基于风险控制下人民银行县支行内部控制问题的破解策略

【摘要】健全有效的内部控制体系是组织赖以存在和发展的生命线。本文通过分析研究当前人民银行县支行内部控制存在的缺陷与问题，并结合人民银行湘西州中支内部控制审计实践，提出基于风险管理人民银行县支行内部控制问题破解策略。

【关键词】人行县支行 内部控制强化 策略

健全有效的内部控制体系是组织赖以存在和发展的生命线。本文根据人民银行湘西州中支近两年来开展的内部控制审计情况，分析了当前人民银行县支行内部控制中存在缺陷与问题，并结合湘西州中支内审转型实践，提出基于风险控制下人民银行县支行内部控制问题破解策略。

一、人民银行内部控制机制建设的现实意义

1999年，国际内部审计师协会（简称IIA）在颁布的《内部审计职业实务指南》中指出：“内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动，其目的是增加组织的价值和改善组织的经营。它采取系统化和规范化的方法来对风险管理、控制和治理程序进行评价，提高组织的效率，从而帮助组织实现其目标。”并提出内部控制体系是由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个互相联系的要素构成。内部控制涵义有二：一是内部控制是为确保实现组织目标而实施的程序和政策；二是内部控制还应确保识别可能阻碍实现这些目标的风险因素并采取预防措施。从上可见，健全有效的内部控制体系是组织赖以存在和发展的生命线。

1977年美国的《国外反贪污行贿法》确立了内部审计在内部控制方面的法定职责，指出内部控制是现代内部审计的主要产品。审计学家钱伯斯认为，内部审计所拥有的一套理论需要以内部控制概念为中心。审计学家布林克在回首IIA50年时指出，内部审计最应该关注的是“内部控制。人民银行总行在2006年颁布印发了《中国人民银行分支机构内部控制指引》，它标志着人民银行的内部控制和内部风险管理进入了制度化、标准化、规范化的轨道。继后总行内审司在《人民银行内审工作2011～2013年规划》中提出了“构建以风险为导向、以控制位主线、以治理为目标，以增值为目的的内部审计模式”的央行内审转型工作方向。在当前阶段加强基层央行内部控制机制问题研究，进一步健全预防和抵御风险免疫系统，不仅是确保高效履职，促进基层央行持续、健康稳定发展的需要，也是推动内审转型立体化转型发展和实现组织治理目标的最重要途径。

二、当前基层央行内控机制中存在的缺陷与问题

在近两开展的内部控制审计中发现的缺陷与问题是：

（一）内部控制环境建设有待进一步加强

（二）一是对内部控制基础知识和方法的掌握不够

汇总内控审计调查问卷结果，内部控制基础理论题支行领导正确率为60%，中层干部正确率为38%，一般干部正确率为32%，县支行领导对内控环境建设重视不够，导致全行员工内控基础知识欠缺。二是不能全面正确的识别、评价和应对风险。从内控审计调查问卷结果看，员工对风险控制环节、控制手段以及风险应对策略掌握不够。三是内控文化理念有待加强。内控文化的核心理念未形成，沿用过去制度化、教条式的条条框框实施员工行为管理。

（三）有效的内控机制还未建立

一是员工激励处罚机制有待完善。特别是人才培养机制和行为责任追究机制是人力资源保障机制中的短腿。二是业务管理制度欠完善。其一为个别业务工作管理制度缺乏，如未建立督查督办工作制度、法律事务审核制度等；其二为个别业务工作管理制度有缺陷，对活动部分事项欠缺约束。三是业务流程未健全。其一为短缺个别业务操作流程，如：未建立行政许可流程图、行政处罚业务流程图、行政复议业务流程图、法律事务审核流程图。其二为对业务操作流程不完善和修订不及时，操作流程未实行风险点管理，满足不了风险识别与控制的要求。四是人员岗位配备与管理有缺陷。其一为内控责任管理强调不够，内控责任未在岗位职责中未明确；其二为岗位职责与人员分工不匹配；其三为信息系统人员管理有缺陷。信息技术支持人员兼任具体业务操作；其四为要害岗位定期考核和重要岗位强制休假制度执行不到位。

