基于劳动合同法视角论我国用人单位经济处罚权

周瑜

摘 要：在劳资关系失衡背景下，许多用人单位以内部规章为依据，用经济处罚的方式来维护劳动秩序。但由于经济处罚是对劳动者权利的减损，在实务操作中容易引发劳资纠纷。为保障劳动者的合法权益，规范用人单位经济处罚行为，围绕用人单位经济处罚权存废的立法沿革，结合我国经济处罚制度存在的问题，分析我国用人单位是否有经济处罚权，并对规范用人单位经济处罚行为提出建议。

关键词：

用人单位；劳动者；经济处罚权；规章制度

中图分类号：F24

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）19011203

经济处罚权是指用人单位为保障自身生产经营秩序，对自己雇佣的劳动者进行处罚的权利，是一种特定的经济实体对特定的人实施的财产罚行为。这种处罚行为以内部规章为依据，是对劳动者权益的减损，具有惩罚性。

用人单位是否具有经济处罚权，目前学界尚无定论。但在现实劳动关系的维护中，部分用人单位以内部规章为依据，对劳动者实施经济处罚，严重侵害劳动者的权益，引发大量劳动纠纷。由于没有具体细致的规定，各地执裁标准不一，导致劳动争议仲裁实务的混乱。因此，对我国用人单位的经济罚款权进行研究，能够规范企业管理行为，保护劳动者合法权益，为构建和谐安定的劳动关系提供理论支撑。

1 我国企业罚款权的法律规制

我国关于企业罚款的最早法律依据始见于1954年政务院颁布的《国营企业内部劳动规则纲要》，这是我国第一次关于国企内部劳动惩戒进行立法的尝试。1984年4月10日，国务院颁布实行《企业职工奖励条例》，其第十二条规定国有企业有权对违纪职工行政进行经济处罚，并对可以进行经济处罚的行为进行详细列举。原劳动人事部对此作出进一步解释，出台了《关于<企业职工奖惩条例>若干问题的解答意见》，对经济处罚的种类、使用条件和程序作出了详尽规定。但《企业职工奖励条例》于2008年1月15日被《国务院关于废止部分行政法规的决定》（国务院第516号令）所废止，其调整事项已被《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》所代替。

为适应市场经济的发展，我国对劳动制度作出了较大的调整，关于经济处罚的方面的规定也有了新的变化。在我国现行有效法律框架内，按法律效力等级区分，关于企业罚款权的规定主要有以下几个方面：

（1）法律：根據我国《劳动合同法》第四条第二款之规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”有学者认为这是法律授权给用人单位企业自治权的法律依据。但笔者认为，这仅能说明《劳动合同法》要求涉及劳动者切身利益的规章制度或重大事项必须内容合法，并履行正当程序。这仅是企业内部规章制度生效的前提，而不是明确授权。

（2）司法解释：最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定：“企业根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已经向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据”。该司法解释对企业内部规章效力予以认可。只要规章制度具有合法性合理性，并且符合正当程序，皆具有法律约束力，可以作为司法机构审理劳动争议案件的依据。

（3）地方立法及行政规章：由于《劳动合同法》对用人单位经济处罚权没有具体规定，使企业自主权的边界不明，导致地方立法有所差异。基本上可以分为两类：一是肯定用人单位享有经济处罚权。如《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》、《上海市企业工资支付办法》、《河北省工资支付规定》等。二是地方立法禁止企业不得随意进行经济处罚；如2012年11月29日广东省通过的《广东省劳动保障监察条例》第五十一条规定：用人单位的规章制度规定了罚款内容，或者其扣减工资的规定没有法律、法规依据的，由人力资源和社会保障行政部门责令改正，给予警告。用人单位对劳动者实施罚款或者没有法律、法规依据扣减劳动者工资的，由人力资源和社会保障行政部门责令改正，逾期未改正的，按照被罚款或者扣减工资的人数每人二千元以上五千元以下的标准处以罚款。

综上所述，法律没有明确用人单位享有经济处罚权，其对员工进行经济处罚行为并无法律依据。

2 用人单位经济罚款权存在的制度缺陷

2.1 经济处罚权相关法律废而不立，企业自主权界限不明

《企业职工奖惩条例》废止后，企业处罚权的规制就成为盲点。我国现行法律对惩戒事由没有作出具体的规定，只是由用人单位通过制定内部规章制度来规定惩戒事由和程序。但是此举会导致用人单位权限过大，会导致经济处罚行为滥用等问题。因此在法律中应当对惩戒事由作出基准性规定。

