PPP模式化解地方政府债务的途径探究

生宗阳

【摘 要】目前，我国的政府性债务风险从整体上可以得到有效控制，可是快速发展的地方性政府债务风险给经济的稳定健康发展带来了很大的难题。近年来，公私合作模式，也即PPP模式的出现，为地方政府债务问题的有效化解创造了适宜的办法。

【关键词】PPP模式；地方政府债务；化解；途径

随着我国城镇化建设的步伐越来越快，人们对基础设施的需求量日益增加，随之而来，地方政府的债务负担也就更加严重。为了最大限度地化解地方政府债务危机，PPP模式成为了一种新的选择，以不断促进城镇化建设的快速发展，促进了我国经济发展良好转型。

一、PPP模式的概念和特点

1.PPP模式的概念。PPP模式指的就是地方政府、一些盈利性质的企业和非营利性质的企业在某一个活动或者是项目，是双方达成一种互惠互利的合作关系，也就是私企与地方政府部门融资合作的一种新型方式。双方合作的最主要目的是提供健全的公共设施和周到的服务，需要依靠一定的协议和规划来推行。双方合作的内容主要有融资、基础建设、项目设计、负责活动运营等方面。采用PPP模式，双方能够实现比以往一方实施活动更好的效果，不仅可以使投资者获得很大盈利，同时也可以提高基础设施建设和服务的水平。

2.PPP模式的特点。PPP模式主要有合作关系、利益共享和共同承担运营风险三个特征。PPP模式可以把私人企业和地方政府部门双方的优势都显示出来，充分发挥地方政府的长远规划和良好的协调作用，并结合地方企业的灵活创业和有效管理，可以极大地降低项目费用，推进投资主体实现多元化，合作双方取长补短、科学地承担运营风险，扩大项目的应用范围。

二、PPP模式应用于地方政府债务支出的可行性分析

1.分析地方政府债务支出的结构。据统计，在2013年7月初，我国地方政府的债务总金额可达17亿元，在这里面，11亿元是担负有偿还责任的债务，约是总债务金额的63.21%，担负担保责任的仅是14，93%。近年来，地方政府债务的主要支出是用于公共设备的筹建和基础性项目的开发。例如：2002年6月，上海友联地方政府联合体在上海污水处理项目中，实现债务化解时，就使用PPP模式，比较成功的实现“债务股权转让”，有效地把债权人的债权转化为股权，还实现资产证券化，把以往投资过程中产生的固定资产进行证券化。

2.PPP模式应用于地方政府债务支出的可行性。依据有关银行对PPP模式应用范围的界定，在我国地方政府债务支出的结构中，PPP模式可以运用的范围有市政工程建设、居民保障性住房、交通运输基础建设、生态环境保护建设、文化建设和一些发展前景良好的工业能源建设。实行项目活动的费用可以是地方政府债务支出的73%，也就说地方政府最少能够把73%的负有偿还责任的债务采用PPP模式移交到地方企业，使地方企业和政府部门一起承担运营风险。因此，运用PPP模式化解我国地方政府债务有很大的可行性。例如：某地区地方政府在化解债务问题时，采用PPP模式，由于其债务的负担很重，主要采用了PPP模式中主权模式中危机“售后返租”的方式，把地方政府的非经营类资产出售，进而获取一定的资金偿还债务，同时只需要花费少量的资金租赁使用售出资产，实现缓解地方政府短时间内的债务压力。

三、我国PPP模式在地方政府债务化解中存在的不足

1.地方政府财政透明度不高，运营风险增加。因为PPP模式中的投资者是合作伙伴的形式，政府承担一定的债务责任，如果在运营过程中私营企业出现资产危机问题，最后的偿债主要负责人还是政府部门。另外，PPP模式在具体支付资金时，会受到市场需求、生产成本、汇率等多个因素的影响，这样就导致地方政府在预算PPP模式的盈利收入和运营成本时有很大的难度。

