正处于工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段，这决定了我国适应工作有自身的特点，面临着提升可持续发展能力的“发展型”适应需求和应对新增气候变化风险的“增量型”适应需求[9]，要解决来自于发展程度较低所导致的对已发生的气候变化影响适应不足的挑战，以及由于气候变化所导致对未来即将发生的气候变化影响适应不足的挑战。

适应气候变化政策的制定和实施是适应工作的重要组成部分，是确保国家和地方适应目标得以有效落实的重要保证。我国政府结合国民经济和社会发展规划，采取了一系列政策和措施，从中央、部门到地方相继发布和实施了一系列应对气候变化相关的适应政策，有效地支撑了我国适应气候变化工作的开展[10]。本文通过对已发布的适应气候变化政策的全面梳理和系统分析，总结了适应政策的现状和面临的问题与挑战，并结合我国的典型发展阶段和适应政策存在的问题，提出完善我国适应政策体系的政策建议，以期促进对适应政策的进展和实施效果的了解，加深对适应政策及其实施机制和发展障碍的认识，为今后适应气候变化政策制定和实施提供决策参考。

1 我国适应气候变化政策现状

1.1 初步形成自上而下的适应政策体系

自2007年国务院发布《中国应对气候变化国家方案》以来，我国政府相继发布和实施了一系列与适应气候变化相关的政策，根据2008年至2012年我国发布的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书、《中国气候变化第二次国家信息通报》以及公布的政府文件等，梳理出国家和部门层面适应气候变化相关的政策117项、31个省级行动方案和21个省级规划。这些政策的出台使我国初步形成了由上而下、由综合部门扩展到专业部门的适应气候变化政策体系（图1）。首先，由国务院发布《国家应对气候变化方案》以及《国家应对气候变化规划（2011-2020）》等文件确定了我国应对气候变化工作的整体框架，形成了我国适应政策体系的顶层设计。其次，发改委等部门制定了《国家适应气候变化总体战略》以及相关法规指导了国家层面的适应政策制定和实施措施。最底层是由部门和地方政府根据以上的规划、战略和法规，按不同的部门分工和领域特点，制定一系列具体适应政策、措施与行动，将适应气候变化纳入社会经济和生态文明建设的具体工作。

1.1.1 国家和部门层面

国家和部门发布的117项适应气候变化相关的政策主要来自国务院及下属的林业、海洋、水利、气象、农业、卫生、民政、科技、发改委、国土、环保、交通和住建13个部门（图2）。经过分析可知：①国务院从规划、法规和政策3方面较全面、系统地制定了相关的适应政策以支撑政策体系的顶层设计。②从涉及的部门来看，林业、海洋、水利、气象、农业、卫生和民政等受气候变化影响显著的部门在应对气候变化方面工作较为扎实，制定了一定数量的适应政策，其中海洋、水利、气象和卫生等部门注重政策和规划来推动适应气候变化工作，而林业和农业部门侧重于适应气候变化法规的制定。③从适应政策的种类来看，将117项政策细化为法规、政策和规划，其中规划为58项，约占50%；政策28项，约占24%；法律为31项，约占26%。④从发布的时间来看，2007-2012年的5年中，2009-2011年是我国适应气候变化政策制定与发布的高峰期，占已发适应政策的72%（图3）。

1.1.2 地方层面

《中国应对气候变化国家方案》明确要求地方各级人民政府“抓紧制定本地区应对气候变化的方案，并认真组织实施”。根据国家方案的要求，我国31个省、自治区、直辖市在2009年均编制完成了省级应对气候变化方案。2011年，国家发展和改革委员会发布了《地方应对气候变化规划编制指导意见》，指导地方编制应对气候变化规划，目前北京、上海、天津、江西、陕西等21个省市（区）已经发布了省级应对气候变化规划。一些省份还积极推动制定地方法规，规范应对气候变化行动中的职责、任务、保障措施等，目前青海和山西两省已经颁布相应的应对气候变化办法。虽然各地尚未制定专门的气候变化适应政策，但应对气候变化方案、规划和相关法规中均包含了适应气候变化的内容。因此，自2007年《中国应对气候变化国家方案》发布以来，在中央政府自上而下的整体推动下，我国在地方层面已经全面启动适应气候变化的政策和行动。

1.2 专门适应政策较少，但适应政策逐步主流化

政府各部门发布的专门针对适应气候变化的政策和部门主流化的政策构成了我国在适应气候变化方面的工作基础（图4），对于我国适应气候变化能力的提高均发挥着重要作用。目前，虽然其中专门针对适应气候变化出台的政策还较少，但是与气候密切相关的行业和部门制定的政策中，越来越多的考虑和重视适应气候变化的需求，即适应政策逐步主流化。

