土地财政、官员特征与地方债务膨胀——来自中国省级市政投资的经验证据

何 杨 王 蔚

一、引言

2014年8月31日审议通过的预算法修订，从法律上有限允许地方政府举债，使得中国的地方政府债务将逐步走向规范。那么放开地方政府发债后，是否会出现地方政府债务失控的现象？仅仅依靠国务院的总量控制，能否实现地方政府自行发债、合理借债的初衷？根据审计署2011和2013年的测算①参见审计署2013年第24号公告“36个地方政府本级政府性债务审计结果”。，全国地方政府性债务余额由2010年年底的10.72万亿元增长至2012年年底的11.8万亿元（增长12.94%）。关于中国地方政府隐性债务扩张的原因，传统的“财政缺口”解释认为，主要是由于分税制以来地方财政状况吃紧，扣除经常性支出后的地方财政，无力承担公共基础设施建设所需要的项目资金，而预算软约束和金融危机期间的信贷宽松，使得地方政府不顾偿债能力进一步盲目扩张举债规模（梅建明，2011；郭玉清， 2011）［1］［2］。 如果财政缺口假说成立， 那么化解地方政府债务风险，应着力于拓宽地方政府收入来源。但实际上，随着中央对地方转移支付比例的不断提高，中央与地方的实际财政收入比已经发生了显著变化，2008年即达到17∶83（考虑税收返还和转移支付）。同时，如果是中央将事权层层下压给了地方政府而导致地方不堪重负的话，那么地方借债资金应当主要用于当地的经常性开支，越贫困的地方欠债越多。事实却正好相反，相对发达地区的债务规模远远大于落后地区（刘煜辉， 2011）［3］。

有关财政联邦主义的文献认为，地方分权促成了地方竞争，而政治集权和财政分权的同时存在，使得这种竞争是一种“趋好的竞争”，也就是说中国地方政府更多的是发挥“援助之手”而非“攫取之手”的作用（钱和维恩格斯特，1997）［4］。但也有学者提出，这种“趋好的竞争”并不是必然的，甚至在中国同时出现了“趋坏的竞争”（张军等，2007）［5］。过度投资和过度借债就可以被视为“趋坏的竞争”的表现之一。一方面，分税制改革之后，随着财政集权程度提高，地方政府促进经济增长的激励不但没有下降，反而有所提高。因为中央政府利用其政治控制力主导了政府间财政关系调整，并且不断以有利于中央的方式来重新制定游戏规则，将更多的资源配置权限收归中央。地方政府如果不参与到“竞次”式的引资竞争中，税基流失后地方政府将一无所有（陶然等，2009）［6］。另一方面，地方政府通过融资平台进行借债实际上是得到中央政府默许甚至一定程度支持的，因为这既解决了地方基础设施建设的融资难题，又不会影响中央地方财政格局。并且地方融资平台的借债不列入政府的资产负债表，甚至相当长的时期内都脱离政府的监管，基于资本的逐利性，越是经济发达地区越容易获得融资，其结果自然是“富者越富，穷者越穷”。

基于此，本文认为，我国地方政府债务的膨胀并不仅仅是由于分税制改革造成地方政府缺钱，而是不彻底的财政分权体制下地方政府面临的财政激励背离了地方政府应有的“多目标”。在转型的初期，当经济增长被公认为是最重要的目标时，地方政府通过融资平台借债为基础设施建设融资，确实促进了地区经济的发展，与中央的意愿也是一致的。而随着发展目标的提升，包括需要将经济增长从“高储蓄—高投资”驱动调整为更多依靠“消费驱动”，并且逐步迈向一个更加平等、和谐和绿色的社会，地方政府在现有财政体制下的“单目标”行为就难以被接受。

