和谐阊江，无补偿下的跨界河流共荣样本

文｜方张应松

和谐阊江，无补偿下的跨界河流共荣样本

在全国多地跨界水资源污染频发，出事后又互相推诿扯皮的当下，一条连接江西和安徽的河流为何能和谐共荣？

>>美丽如画的阊江风光。

在安徽最南端的黄山市祁门县，一条清澈如练的阊江自古来滋润哺育了流域内的安徽祁门县、江西景德镇市近百万民众。自两地建立阊（昌）江流域县（区）人大水环境与水资源保护工作联席会议十多年来，从未发生过一起水污染事件。更难能可贵的是，地处上游的祁门县在牺牲自身利益不发展工业，也没要下游一分钱补偿前提下，全县自发竭力构筑起牢固生态屏障，长年为下游输出汩汩清流。在全国多地跨界水资源污染频发，出事后又互相推诿扯皮的当下，一条连接江西和安徽的河流为何能和谐共荣？

>>两地人大商讨工作。

发源：瓷都人大探源萌生联席创意

阊江，又名昌江，发源于安徽省祁门县大洪岭深处，经祁门县柏溪、祁山、芦溪等乡镇在倒湖流入江西省浮梁县境内，再向南流经景德镇，至鄱阳县与乐安河汇合注入鄱阳湖。阊江全长254公里，其中在安徽境内河长79.3公里。阊江既是维系祁门、景德镇两地人民生命的母亲河，也是两地经济发展必不可缺的自然资源。随着人口的急剧增长、经济的发展和城市化进程的加快，水资源短缺和水质恶化的问题日益突出。20世纪90年代，阊江流域洪灾频发，沿线小水库汛期屡屡溃坝，下游的景德镇市经常被淹，1996年和1998年都出现了历史上的大洪灾。景德镇市人大在连续12年推进净化蓝天取得的成果基础上，进一步开展“蓝天碧水”活动。为考察阊江源头的生态屏障究竟如何，2004年6月，市人大环资委组织当地水务、水文、环保局及电视台等新闻媒体一行22人，由景德镇市第十二届人大常委会主任周庭祥、分管环境资源保护工作的王光秋副主任、秘书长王晓茅带队，开展阊江源探源采访活动。这是景德镇市人大首次与上游祁门牵手，时任祁门人大主任的刘炳国和副主任章社飞陪同客人前往大宏岭和牯牛降等源头探源并进行座谈，双方相谈甚欢，两地人大同志达成共识，均表达了修复生态屏障治理好阊江河源头，造福流域百姓的强烈愿望。为做好阊江流域水环境与水资源保护工作，当年由景德镇市人大环资委牵头拟定了联席会议章程：每年一个主题，召开一次会议，流域县区人大承办，轮流办会。2004年12月8日，由景德镇市第十二届人大环资委牵头召开了阊江流域两省（安徽省、江西省）-市（景德镇市）两县（祁门县、浮梁县）两区（珠江区、昌江区）人大水环境与水资源保护工作联席会议，会议邀请各成员单位所在市、县区的环保、林业、水利(水务)、水文等部门负责同志参会。

联席会议主要活动方式为工作研讨和实地视察，内容涉及阊江流域内突发性环境污染事件、流域跨地区交界水质监测和达标管理问题等诸多领域。根据联席会议章程要求，联席会议应每年召开一次并进行会标交接，围绕会议主题专门研究并讨论相关问题，由阊江流域自上而下流经的成员单位轮流承办。每年各成员单位对上年确定的主题进行调研执法，在充分调查研究基础上，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为人大监督工作突破口，依法加强工作监督和法律监督，发现问题汇总后由各地人大进行督办，为政府及相关部门开展阊江流域水环境与水资源保护工作营造良好环境氛围，推动一些制约和影响阊江流域生态建设问题的解决。区域有边界，流域无边界。十年来，通过联席会议这条纽带，阊江流域县区之间密切了联系，增进了感情，促进了阊江流域水环境与水资源监管工作年年上台阶，在全国水污染事故频发态势下，阊江流域十年来没有发生重大环境污染事件，有效地保护了阊江流域水环境与水资源，确保了沿岸群众饮水安全。百闻不如一见。近期，笔者来到阊江上游源头的生态屏障大坦乡。一路上笔者发现，水源一级保护区内祁大公路全线都安装了2米高的绿色封闭防护网，防止居民沿岸倾倒生活垃圾污染水源。大坦乡人大副主席胡春海告诉笔者，祁门县从2005年起就出台规定，对阊江源头上游乡镇取消中密度板厂原料采伐计划，逐步缩减木材采伐限额，原则上不再安排采伐，这是祁门县为建设生态经济强县、保护母亲河生态安全的举措。大坦全乡4100多人口，年采伐林木指标只有730立方米，且上游可视范围内水源地天然林不得采伐，阔叶林也严禁砍伐，只能间伐栎树、杉树针叶林。2012年，该乡建成了农村清洁工程垃圾中转站，2013年成立了保洁公司，采取市场化运作，新建了生态污水处理站。由于山区人口居住分散，通常全乡一月收集两次垃圾约2吨，经中转站压缩后送往县城垃圾填埋场处理。逢年过节返乡人口增多垃圾量大则要加密清运。一年的垃圾清理投入约有20多万元，而县财政只拨付20万元，缺口只得从乡办公经费中挤出补缺。采访中也有村民反映，由于要保护阊江上游生态，老百姓传统的靠山吃山理念已经不复存在。现在老百姓在水源地附近种菜连农药喷雾器都不使用，只能靠茶叶、徽菇、务工等谋生，光保护只付出却无任何回报，对上游老百姓实在不公平，也不利于提高百姓保护积极性，因此，亟需建立一种良性长效的可持续上游水资源保护机制。