一方面，专门的适应政策构成了我国适应气候变化工作的政策核心，也是适应政策体系的顶层设计。但是自2007年以来我国政府专门针对适应气候变化工作制定并发布的政策仅8项，其中《国家适应气候变化战略》是完全独立针对性的适应政策，《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》等政策虽然整个文件还包括减缓气候变化的内容，但针对适应气候变化已有专门的章节和内容。这些政策共同形成了我国适应气候变化的整体框架，明确了我国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施，并从适应气候变化的角度，统筹协调与部署国务院及其组成部门的业务工作。

另一方面，部门主流化的众多政策协同专门适应气候变化政策，提高了我国各领域适应气候变化能力。例如气候变化的背景下，《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》进一步要求加强我国的生物多样性保护工作，有效应对我国生物多样性保护面临的挑战；《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》明确要求加强自然灾害风险管理能力建设；《国家减灾委员会关于加强城乡社区综合减灾工作的指导意见》指出加强城乡社区综合减灾工作是适应全球气候变化；《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》完善环境与健康工作的法律、管理和科技支撑，控制有害环境因素及其健康影响，减少环境相关性疾病发生，维护公众健康，等政策。这些部门主流化政策的制定和实施紧密结合专门适应政策协同作用，共同提高了我国生态环境保护、防灾减灾、健康保障、城市化发展和减少贫困等领域适应气候变化的能力。

1.3 地方适应政策因地制宜，体现出适应的不同需求

通过分析各地应对气候变化方案、规划和相关法规可知，我国地方适应气候变化的政策和行动总体上能够因地制宜，反映各地自然、社会、经济等不同特征，体现适应气候变化的不同需求。

首先，从各地应对气候变化政策的制定原则来看，我国绝大多数省份坚持减缓与适应并重的原则，只有极少省份的表述略有差异。例如，甘肃省考虑到其属于生态脆弱区，适应气候变化更为重要和紧迫，因此在其应对气候变化方案中提出“坚持适应优先，注重减缓的原则”。类似的，《青海省应对气候变化地方方案》提出坚持“适应与减缓兼顾并重的原则”。甘肃和青海省对于减缓和适应二者关系的不同表述体现了适应在当地气候变化行动中的重要地位。

其次，由于受到气候变化的影响以及现有的适应能力存在差异，各地适应气候变化的政策目标和重点领域也各有侧重。从图5和图6可以看出，几乎所有省份都把农业、林业和其他自然生态系统、水资源作为适应气候变化的重点领域，其中农业通常被列为适应的首要任务。绝大部分省份都对这三个领域的适应工作提出了目标，并且多数省份提出的目标中包括了量化指标。从图6还可以看出，多数省份把防灾减灾列为重点领域。此外，天津、河北、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广西等沿海地区把海岸带作为重点领域；江苏、安徽、江西、湖南、广东、重庆等存在血吸虫病等媒介传播疾病风险的地区把公共卫生作为重点领域[11]。宁夏回族自治区针对当地生态环境脆弱的状况，把实施生态移民作为提高适应能力的一项工作目标，而青海省结合其自然地理特征，把提高交通基础设施的适应能力和充分利用气候变暖给旅游业带来的机遇作为重点领域。

2 我国适应气候变化政策存在的问题

2.1 国家和部门适应政策组成要素不够完善

适应政策组成要素包括目标设定、适应能力与资源、决策、实施4个方面，通过对国家和部门适应政策中这些要素的完整性和合理性的评价，发现了存在的一些问题：一是我国适应政策的目标与对应的适应能力与适应资源不匹配。现有的适应政策中往往有比较明确的适应目标，但与之对应的适应能力与适应资源仅仅只提及其重要性、加强资金投入等，而对适应资源包括社会资本、自然资源和实物资本的来源基本没有涉及。二是我国适应政策决策因素考虑得仍不够完整。适应的决策过程需考虑气候因素，非气候因素，影响、脆弱性和风险以及清楚科学假设与不确定性等。目前的适应决策过程忽视了对非气候因素的评估，对适应决策很关键的未来风险评估不足，对当前气候变化领域的科学假设和不确定性考虑不足。三是适应政策监督不足，适应成效评估较弱。现有的适应政策中仅有为数不多的政策有相对完整的实施与监督机制，其他政策均没有明确表述。此外，适应政策的最终目标是取得适应成效，但现有政策对成效评估基本缺失，也没有明确的成效评估安排[12]。