2.2 惩戒权的法律规定过于原则，缺乏可操作性

《劳动合同法》第四条规定了用人单位制定规章制度的民主程序，以及告知、公示等程序要求。但在实务操作中，民主协商机制缺乏可操作性，主要体现以下三个方面：一是用人单位规章制度要依法制定。但目前我国关于企业内部规章制度的法律法规尚无相关规定，法之不全，无法可依。二是在劳资关系中，劳动者处于天然弱势，根本无法参与劳动规章的规定。对于劳动者在进入单位前，对于先行存在的劳动规章只能被动接受，无法自主选择。三是对于劳务派遣的劳动者，其劳动过程与所属用人单位的规章制度相分离，《劳动合同法》第四条中的民主表决程序根本无法执行。

2.3 受惩戒劳动者程序保障不完善

在劳资关系中，劳动者处于绝对的弱势。《劳动合同法》的出台，目的在于调整劳动关系，保护劳动者的合法权益。如果不对用人单位规章制度进行指引，规范企业规章制度的制定程序、内容、执行以及权利救济等程序，劳动争议将会大量出现。如在内容上可以设定罚款上限，在程序上要求不利处分必须及时告知当事人，并告知救济途径，以保障当事人的权益。此方面我国地方立法已有先例，如《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》第十六条规定：“用人单位依照规章制度对劳动者实施经济处分的，单项和当月累计处分金额不得超过该劳动者当月工资的百分之三十，且对同一违纪行为不得重复处分。实施处分后的月工资不得低于市政府公布的特区最低工资标。”

2.4 劳动规章备案制度执行不到位

1997年，原勞动部发文，要求建立劳动规章备案制度，以确保企业内部规章符合法律规定，防止用人单位滥用处罚权。但这一制度几乎没有得到有效执行。如果加强劳动规章备案制度执行力度，对违法制定规章制度加强监管。对劳动者向管理部门投诉时，应审查用人单位的处罚是否合法，对于违反法律的责令其承担对应的法律责任。

开辟举报用人单位规章制度违法的通道，减少监管漏洞。对违法制定规章制度，滥用处罚权的用人单位进行曝光，列入相关档案记录。在劳动者进行举报或受到不公正处罚向管理部门投诉时，应审查用人单位的处罚是否合法，对于违反法律的责令其承担对应的法律责任。如劳动者在举报或投诉时要求保护个人信息，受理人员应注意保密，避免劳动者不因举报或投诉行为受到进一步处罚或解雇。

3 用人单位经济处罚权法律制度的再建构

从目前我国的国情来看，完全取消企业罚款权是不现实的，企业罚款权的存在有一定的合理性，但是企业罚款行为是对劳动者经济利益的剥夺，必须要受到法律规制。

3.1 明确用人单位享有经济处罚权

我国目前的劳动法律体系中，企业是否享有经济处罚权尚不明确，在地方立法中甚至被严厉禁止。如果明确规定企业经济处罚权作为法律权利，划清用人单位的权力边界，并以一定程序设置平衡双方的权利义务，这样才能构建安定和谐的劳资关系。至于处罚数额可以参照《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》第十六条之规定：“用人单位依照规章制度对劳动者实施经济处分的，单项和当月累计处分金额不得超过该劳动者当月工资的百分之三十，且对同一违纪行为不得重复处分。实施处分后的月工资不得低于市政府公布的特区最低工资标准。”该做法不仅能够维持了企业的正常管理秩序，同时又保护了处于弱势地位的劳动者不至于因为经济处罚而影响生存。

3.2 加强用人单位经济处罚权的程序保障

（1）严格执行劳动规章备案制度。企业规章制度是企业对劳动者实行经济处罚的直接依据，如果严格执行劳动规章备案制度，就能从源头加强对企业经济处罚行为的监管，保障企业规章订立程序合法，内容不违反法律法规的强制性规定，规范用人单位劳动用工行为，维护用人单位和劳动者双方的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定。

在1997年，原劳动部下发了《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》（劳部发（1997）第338号），规定对新开办用人单位实行劳动规章备案制度，对不按规定期限报送备案的企业依法予以行政处罚。但对于不按规定期限报送备案的用人单位劳动规章制度（包括劳动纪律）是否有效，该规定并没有作出明确规定。在随后的《劳动力市场管理规定》（2000年劳动保障部令第10号）、《关于建立劳动用工备案制度的通知》（劳社部发[2006]第46号）中也未对此进行明确。笔者认为，对于未报送备案的企业规章制度不能作为企业实施经济处罚的依据。因为根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定，企业规章制度有效必须以“不违反国家法律、行政法规及政策规定”。如违反企业规章备案制度，就不符合正当程序，不具有法律约束力。

（2）建立不利处分告知制度。这一制度是借鉴行政处罚告知程序，其核心在于行政机关做出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，必须告知，以此程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。