由于受到数据的限制，关于中国地方政府债务规模及其风险的研究多为定性分析，实证研究较少。本文将在仔细考察中国地方政府债务融资状况的基础上，对地方政府债务膨胀的原因进行重新考量，对省际市政投资中的借债行为进行实证检验，以期能够更加准确地认识地方政府融资冲动背后的深层次引致因素。由于地方政府通过融资平台公司积累的隐性债务还没有公开的准确数据，本文仅对城市建设资金中来源于银行借款和债券的显性债务部分进行了研究。这部分债务尽管所占比重不高，但是仍然可以反映出地方政府背后的借债行为特征。

本文余下部分的结构安排如下：第二部分描述了中国城市建设借债资金的来源和特征；第三部分介绍了回归方程以及数据；第四部分是基于土地财政基准模型和官员特征扩展分析的实证结果及解释；最后一部分是主要结论和政策含义。

二、城市建设借债资金的来源和特征

（一）全国层面城市建设借债资金走势

中国地方城市建设的资金主要来源于中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、发行债券、利用外资、自筹资金和其他资金等渠道，其中发行债券是财政部代发的地方债券①《中华人民共和国预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。。

由图1可知，在2001—2010年间，中国城市建设的投资额和资金借贷规模走势基本吻合，大致呈现涨跌互现的演进轨迹。总体而言，中国宏观财政政策的周期调整会对其城市建设投资产生即时影响，城市建设投资规模变动又会引起政府举债规模变动。②自1994年分税制改革以来，中国财政政策演进主要经历以下四个阶段，即1994—1997年间的“适度从紧”财政政策、1998—2003年间的积极财政政策、2004—2007年间的稳健财政政策以及2008年以来的积极财政政策。从中国城市建设投资的总体规模来看，在2001—2010年间，中国城市建设投资完成额占财政支出的比重维持在15%左右。从时间走势来看，2001—2003年为上升期，2003—2008年为下降期，2009—2010年复又上升。其中，2003年和2008年是两个明显的拐点，2003年为最高点，达到了18.10%，2008年则为最低点，仅占11.77%。1998年，为了抵御亚洲金融危机的冲击和化解国民经济低迷的压力，中央开始实行积极财政政策，以基础设施建设作为增加投资的重点；到了2003年，中国出现了投资过旺、经济偏热，财政政策由积极转为稳健，控制偏热行业包括基础建设的快速推进；2008年，受到全球金融危机的打击，中国出口需求萎缩，中央再一次采取积极的财政政策，比如尤为受到关注的四万亿投资刺激计划也以政府公共投资为主要着力点③“四万亿”经济刺激计划除去灾后重建的1万亿外，其余绝大部分投向公共投资领域，仅铁路、公路、机场、城乡电网等基础设施建设投资就高达1.8万亿，占到总额的60%。而从资金来源看，中央出资1.18万亿，地方出资1.2万亿，其余由市场融资。为了填补巨大的配套资金缺口，地方政府不得不依托贷款、发债筹措资金，导致2009年城投债规模的“爆发式”增长。。

图1 中国城市建设投资规模及市政资金借债比重（2001—2010）

从中国城市建设资金的借债比重来看，中国城市建设通过国内贷款、发行债券渠道获得资金的比重大致在28%～39%，与此同时，我们也发现借债比重与投资规模走势大致相符，但波动情况大于投资变动，这反映出政府借债规模会受到投资规模的驱动和制约。具体表现为2001—2003年略有上升，2003—2008年平稳波动、小幅下降，2008—2009年有较大幅度的提高。此外，我们发现2009年是借债比重最高的一年，高达39.66%，较之前一年提高了将近10个百分点。这主要是因为各地政府为了抵御2008年全球金融危机的负面影响，相继出台了大规模的市政投资计划，从而导致2009年的负债水平突涨。

（二）区域层面城市建设借债水平比较

图2描绘了三大区域通过不同融资渠道筹集的资金额占全国总额的比重。由图2可知，就各区域的城市建设资金总额来说，东部省份要远远超过中部省份和西部省份之和，中、西部差异不大，这一方面与东部地区的城市密集度较高有关，另一方面也说明广大的中、西部地区城市建设有待加强，为“西部大开发”和“中部崛起”等国家战略提供了现实注脚。