2.2 地方适应政策的实施与监督面临挑战

我国地方层面在其应对气候变化方案、规划和相关法规中均对适应气候变化做出了政策部署，但是这些政策还面临一些共性的挑战。

首先，与减缓政策设定明确的、量化的总体目标相比，适应政策的总体目标通常是定性描述，如“适应能力不断（或明显、进一步）增强”。即使从适应政策针对的具体领域来看，很多省份的政策也没有对具体领域的适应工作规定明确的量化目标。政策目标的可度量性差将导致政策实施进展无法评估和监督[13]。对于确定了量化目标的适应领域，通常也存在政策目标与行动方案的因果关系不明确的问题。例如，很多省份的应对气候变化方案提出了农业灌溉用水有效利用系数的量化目标，但是对具体方案和技术措施的描述多是原则性的，无法评估这些方案和措施的实施方式、规模等是否支持政策目标的实现。

其次，与减缓相比，各省现有的适应政策通常没有明确规定各项任务的责任主体，这将降低政策的约束效力，不利于对政策实施进行监督和考核。同时，很多省份的适应政策中虽然提及监管、督促、监督、考核等内容，但是没有规定具体的工作机制，也没有制定配套的实施细则，因此仍然无法落实。

最后，随着政策中心下移，基层地方政府对气候变化适应工作及其重要性的认知水平以及制定气候变化适应政策的能力存在明显局限，省级以下政府（包括地级市、区县等）制定与应对气候变化相关的政策内容总体仍以节能减排（或节能降耗）为主。例如，某市的《节能和应对气候变化“十二五”规划》中提出“进一步提高城市综合防灾能力，到2015年，具有较强的适应气候变化能力”的目标，工作内容包括提升城市应对极端天气气候事件应急能力、提升城市基础设施适应气候变化能力等。这些总体目标在2010年至2013年各年的《节能减排和应对气候变化重点工作安排》中均有体现，并明确了时间节点和责任部门。但由于气候变化适应工作的责任部门都是市级政府部门，对于各区县的任务没有明确规定，因此区县层次的相应政策文件对适应的关注程度较低，虽然文件名称包含应对气候变化，但未涉及适应的内容。

2.3 适应政策科学基础薄弱

目前我国在气候变化适应领域开展了大量的研究工作，取得了较为显著的成果，但有关适应政策的基础科学研究相较国外仍有差距，气候变化适应科学基础研究仍存在以下不足：

首先，气候变化适应的影响-脆弱性-风险-能力研究的各环节脱节。气候变化的适应是系统过程，气候变化产生的影响叠加在自然生态系统和社会经济系统的脆弱性上，产生了气候变化的风险，需要提高主动适应气候变化的能力。实际中不同的自然生态系统和社会经济系统面对气候变化的脆弱性是不尽相同的，且脆弱性在不同的研究区域、条件及背景下所具备的风险具有区域差异，而当前的研究较多的局限于其中某个环节，忽视了气候变化适应的系统分析[14]。

其次，气候变化适应偏重自然生态系统，社会经济影响的研究不足。气候系统变化对自然生态系统和人类社会经济系统均会造成影响，但目前所开展的气候变化适应的研究主要集中于自然生态系统（如水资源、农业、森林等自然生态系统）[15-17]，而适应的社会经济系统方面研究不足。气候变化对工业、城市等人类社会经济系统影响的研究仍是严重匮乏，导致国家和地方经济社会发展规划关于适应气候变化的政策缺乏理论基础，限制了我国在社会经济系统的有针对性的气候变化适应政策的制定和发布。

最后，支持具体适应政策制定的基础研究不足。气候变化风险的认知到制定适应政策的过程存在脱节，气候变化的研究成果和气候变化决策需要的信息往往不能实现“无缝链接”[18]。当前研究集中于适应机理的基础研究，缺乏实际应对气候变化的应用性研究，且具体到各个自然及社会系统、区域、领域的适应研究仍极为缺乏。另一方面，适应政策的制定在方法学上定位不清，针对政策制定的方法学和依据、政策内容的完整性和合理性以及政策实施中和实施后的评估研究较少，尚未建立一个“适应气候变化国家方案的实施细则”[19]。

2.4 适应政策的部门协作和社会参与不足

适应气候变化的工作涉及广泛，与社会、经济、生态、环境、生产、生活等各方面息息相关，是跨部门、跨领域的复杂问题。一方面，在《中国应对气候变化国家方案》要求下，我国政府各部门均从自身领域制定了相应的适应政策，但由于不同部门工作重点的不同，对适应工作的部署、要求不同，导致不同部门发布的适应政策之间缺乏统一领导、统一部署、统筹安排，缺乏一致的适应行动方案。部门适应政策制定缺乏有效的协调沟通机制，造成适应工作难以有序、高效的展开。另一方面，与“减缓”相比，我国关于适应气候变化的社会宣传、培训工作较少，公众对于适应气候变化的了解和认识程度普遍较低，很难形成社会不同层面（社会组织、企业以及个体）共同参与适应气候变化工作的合力。当前适应气候变化政策主要还是依靠政府部门顶层设计、并强力的推行和实施，不利于多方面调动社会资源、社会公众广泛参与、有序适应气候变化。

