中国适应气候变化政策评价

张雪艳　何霄嘉　孙傅

摘要 自2007年国务院发布《国家应对气候变化方案》以来，我国政府制定并实施了一系列适应气候变化政策，有力推动了我国适应气候变化工作的快速发展。本文通过对我国已经发布的适应政策进行梳理，采用适应政策组成要素评估方法，对适应政策的目标设定、适应能力与资源评估、决策、实施与评估等4个阶段进行系统评估，结果表明：根据适应政策要素组成评估框架，单个适应政策可获得的最高综合评分为38分，我国发布的8项针对性的适应气候变化政策平均得分为15.8分，约为总分的41.6%，与美国、英国和澳大利亚的57项适应政策平均评分为总分的37%相当，整体处于相近水平。从适应政策制定的四个阶段来看，适应政策的目标设定平均为11.5分，适应能力与资源评估平均为2.6分，决策平均为6.6分，实施与评估平均为9.2分。适应政策的目标设定较清晰，适应能力与资源评估是主要的短板。同时，提出我国适应政策仍存在的问题包括：我国适应政策的目标与对应的适应能力与适应资源不匹配，需要加强适应气候变化人力资源、资金、社会资本、自然资源和实物资本等方面的投入。我国适应政策决策重视利益相关方和影响评估基础，但适应政策中忽视了对非气候因素的评估，对当前气候变化领域的科学假设和不确定性考虑不足，对适应决策很关键的未来风险评估仍欠缺。适应政策推广部署较好，我国部门适应政策向下传达渠道明确，政策主要由省级政府和相关机构负责实施，实施机制相对较完善，但监督与评估不足，适应政策多数对监督机制、成效评估没有明确的表述。

关键词 气候变化；适应；政策；评估

中图分类号 X32；F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）09-0008-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.002

气候变化已对我国的粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全以及人民生命财产安全构成严重威胁，适应气候变化任务繁重[1]。适应政策是政府为实现我国适应气候变化目标制定的强制任务、行为准则、行动方式、步骤和措施的统称，具体包括规划、政策和法规等，是适应行动措施得以落实的重要保证[2-3]。自2007年国务院发布《国家应对气候变化方案》以来，政府各部门相继发布和实施一批适应气候变化相关的政策与法规指导适应行动[4]。根据国际经验，适应政策执行中需要开展监控和评估，以了解政策实施的进展和效果，加深对政策及其实施机制和障碍的认识，有利于及时加以调整或为今后政策制定和实施提供经验借鉴[5]。

适应气候变化政策评估可分为政策制定过程评估、政策组成要素完整性和合理性评估和实施效果评估。Preston等[7]对美国、英国和澳大利亚的57项适应气候变化的政策组成要素完整性进行评估，发现没有一项政策涵盖了评估框架的全部评价要素，对非气候因素、适应能力等的作用考虑不够，政策平均评分为总分的37%。Lempert和Groves对美国Inland Empire公用事业局《城市水管理规划》适应未来气候变化的实施效果进行评估，并提出了规划方案调整建议[8]。Hardee和Mutunga[9]评价了41个最不发达国家的《国家适应行动计划》，发现其适应战略不能很好地满足发展需求。Bouwer[10]发现英国、意大利、西班牙、瑞典和波兰在执行欧盟水框架中考虑气候变化适应时政策设计和实施存在显著差异。Biesbroek发现“国家适应战略”在欧洲国家实施过程中面临多层次治理和政策整合等困难 [11-12]。Urwin & Jordan通过以英国的农业、生态保护和水资源政策为例，指出现有跨部门适应政策需要考虑整合及协同问题[13]。以上开展的一系列的适应政策评估，对各国适应政策的制定、要素完整性和实施效果进行评估，深入的揭示了各国适应政策中存在的问题和不足。

本文首次尝试系统地对我国现有的适应政策与行动进行梳理，通过统一的适应政策评估框架和方法，对国家和部门层面的适应政策进行半定量评估，旨在了解适应政策实施的进展和效果，加深对政策及其实施机制和障碍的认识，为今后政策制定和实施提出可供决策参考的建议。作为发展中大国以及易受气候变化不利影响的脆弱国家之一，我国的适应经验可为国际社会特别是其他发展中国家提供借鉴。