图2 分区域城市建设资金来源占全国比重统计图（2001—2010）

从不同融资渠道的绝对值来看，三大区域体现出了明显差异。东部地区具有绝对优势的是地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金，均超过全国水平的“半壁江山”，说明较之中部与西部，东部良好的经济基础提供了丰厚的财源和税基，使得地方政府有能力进行大规模城市建设投资，此外东部的沿海优势和外向型经济也为地方建设筹措了更多的外来资金。三大区域差异最小的是中央财政拨款和债券，这两项中，东部仍高于中西部，即使是强调转移支付的中央财政拨款也最多投向了东部。在预算内的债务融资中，无论国内贷款还是债券，三大区域占全国的比重排序也均为“东部＞西部＞中部”。较为明显的是国内贷款，东部通过银行贷款的融资额占全国的59.92%，中部和西部则分别仅占17.13%和22.95%。

（三）各区域内部城市建设融资跨期比较

在全国和区域层面分析了中国城市建设投资的总体规模和融资规模后，我们最后来观察三大区域内部各融资渠道所获资金占收入总额的比重，以及在2001—2005年和2006—2010年前后五年的跨期差异（见表1）。

一方面，从2001—2010年的全时期数据来看：（1）对全国总体数据而言，中国城市建设最主要的融资渠道为国内贷款、自筹资金和地方财政拨款，三者之和占到了资金总额的87.48%。国内贷款是地方投资的最主要融资渠道，筹资总额高达三分之一。另一项举债方式——债券则相对不发达，仅占0.51%。自筹资金和地方财政拨款的高比例说明地方自有资金仍然是支撑地方建设的“主力军”。（2）对东部而言，通过中央财政拨款、国内贷款、债券、利用外资以及其他资金的融资比重均低于全国水平，说明东部的地方债务风险相对较低。（3）对中西部而言，在通过财政转移支付制度获得更多的中央财政拨款的同时，中部和西部的债券融资比重高于全国和东部水平，西部的国内贷款比重也高达40.93%，超过全国平均水平7.49个百分点。

另一方面，从2001—2005年和2006—2010年两个子时期的比较来看：（1）就全国平均水平而言，中央财政拨款、利用外资、自筹资金和其他资金融资比重有所下降，降幅最为明显的是自筹资金，说明近些年来中央对于预算外资金的进一步压缩和规范。地方财政拨款、国内贷款和债券有所上升，表明在当前“财权层层上收、事权级级下放”的财政体制下，地方财政压力较大，不得不通过提高借债等方式来筹资。（2）对东部而言，城市建设资金不同融资方式的调整基本与全国变动一致，其中地方财政拨款涨幅最大，国内贷款和债券有小幅上涨，其余均为下降。（3）对中西部而言，地方财政拨款涨幅低于东部，但中部的债券涨幅高于东部，西部的国内贷款涨幅高于东部，且西部的自筹资金比重甚至有所上升。说明由于地方财源的相对匮乏，中西部只好通过提高举债比例甚至扩大预算外收入来应付巨额的城市建设资金缺口。

表1 分区域城市建设不同资金来源占收入比重两阶段比较表（2001—2010）

三、模型与数据

（一）实证模型

本文主要研究土地财政体制以及官员特征对地方政府债务行为的影响。根据以往研究，在解释地方债务中，解释变量一般包括财政分权、土地出让、税收努力等指标。因此本文设定回归模型如下：