>>祁门县城昌江水面。

祁门县芦溪乡是安徽省最南的一个乡镇，与江西省浮梁县交界。芦溪乡境内河溪众多，其中大北河和大洪河在此交汇于阊江流经景德镇入鄱阳湖终融长江。近期，笔者从祁门县城驱车1小时后来到芦溪乡碧桃村，呼吸着清纯空气，从山坡拾阶而下，只见阊江在此绕个大大“S”形，奔腾着向下游的景德镇输送可直接饮用的优质清流。该乡人大专职副主席程民鑫告诉记者，县里给全乡每年的森林砍伐指标仅800多立方。面对如此秀水青山，芦溪人深知芦溪的优势就在于生态好、环境佳，几年来举全乡之力启动绿色质量提升工程，对芦溪至倒湖10公里经果林、景观林项目进行栽植，对倒湖两岸毛竹进行垦复培育。综合举措下，如今的阊江芦溪段已呈现出水墨山水画廊的美景，每年吸引大批游客前来观光，实现了生态保护与发展生态旅游双赢。黄山市环境监测站每月在芦溪乡省界出水断面取样检测均为Ⅱ类水。如2014年8月检测表明，25项指标中22项为Ⅰ类，仅pH值和大肠杆菌、氨氮3项指标为Ⅱ类。对此，祁门县环保局副局长王有福告诉笔者，一般情况下，植被的茂密导致野生动物增多，其粪便与落叶枯枝增加，自然沤腐随着雨水径流入河后，才导致这3项指标的增高，恰恰是生态环境质量提升的“晴雨表”，正说明阊江源头生态保护得力。

推进：上游自发下游感恩和谐一家亲

祁门县环保局局长黄国胜称，祁门县以创建国家级生态县为抓手，以两地人大联席会议制度为载体，将县、乡（镇）环境保护经费列入县财政预算，逐年增加对环保基础设施的投入，使全县对阊江流域生态环境保护上升为自发自觉行为。护河得先有硬件去污。祁门全县总人口18.6万人，县城座落在阊江河和金东河汇集处，常住人口5万多人，生活垃圾日产生量约60吨，生活用水日排放量达7500多吨。为妥善处理好环境污染问题，2009年2月祁门县投资4100多万元动工建设县污水处理厂，2010年6月实现正常运营。在生态提升与修复方面，全县大力开展封山育林、退耕还林，在阊江流域划定国家公益林1.1万公顷，其中源头大坦、柏溪、祁山3个乡镇区划界定6000公顷，发放生态补偿金244.3万元，聘请护林员54人。为从源头上控制污染源，将流域附近原有的一家存在污染隐患的化工企业搬迁，对涉铅等重金属企业一律关停并转。在加强保护的同时，该县还利用以工代赈、农业综合开发、水利等多项资金，进行生态修复工程，使祁门县生态环境质量连续6年居安徽省第一。目前，在政策强力推动下，阊江上游乡镇生态保护意识已经深入人心，对林业的依赖减弱，农民的林业收入已经由原来的60%下降到30%。在这些举措发力下，如今阊江源头的生态林枝繁叶茂，有效地减少了水土流失。但黄国胜也表示，祁门一县之力毕竟有限，当务之急是加大争取力度，努力建立水源地保护补偿机制，对阊江源头、县水厂取水口上游的乡镇适当给予经济补偿或政策、项目倾斜，充分调动他们保护水源的积极性。

那么，在两地人大联席会议制度构建框架下，每年一个有针对性的主题促使政府部门采用了哪些具体措施来保护母亲河水资源？2014年11月，在江西省浮梁县召开的阊江流域县（区）人大水环境与水资源保护工作第10次联席会议主题为：加强农业面源治理，确保阊江河水质量。以祁门为例，要改变农民传统的种植习惯不仅要打持久战，还是个多部门联动的社会系统工程。祁门县人大常委会副主任江平安提供了一组数据：在全县声势浩大的舆论引导下，大力推行农作物秸秆综合利用、使用液化气、沼气等清洁能源项目，全县近几年建成沼气池5000余口，农村能源省柴灶6600台。2014年上半年，全县化肥用量为3150吨，比上年同期下降3.5 %；农药用量为12.3吨，比上年同期下降5.2%；农用薄膜使用量为157.2吨，比上年同期下降10.6 %。通过实施测土配方施肥项目的推广，2013年上半年完成水稻、茶叶测土配方施肥推广面积8.5万亩，发放水稻、茶叶配方施肥建议卡4.2万份，推广水稻配方肥905吨，配方肥施用面积达1.8万余亩。