（四）风险管理体系未建立

一是风险文化建设薄弱。没有完全将风险管理融合到基层央行文化和价值观中，风险意识淡薄。二是风险管理体系未形成。现行的制度和操作规程，虽然明确了业务运行和管理活动的特点、目标、要求、处理程序，但从总体上来看：业务操作流程未涵盖制度规程对各个环节、各岗位风险控制的具体要求，也没有对或不完全对业务管理关键控制环节的风险进行识别标注和应对策略对症不强。

（五）未严格执行日常业务控制措施

一是确认控制有缺失，表现为对账确认不严格，交接确认有疏漏，印章加盖有遗漏。二是业务系统登录口令有缺陷。表现为口令设置没有按照字母、数字、符号等混合组成，口令更换和封存不符合安全策略。三是财务活动控制有疏漏。部分集中采购活动未经集体研究决定，部分公务支出未采取公务卡结算。

（六）实物保护控制不到位

一是对重要实物保护控制措施执行不到位。个别县支行缺失办公用房产权管理证和国有土地使用证，存放会计国库业务个人CA证书的保险柜未在电视监控范围内，对库存发行基金未进行全面移位检查。二是对安全保卫设施保护不到位。对门禁故障和应急配套设备故障修复不及时，电视录像资料保存时期不能滿足保存6个月的安全管理要求，部分线缆铺设不规范。

（七）法律事务管理不严格

一是对行政执法人员管理不到位。存在遗失执法证人员和无执法证人员参加行政执法检查的现象。二是未严格行政执法管理和执法程序。表现为执法检查档案资料缺失或法律文书使用和及送达回证管理不规范，执法检查通知书未提前5天送达被检查单位，检查事实确认书均未盖章，个别现场取证管理不规范。三是未严格实施行政处罚。

三、原因剖析

以上问题产生有客观因素，但更多的是由于主观认识和内部管理控制不到位原因所致。

（一）从客观上看

1.安全设施的物防、技防未跟上。表现为安全防控的要求越来越高与设备老化更新滞后的矛盾日显突出。

2.县支行人员紧张矛盾突出。一是在编人员少，不能满足落实制度的最低需求。按照现行内部控制要求初步匡算，县支行会计、国库、发行、保卫四个部门最少需要20人，而湘西中支设有发行库的两个县支行，现有正式员工21人（分别包含2名长期聘用人员），不能满足落实制度规定的最低需求；人员配备存在人少岗多、跨专业兼岗的情况。二是人员老龄化趋势明显素质偏低。虽然近些年县支行新招录了些高等院校毕业的大学生，人员结构有所改善，但从总体看：辖内县支行四十五岁以上中、老年同志占70%左右，其中有相当部分人因计算机应用操作技能和业务知识更新不及时，不能上重要业务岗或不能轮岗或顶班，以致人手紧张局面难以缓解，导致一些基本制度难以落实，例如强制休假制度执行不到位的问题。

（二）从主观认识来看

1.对内部控制基础的控制环境建设认识不足、重视不够。一是个别领导内控管理理念陈旧，以制度规程和制度执行当作内部控制，把制度规程当成应付检查的“挡箭牌”，甚至将制度规程挂在墙上当“摆设”，忽视制度规程的有效性、全面性、及时性、合理性。二是个别领导管理方法简单粗放。检查监督注重形式，走过场，满足于工作任务完成和业务管理不出大问题，对平时业务中发生的不规范问题，放松了必要的风险警觉。三是个别领导缺乏安全管理意识和自我保护意识，表现为对安全防护的硬件设施的建设和更新问题，过多地强调客观困难，存在等靠要上级行解决的思想。