3 完善我国适应气候变化政策的建议

3.1 认清适应政策的发展阶段，提高适应气候变化的战略地位

我国的国情和发展阶段决定了我国适应政策与行动所处的发展阶段。当前，我国适应政策与行动既要解决历史欠账问题，又要面向未来整个国家的发展需求，就要求适应政策要为未来的发展保驾护航。适应政策的制定必须首先要符合中国的国情和适应本身的发展阶段。此外，对于中国这样一个发展中大国，适应是一件迫切而紧迫的工作。适应的政策与行动关系到气候变化工作的未来乃至整个国家的发展。适应在气候变化领域和国家发展过程中的战略地位需要受到更多的关注和足够的重视。

3.2 切实提高各个层面的适应能力，实现适应气候变化的目标

适应政策最大的目标就是提高适应能力。要提高农业、林业、水资源等重点领域和沿海、生态脆弱地区适应气候变化水平；加强对极端气候天气和气候事件的监测、预警和预防，提高防御和减轻自然灾害的能力；要成立跨部门的适应气候变化工作机制，增强组织机构保证的能力；同时加大对适应气候变化知识的普及与理念的推广，注重适应气候变化人才的培养等。

3.3 针对气候变化产生的不同影响，分层次采取不同的适应措施

气候变化会对不同的领域和区域带来不同的影响，需要针对不同的适应问题采取有针对性的适应措施。而即使是对于面临同样适应问题的领域或区域，由于气候变化产生的影响程度不同，适应措施也需依据影响的不同程度分层次制定和实施。一是“增量性”适应措施，也即在原有的措施基础上考虑气候变化带来的增量影响；比如，农业领域采取传统的调整种植时间、灌溉量，残株管理等措施适应新增的气候变化影响。而对于我国这样的发展中国家，在考虑新增气候风险所需的增量适应外，还要协同考虑未来发展和提升可持续发展能力的适应措施。二是“系统性”适应措施，在传统措施无法适应气候变化增量影响的情况下，采取的一些系统层面的调整措施；比如，农牧业采取调整作物种类或整合牧场等措施适应气候变化影响。三是“变革性”适应措施，这种措施往往是领域内彻底的改变措施；比如，作物搬迁或者从灌溉系统到旱地系统等农作制度的改变。

3.4 借鉴国内外经验，完善适应政策体系和决策机制

一是制定适应气候变化关键部门的中长期适应专项规划，进一步完善适应政策的顶层设计；二是加强部门和区域适应规划之间的衔接，将适应与其他领域协同效应发挥地更充分；三是创新适应政策制定过程模式，将“自上而下”和“自下而上”的两种决策模式结合起来；四是加强适应政策目标与适应资源的匹配度，配套必要的人力、财力和物力，促进适应政策的落实；五是加强适应行动、政策实施的后评估，建立健全政策评估体系，确保评估的独立性，认真对待评估结论，注意对评估结果的消化与吸收，使政策评估真正发挥作用。

3.5 加强适应气候变化的相关基础和应用研究，夯实适应的决策基础

一是构建包括气候变化适应的影响-脆弱性-风险-能力研究的各环节的基础研究体系，加强各环节之间的联系，将适应政策的制定建立在充分科学依据的基础上，增强适应政策的针对性和可实施性；

二是研发和推广符合我国国情的适应气候变化技术，构建适应技术集成体系，为落实适应政策和行动提供更广泛的途径和空间；三是加强社会经济领域适应政策与行动的研究，提高适应气候变化对产业和能源等非传统适应领域造成不利影响的能力。

3.6 完善适应气候变化相关治理结构，发挥政府、企业和社会团体等多主体的作用

气候变化的适应性措施往往具有公共品的属性，需要政府与公民对公共生活的合作管理，建立起民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。一是政府需要通过政策和规划统筹管理、分配和引导社会公共资源的开发方式和利用途径，与公共部门、私人部门和民间一起分担开发资源的费用和风险；二是政府需要公平分配实施适应气候变化措施过程中可能带来的有利或不利后果，恪守保障社会公平的职能；三是要让公众在气候、环境和资源管理中获得知情权、参与权和监督权。

（编辑：李 琪）

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