其中，Debtit为被解释变量即地方预算内城市建设债务融资水平，用省区i在t年的来自国内贷款和债券渠道的城镇固定资产投资额比重表示①城镇固定资产投资指城镇各种登记注册类型的企业、事业、行政单位及个体户进行的计划总投资在500万元及以上的建设项目投资。县城及以上区域内发生的投资，县及县以上各级政府及主管部门直接领导、管理的建设项目和企事业单位的投资均为城镇固定资产投资。。Landit为核心解释变量之一，即土地财政体制，分别用省区i在t-1年的土地出让金占GDP比重、土地出让金占财政收入比重、人均土地出让金水平和t年的土地出让金增长率衡量；Officerit为核心解释变量之二即官员特征，包括省区i在t年在任的省长、省委书记的年龄、任期以及是否拥有中央和企业工作经历的哑变量；Decentralizationit为财政分权度，用省区i在t年的预算内本级财政支出与中央预算内本级财政支出的比值表示；Taxeffortit为省区i在t年的税收努力程度指数；GDPperit为省区i在t年的人均地区生产总值水平；Year为商业周期，以2004年为参照年份，加入2005—2010年共6个年份虚拟变量；Province为省份虚拟变量，用来控制各省之间未能观测到的固定影响；εit为残差项。

（二）数据来源及描述

考虑到部分变量需要采用滞后一期数据，本文设定最终的研究区间为2004—2010年。城市建设资金总额及国内贷款、债券数据来自 《中国城市建设统计年鉴》，土地出让金数据来自 《中国国土资源统计年鉴》，财政收支数据来自 《中国财政年鉴》，城镇人口数据来自 《中国人口和就业统计年鉴》，其余数据均来自历年 《中国统计年鉴》。西藏自治区由于部分变量数据缺失严重，为保证统计口径一致，不再作为实证研究样本。

关于省长、省委书记的年龄、任期以及是否具有中央和企业工作经历的数据来源于作者的手工搜集、整理。主要是通过查阅 《中华人民共和国职官志》、人民网和新华网等权威数据来源，搜索中国各省份的历届省长、省委书记等干部任免的相关信息，同时应用百度百科对样本区间内省长、省委书记的简历进行深度挖掘、核对。对于财政分权度的衡量，借鉴已有文献的普遍做法（张和邹，1998；张晏、龚六堂，2005）［7］［8］， 考虑到在“上解下补” 的财政体制下，财政收入分权度体现了传统意义上的收入分成，财政支出分权度是实际意义上的财政分权，本文取支出分权度代表财政分权度。

税收努力程度与地方政府债务融资水平是否互补也存在着争论。这里，税收努力=实际税收收入/预测税收收入。其中，预测税收收入运用回归方程进行预测（斯托茨基和沃德马瑞姆，1997；皮卡斯特里，2001）［9］［10］：

Taxit为实际税收收入，Xit为控制变量，包括人均实际GDP、第一产业增加值占GDP的比重、第二产业增加值占GDP的比重和城镇化水平。

表2描述了各变量的统计性特征。由表2可知：各省份城市建设资金中平均借贷、发债比重为36.58%，超过了资金总额的三分之一。土地出让金规模巨大，平均占到了GDP的3.43%、财政收入的43.05%，人均土地出让金平均达到789.26元，最高的甚至达到4 826.57元，体现出明显的“土地依赖型”的地方财政体制。省长的平均年龄为57.94岁，平均处于其任期的第3.13年，具有中央和企业工作经历分别占到了24%和32%。省委书记的平均年龄和任期则高于省长，来自中央和企业的省委书记也要多于省长。

表2 各变量的描述性统计（2004—2010）

续前表

四、实证结果及解释

（一）基于土地财政视角的基准模型

根据模型设定，我们以各省份城市建设借债资金比重作为被解释变量，表3中方程（1）、（2）、（3）、（4）分别以各省份滞后一期的土地出让金占GDP比重、土地出让金占财政收入比重、人均土地出让金水平和当期土地出让金增长率作为核心解释变量，以财政支出分权、税收努力程度和人均GDP、商业周期作为控制变量。鉴于各省份之间经济基础、要素禀赋等差异明显，本文选择固定效应（FE）面板数据模型进行回归（下同），回归结果如表3所示。