与此类似，当用人单位在与劳动者签订劳动合同时，应当详细告知劳动者企业规章中涉及的经济处罚条款，对劳动者疑问进行解答。当劳动者的行为违反了用人单位的劳动规章制度规定，应当及时场面告知当事人，并告知其权利救济的途径，充分尊重劳动者的知情权，促使企业经济处罚权的公正行使。

（3）遵循证据规则。在我国用人单位经济处罚所引起的劳动纠纷中，用人单位必须对处罚行为的合法性合理性进行举证，劳动者只对事实行为负有举证责任。用人单位在作出处罚决定时，应先查证后处罚，不得违反“处分理由追加禁止原则”，充分遵从“谨慎处罚”的指导思想。

3.3 劳动者的救济制度

用人单位的经济处罚行为不以劳动者同意为要件，具有单方性和强制性的特点。在劳动关系中，劳动者处于天然的弱势。如不赋予劳动者救济渠道，以制衡用人单位的经济处罚，用人单位将可能逾越企业自主权的边界，滥用经济处罚权。

（1）建立申诉制度；如果劳动者对经济处罚决定不服，可以向用人单位的人事部门提出申诉，要求其证明处罚决定的合法性和合理性。如果用人单位无正当理由可以向劳动监察部门举报或劳动仲裁委员提起仲裁，以维其合法权利。

（2）发挥工会的作用。工会是我国维护劳动者权益的重要组织，可以弥补劳动者在劳动关系中的弱势地位。工会应当在经济处罚制度中发挥更大的作用。如用人单位制定规章时，要保证程序公开，内容合法，对没有法律依据的经济处罚条款，要予以抵制。其次，当劳动者受到经济处罚时，应当监督用人单位实行经济处罚行为，积极帮助劳动者进行申诉维权。

4 用人单位实施经济处罚行为的法律风险防范

由于法律授权不明，“用人单位是否具有经济处罚权”在理论和实务存在诸多争议。但可以肯定的是，用人单位的经济处罚行为存在引起劳动纠纷的风险，应当予以避免。用人单位可以从以下几个方面进行风险防控：

4.1 对于劳动者造成的损害行为应以求偿权代替经济处罚

在管理实务中，部份用人单位出于补偿单位损失的需要，对员工致损行为也规定进行罚款。但如果法律有相关规定，可以在企业规章中删除类似条款，以减少员工的抵制情绪。如《工资支付暂行规定》第十六条规定，劳动者因自身原因给用人单位造成经济损失，用人单位可以按照劳动合同的约定要求其赔偿。根据此规定，单位本身就具有求偿权，无需再规定罚款。如果在求偿权外另行规定罚款，劳动者将承担双份赔偿的风险，会增加劳动争议的风险。因此，面对此类情况用人单位应尽量减少有关罚款条款数量，弱化罚款的作用。

4.2 规范经济处罚的程序

用人單位经济罚款行为是一种财产罚，在没有明确法律授权的情况，会存在劳动争议的风险。用人单位应当参照行政处罚的基本原则和程序，规范经济处罚程序。建议处罚程序如下：（1）调查取证；（2）告知处罚的事实、理由、依据和有关权利；（3）听取陈述、申辩或者举行听证；（4）处罚决定。

除规定程序保障外，用人单位对于劳动者赔偿损失的情形应当严格控制，根据劳动者的过错大小确定赔偿数额，以保护劳动者的合法权益，减少劳动仲裁和诉讼的风险。

4.3 对于违反劳动纪律的行为，应“以奖代罚”

为了维护劳动纪律，用人单位经常“以罚代管”。在管理实务中，这种做法既无法激励劳动者提高工作绩效，而且引起劳资关系紧张。笔者建议用人单位转变管理思路，调整工资结构，增加绩效工资比例，实行“以奖代罚”。对遵守规章制度的员工，用人单位应当在绩效考核、工资级别、奖金、福利、休假以及荣誉等项目上进行奖励。反之，对违反规章制度的员工在以上项目中进行扣减，辅之以通报批评、警告、培训、检讨等手段，综合运用，以达到有效管理的目的。

4.4 咨询当地劳动监察机构，掌握各地劳动执法和执裁的标准

在缺乏法律依据的情况下，维护劳动纪律不能成为用人单位不能成为剥夺员工财产权的理由。在实践操作中，由于各地仲裁和诉讼对“单位的自治权”的范围掌握的裁判标准也不一致，用人单位对劳动者的罚款极有可能被仲裁或法院认定为克扣工资，用人单位将面临支付赔偿金的风险。笔者建议用人单位应咨询当地劳动监察机构，参照以前处理案例，掌握各地劳动执法和执裁的标准，将劳动纠纷风险降到最低。

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