上游在发力，下游如何作为？“以联席联络感情，以感情聚集热情，以热情推动工作”。 担任三届景德镇市人大环资委副主任黎小兰介绍，十年来，在两地联席会议制度为流域治理载体推进下，江西沿线县区加大了生态保护投入，加强了水生态环境保护，每年投入大量资金，开展了农村人居环境的整治，实施了集水源地保护、污水处理垃圾转运和焚烧为一体的农村清洁工程，正逐步实现垃圾处理城乡一体化。如上游的浮梁县2012年建立了阊江源头人大保护联席点，将阊江源头六个乡镇人大建立联席制度，加强日常监督，建立考核机制，推动乡镇政府联防联治。自2010年以来，浮梁县每年县级财政预算投入全县农村清洁工程400万元以上，加之环保项目专项资金和建设部门部分专项资金来源，近3年平均每年新完成各类无害化处理基础设施总计达3000万元以上。争取财政投入一定的资金用于垃圾污水处置、河道生态护坡建设等，为该县生活污水和生活垃圾无害化处理提供了有力保障。浮梁县城乡生活垃圾无害化处理工作全面推广始于2009年，先期建设以小型焚烧炉为主，然后向大型处理设施转变。2012年10月开始建设湘湖、寿安、罗家桥等大、中型垃圾中转站。据统计，目前全县17个乡镇中，已有13个乡镇建成集镇垃圾处理场，全县累计建成小型焚烧炉202座，垃圾分类棚330座，从事垃圾处理的农村保洁员400人。为保证设施建后管护好、运行好，浮梁县将城乡生活污水和生活垃圾无害化处理列入政府千分制考核组成部分，成为全县领导干部和各部门、各单位奖惩评定的重要依据。

拓展：县市先行补偿再入国家层面

一路走来，两地联席会议制度为流域治理机制带来了哪些深刻变化？“首先从地域上看，两地具有相同浓厚的人文积淀色彩，不仅饮食文化相同许多风俗也相似，而且很多祁门人在景德镇政界担任要员，一衣带水同风同俗使两地的合作有了亲密感，许多问题可以放在桌面上解决。联席会议主要是加强了合作与交流，实现了信息和资料的共享，促进了阊江流域内水环境与水资源的监管工作，形成利益兼容的激励机制与责任共担的约束机制，为共同开展水污染防治科学研究，平等交流水污染信息搭建了一个良好的平台。”祖籍祁门县渚口乡、清瘦矍铄的景德镇市人大常委会副主任胡志荣概括总结道，“通过这个交流机制，建立了环境执法信息交流互动平台，流域内双方定期召开联席会议，加强执法信息交流互通，有效化解信息不沟通、不及时、不对称等问题。阊江流域的人大联席会议制度作为新时期社会管理模式的有效创新，已经成为知名环保品牌，在江西不同级别的人大、政府工作会议上屡屡被当作典型介绍学习。正因为通过打破行政界限，实施跨省流域水质联动联防联控，合作、坦诚和友爱成了流域社会的主流，保护流域水环境、实现流域价值最大化成为大家的共识，真正实现了从分歧走向共识、从分治走向共治、从非合作博弈走向合作共赢的转变。”

黎小兰告诉笔者，保护阊江河，治理水污染，既是环境、经济问题，也是一个非常敏感的社会问题，更是一个复杂的系统性民生工程。尤其是县市人大常委会如何去完善、创新这种机制，如何督促政府及部门保护好阊江流域的水环境与水资源，任重道远。黎小兰与景德镇市环保局几任老局长曾在多种场合建议：生态项目不同于其他项目，生态保护项目如果没有全流域联动、全民参与，实施起来非常难。因此，建立一套更为科学完整的治理考核体系促进两地深化协同保护，对于建立系统的全流域水资源环境保护机制至关重要。她认为首先要探索建立阊江流域水资源质量共管机制，保护流域生态平衡是流域内各行政区共同责任和义务。十年来两地用于阊江流域生态保护资金逐年增加，为保护阊江流域水质达标，护卫鄱阳湖一湖清水作出了贡献。近年来，两地对阊江流域建立生态补偿机制的呼声在日渐高涨，也引起两省人大环资委的高度关注。黎小兰建议两地省级政府进行专题研究，提出可行性方案。共同设立阊江流域水环境与水资源保护共管机制和生态补偿试点。在目前深化推进流域水环境共管的基础上，把阊江流域交界断面的水量与水质搞清楚，并作为资料，设计出考核指标和方案。争取在跨省、跨市、跨县的流域生态补偿上先行试验，为进入国家生态补偿试点打好基础，最终达到促进两市经济建设和生态保护协调发展。