由表3中方程（1）至（4）可知，在所有的回归方程中，土地财政的四个衡量指标的回归系数均为负。说明地方政府上一期土地出让金越多、增速越快，则地方政府城市建设资金借债比越低，体现了土地财政收入与借债资金的互补性。可能的解释是土地财政依赖的加重，加之制度内借债渠道有限，降低了地方政府通过预算内借债渠道筹资的积极性。

财政分权度对地方债务的影响是负面的，且所有回归方程系数均在1%的水平上显著。也就是说，地方占中央财政收支的比例越高，则地方预算内通过债务融资获得市政建设资金的水平越低。人均GDP对地方债务的回归系数为负，并且在以土地出让金占GDP和财政收入比重为核心解释变量的方程（1）和方程（2）中，呈现10%的显著性水平。这与一般的理论研究不同，那么可能是由于在中国目前特殊的地方政府融资体制下，由于预算内举债的限制，地方政府更倾向于使用自身的地方财政拨款、自筹资金甚至通过融资平台进行隐性负债。

表3 土地出让金的基准模型回归结果

续前表

（二）引入官员特征的扩展模型

考虑到中国政治特殊的“人事色彩”，本文进而引入官员特征进行扩展模型的回归分析。官员特征的表现指标众多，包括调动情况、教育背景、年龄、籍贯、亲缘关系等，本文挑选最有可能影响地方债务的官员特征指标即年龄、任期、中央和企业工作经历来展开分析。考虑到地方官员群体的庞大性，本文主要选择省级正职即省长和省委书记进行研究，其中表4是以省长特征为核心解释变量的回归结果，表5则是以省委书记特征为核心解释变量的回归结果。

1.省长特征对地方债务的影响

由表4中方程（5）至（8）可知，省长的年龄和任期与地方债务水平负相关，省长的中央工作经历和企业工作经历与地方债务正相关，且省长的任期与企业经历都在1%的水平上显著。具体解释如下：第一，省长年龄越大，其所在任省份的债务水平相对较低。由于中国干部提拔的年龄限制，在职位级别相同的情况下，年龄越小的官员越容易被提拔。因此，年龄越大的省长，建设积极性越低，从而债务水平也相应越低。第二，当省长处在任期前几年时，地方债务显著高于其任期后几年。“新官上任三把火”，省长刚上任往往会大兴土木，大搞建设，以提高GDP。同时，由于基础设施建设工期和回报期相对长，所带来的政绩通常具有时滞效应，因此到了后期，投资热情会有所下降。与此同时，我们发现，省长的任期要比年龄显著，说明哪怕是年龄相对大的新上任省长，同样具有投资“激情”。第三，省长的中央工作经历会对地方债务带来正效应，但并不显著。第四，省长的企业经历对地方债务的影响显著为正，即越是具备企业经历的省长，其所在省地方债务相应越高。担任过企业领导的省长，更会运用企业思维来治理政府，更多地使用财务杠杆、投资经营以获得回报（即政绩）。此外，具有企业背景的省长与银行、企业相对熟悉，无论是借贷还是发债，均有更多、更广的渠道。

表4 省长特征的扩展模型回归结果

2.省委书记特征的地方债务的影响

接下来，我们再来观察表5中方程（9）至（12）省委书记特征对地方债务的影响，发现省委书记的年龄、中央经历和企业经历对地方债务的影响为负，任期则为正，但是所有回归系数均不显著。

表5 省委书记特征的扩展模型回归结果

续前表

3.省长、省委书记的影响差异比较

在中国的官员行政体制中，省委书记和省长均为省级正职（等同正部级）。一般情况下，省委书记兼任省人大常委会主任，省长兼任省委副书记，省长的项目上马须经人大批准，因此省委书记往往被视为真正的“一把手”。就具体职能而言，省长和省委书记分工有所不同，主要体现在省长主要负责经济、民生建设，省委书记则更多地负责管理党务及设计路线。考虑到省长、省委书记的分工差异，本文对两者的各相关特征对地方债务的影响进行对比分析。