2.没有合理的竞争机制。在PPP模式中，地方政府部门面临的一个难题是怎样构建能够使人们和私营企业获益的竞争机制，合理的竞争机制除了能够保障人们盈利以外，还可以促进私营企业一直提升PPP模式的服务效率。可是目前地方政府的运营模式，生产技术等方面的竞争机制还存在很大缺陷。

3.没有相关的制度和政策规范指引。在我国地方政府债务中运用PPP模式，目前没有相关的政策和制度规定指引，这就会导致具体运营时，出现权利和职责不明确，监管机制不健全，定位不准确等现象。

四、PPP模式化解地方政府债务的途径分析

1.预防和控制地方政府债务的运营风险。在PPP模式中，地方政府中虽然和私营企业可以共同承担债务风险，可是如果私营企业的经营出现财政危机或者是面临破产，那么地方政府部门就要承担很大的债务偿还责任。所以，地方政府部门很有必要运用合理的方式对债务风险实行预防和控制，具体措施有：第一，地方政府一定要认真审查即将合作的私营企业的资质，以保证其具备充足的资金支付能力。第二，地方政府可以在合作之初，要求私营企业支付相应的风险保证金，如果其财政资金出现问题，就可以用保证金来减小地方政府的债务风险。第三，在具体的运营模式上，地方政府部门和私营企业可以合作成立责任制公司，由私营企业主要负责PPP模式的经营，地方政府根据支出资金的比例承担有限责任，最大限度地降低债务风险。

2.强化监督管理机制，预防和控制垄断。由于我国的PPP模式在运营中一般都是以地方政府转让特许权利的方式操作，如果不采取一定的手段对其进行监督和管理，就会导致垄断现象的出现。所以，地方政府一定要结合PPP模式的运营特点，强化对它的监督和管理力度，预防和控制垄断。地方政府要根据国外和国内先进模式的运行经验，全面评估预测PPP模式化解地方政府债务的可靠性，制定合理的收费范围。

3.强化相关制度的建设。尽管在我国一些经济发展迅速的地区已经开始试验运行PPP模式，化解一些政府部门的债务危机，可是还是没有相应的制度规范对其进行约束和保护。所以，我国政府应该尽可能地制定有关的政策规范，以便可以很好地引导PPP模式的运行，并对PPP模式的实践和具体操作进行细致的约束和指引。从长远的角度来看，政府还要强化PPP模式的立法，保证其有可靠的法律支持，采用法律的形式对其做出合理的定位。

4.强化建设相关的保障机构。设置定位相当明确的项目保障机构，非常有利于PPP模式化解地方政府债务的顺利展开。全面考虑到我国目前和未来的经济发展，PPP模式在我国有非常广阔的发展前景，所以，政府部门需要在财政部门以下建立有关PPP模式的管理运营机构，同时在地方也要建立相应的机构。

5.加强地方政府工作人员对PPP项目的认识。由于PPP项目应用的范围广阔，涉及的程序复杂，在化解地方政府债务时，需要政府部门人员对PPP模式的具体操作流程，应用特征，有利因素，存在的问题等都要有非常深刻的认识，掌握PPP项目在我国经济发展运用中存在的不足和缺陷，以便可以有针对性地采取预防和控制地方政府债务风险的有效措施。

6.重视双方的合同管理。由于在PPP模式中，地方政府和私营企业是合作伙伴的关系，两者就必须有相关的合同规范，在目前的PPP模式合同规范中，尽管有了关于价格定位，风险控制等方面的规定，可是关于价格幅度调整，预防债务风险依然有很大的不足。所以，双方应该健全合同管理机制，以很好地保障各自的权益。

综上所述，在我国运用PPP模式化解地方政府债务具有很大的可行性，其在我国也有很大的发展前景。因此，就要采取科学合理的途径保障PPP模式有效化解我国地方政府的债务，主要有强化监督管理机制，健全相应地法律保障体系，制定有关竞争激励制度，以及建立用于PPP模式的管理机构等，已解决我国地方政府的债务问题。

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