1 适应政策评估对象和方法

1.1 评估对象

根据2008年至2012年我国发布的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书[4]、中国第二次国家信息通报[6]以及公布的政府文件[14]等，自2007年国务院发布《国家应对气候变化方案》以来中国政府部门共发布适应气候变化相关政策与法规117项，构成了我国适应气候变化政策的基本框架，为我国适应气候变化工作提供了重要基础，为开展适应行动起到重要的指导作用。但117项适应气候变化相关政策与法规中绝大多数为将适应气候变化纳入到部门、行业主流业务的“主流化”适应政策，而针对性指导部门和行业开展适应行动的“专门化”政策较少。从2007年以来，我国政府制定的适应气候变化“专门化”政策共有8项（见表1），此类政策从应对气候变化的角度出发，深入的指导、协调与部署国务院及其组成部门如何开展适应气候变化业务，具有显著的典型性和代表性，也是适应气候变化政策评估的研究对象。

1.2 适应气候变化政策评估进展与方法

鉴于我国适应政策制定的过程、执行效果相关信息的原始记录保存、可获得性等方面的因素，本文采用适应政策组成要素的完整性和合理性评估思路，采用Preston开发的适应政策组成要素评估框架[7]。将适应政策的制定划分为4个阶段，分别是目标设定、适应能力与资源评估、决策、实施与评估，并进一步细化为19个流程。基于适应政策制定的阶段和流程，设计我国适应政策评估指标体系（见表2），并根据每个流程实现的情况评分（见表3）。

2 评估结果

根据适应政策要素组成评估框架，最高综合评分为38分，最低综合评分为0分。评估结果如下：

（1）适应气候变化政策平均分为15.8分，约为总分的41.6%。最高为《国家适应气候变化战略》24分，最低为《海洋领域应对气候变化工作方案》和《应对气候变化对外合作管理办法》7分（见图1）。适应政策平均分不足总分的50%，说明政策组成元素缺项较多，仍有较大的改进空间；《应对气候变化国家方案》、《适应气候变化国家战略》和《应对气候变化科技发展专项规划》得分较高，是由于政策组成元素较全面。而《海洋领域应对气候变化工作方案》和《应对气候变化对外合作管理办法》侧重具体工作部署，对适应能力和资源配置、决策的科学和社会基础表述不足。

（2）从适应政策制定的四个阶段来看，适应政策的目标设定平均为11.5分，适应能力与资源评估平均为2.6分，决策平均为6.6分，实施与评估平均为9.2分。适应政策目标设定清晰，实施的主体和机制明确。适应政策的主要短板是实现适应目标的资源配置不清楚，决策的科学基础表述模糊（见图2）。

（3）从适应政策制定的19个流程来看，适应目标或优先领域（O1）、与现有政策的一致性（D7）、主流化（D8）、适应政策传达与推广（I1）为12分以上。社会资本评估（A2）、非气候因素（D3）评估为0分，自然资源评估（A3）、实物资本评估（A4）、清楚科学假设与不确定性（D5）为2分（见图2）。突现出适应政策制定在自然资源评估、社会资本评估、实物资本评估、非气候因素、科学假设与不确定等方面存在严重不足。

3 结 论

采用适应政策组成要素评估框架，对我国最有代表性的“专门化”适应气候变化政策进行评价，认为我国适应政策平均评分为总分的41.6%，与美国、英国和澳大利亚的57项适应政策平均评分为总分的37%相当，整体处于相近水平。同时，揭示了我国适应气候变化政策存在的问题：

（1）我国适应政策的目标清晰，但支撑落实的适应资源匹配不明确。适应目标设定较高，但与之对应的适应能力与适应资源匹配不明确；如现有适应政策仅提到适应气候变化行动中人力资源的重要性、加强资金投入等，对适应行动所需的社会资本、自然资源和实物资本基本涉基本没有涉及，使我国适应政策的实施面临巨大的能力与资源的来源问题。

（2）我国适应政策决策重视利益相关方和影响评估基础，但仍不完整。比较重视利益相关方参与，采用气候因素评估的结果作为决策基础，但忽视了对非气候因素的评估，对当前气候变化领域的科学假设和不确定性考虑不足；对气候变化的影响相对重视，但对适应决策很关键的未来风险评估不足，使针对未来适应行动的科学基础仍然较弱。

（3）适应政策推广实施较好，但监督不足，适应成效评估较弱。适应政策向下传达渠道明确，由省级政府和相关机构负责实施，实施机制相对较完善，但对适应政策实施过程的监督不足，只有《应对气候变化国家方案》和《适应气候变化国家战略》有相对完整的实施与监督机制，多数没有明确的监督机制表述。同时，现有政策对成效评估多数没有明确的成效评估工作安排，需要进一步完善。

（编辑：李 琪）

参考文献（References）

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