（1）年龄（Age）。无论是省长还是省委书记，年龄对其所在任省份的地方债务的影响均是负面的。说明省长和省委书记的建设热情以及由此带来的举债魄力，都会受到特殊的中国官员提拔体制下的年龄制约，即省级官员的年龄越大，其通过发债、贷款等借债融资渠道来进行城市建设投资的晋升激励越小。

（2）任期（Tenure）。省长的任期对地方债务的影响为负，且在1%的水平上显著，省委书记的任期与地方债务水平基本正相关，但不显著。我们认为，这是因为省长的流动性要相对强于省委书记，因此省长会更多地考虑到投资建设政绩的时滞效应，从而在任期前期往往积极搞建设，到了任期后期建设热情有所下降。

（3）中央经历（Central）和企业经历（Business）。省长的中央、企业经历对地方债务的影响为正，省委书记影响为负，并且省长企业经历在1%的水平上显著。我们认为这是由于省长和省委书记的分工不同。如果将一个地区视为一家公司，具有企业经历的省长会更加激进地倾向于通过提高财务杠杆（贷款、发债等）来进行投资建设以获得更高的回报和更优异的政绩。

五、结论及政策含义

当前中国地方政府大规模隐性债务的膨胀，除了与1994年分税制改革以来中央、地方之间“财权与事权不匹配”有关，地方政府过度投资的政策机制也起着重要作用，尤其表现为土地这一政府资产的过度杠杆化和官员在投资决策中的显著影响。本文在分区域、分阶段描绘2001—2010年中国城市建设投资总体规模和融资结构特别是借债比重变动的基础上，通过固定效应面板数据模型分析检验了2004—2010年间土地财政、官员特征、财政分权、税收努力、经济基础等指标对省际地方债务的影响，重点考察了土地出让金和省级官员的年龄、任期、中央和企业工作经历对于地方债务的作用效果。

基于论文的实证研究，有如下几点发现。第一，2001年以来，中国的财政政策周期、城市建设投资和地方债务规模呈现“三维一体、涨跌互现”的波动态势，均表现为2001—2003年上升明显，2004—2007年平稳下降，2008—2010年复又上升；第二，分区域来看，东部城市建设投资各类融资额（除中央拨款和发行债券外）均超过全国的“半壁江山”，中西部则不得不通过中央拨款、国内贷款和债券来满足投资需求；第三，跨阶段来看，来自地方拨款、国内贷款和债券的城建资金比重有所上升，中央拨款、利用外资和自筹资金等渠道则呈下降趋势；第四，土地出让金对地方债务的影响是负面的，体现了地方建设资金对土地财政的依赖性；第五，省级官员的年纪越轻、所处任期年份越早，越具有企业工作经历，所在省的政府债务水平越高，但省长、省委书记之间存在差异。

本论文的研究结果具有重要的现实意义，进一步的政策建议如下：

1.拓宽落后地区融资渠道

通过分区域和跨时期的比较，我们发现东中西部的融资渠道存在差异，即中西部并没有因为更大的财政压力而借更多的债，反而可能在隐性负债中处于更加不利的地位。因此，对于地区间融资能力的差异，中央政府需要对落后地区提供一些必要的担保和政策扶持，如加大转移支付力度、通过政策性银行加以配合等。

2.转变“土地财政”模式

在规模巨大的土地出让金成为地方财政重要支撑的背景下，传统“土地财政”模式一方面因为推高房价而饱受诟病，另一方面也会形成地方政府对土地出让金收入的过度依赖。如何实现预算外的“土地财政”模式的有效转变，是新一届政府关于财税体制顶层设计的现实课题。

3.变革官员考核激励机制

官员个人因素对投融资决策的过多影响也可能造成地方债务的非理性膨胀。结合中国地方特殊的以GDP为准的“标尺竞争”和“官员晋升锦标赛”体制，如何“搞对政府的激励”，如何激发地方官员尤其是“一把手”经济建设热情的同时防范地方债务风险，是下一阶段官员考核机制改革的重要方向。