2.内部控制缺乏有效的内控文化支持和维护。一是内部控制责任不落实。少数人有麻痹思想，制度意识淡薄，用人情、信任代替制度，制度执行“走捷径”、“打折扣”，凭经验或想像处理业务，导致有章不循、违规操作的现象依然存在。体现在未严格实施行政处罚，对重要实物保护控制措施执行不严，对财务管理控制活动不严格等问题，都是因为制度被简单化、递减式、抵触性、表面化、选择性、被动式或应付式执行所造成，有的问题离责任事故可谓只一步之遥。二是风险文化缺失。体现在：⑴风险管理意识淡薄。少数员工认为做基础工作难免会出现一些差错，对差错风险麻木不仁，放松必要的警惕。⑵不能正确地识别履职中面临的基本风险。对发行基金实物控制管理不严而可能产生的资金损失风险，对应急配套设备保护控制措施执行不到位可能会产生的突发事件应急处置不当风险，对业务信息系统安全缺陷可能会产生信息技术风险，对行政执法人员管理有缺陷和未严格行政执法管理、执法程序可能会引发案件、诉讼进而产生声誉及法律风险，对房屋资产缺失房屋产权管理证、国有土地使用证可能隐含的财产损失风险等等没有充分识别，并采取有效应对和规避风险的措施。三是员工教育培训未能跟上。体现在对业务管理制度和操作规程，特别是对内部控制、风险管理系统理论及方法的学习不够。

3.内控机制建设有缺陷。表现为：一是人力资源管理机制有缺陷，人才培养机制软约束，激励机制不足，约束处罚机制短缺。对违规问题的查处不力，经济处罚和行政处理“雷声大、雨点小”，内部管理在“出现问题一解决问题一再出现问题—再解决问题”的怪圈中循环，违规违章、屡查屡犯。二是个别管理制度规程对部分（个别）重要事项缺少制度约束。

4.工作督查和考核监督力度不够。一是在日常工作中重业务管理，轻人员监督，重工作安排部署，轻督查督办和监督检查落实。二是日常工作考核有走过场的现象。违规查处震慑力不强，导致内控制度贯彻执行缺乏保障，从而影响内部控制促进组织治理持续改进和不断完善。

四、破解基于风险控制下人民银行县支行内部控制缺陷与问题的策略

（一）提高内控文化促进内部控制环境优化

一是县支行领导和部门负责人要进一步增强担当意识。学习研究和运用内控理论和方法指导实际工作；狠抓落实监督检查工作，完善领导重视、全员参与、以风险为导向、以控制为手段的内控文化体系建设。二是深入开展央行内控文化建设。组织内部控制基础理论和制度学习，开展职业道德和法制教育，引导员工居安思危，以道德素养规范职业行为；引导员工树立“遵守内控制度为荣，违反内控制度为耻”的荣辱观；引导员工树立责任意识，把个人目标与团体目标统一起来；不断深化和丰富基层央行内控风险文化建设内涵，为内控管理提供强有力的精神支撑。三是切实加强风险管理。把风险防控理念贯穿于业务的始终，经常性地开展案例分析，警钟长鸣，未雨绸缪；使员工能“见危于未形，规祸于未萌”。四是加强员工素质教育和思想政治工作。提高员工的业务水平和专业技能；强化要害岗位人员考核，随时掌握思想动态，确保将苗头、风险隐患消灭在萌芽状态。五是开展争先创优活动。营造积极向上、充满活力、团结和睦的良好氛围，真正实现风险控制中的人文环境“协同效应”。不断优化“全行重视、全员参与、全面覆盖、全程控制”的风险内控环境。

（二）围绕权力制衡构建长效内部控制机制建设

一是建立和修改完善业务管理制度和人力资源管理保障机制。完善人才培养和员工考核机制、激励机制，严格的责任追究制度，营造公平和谐、积极向上的良好氛围，促进干部职工素质不断提高；并应根据上级行的要求和各方面情况的变化，开展制度规程的适用性评估、修订和完善工作。二是建立权责清晰的运行机制。科学地进行组织规划和人员配备，切实解决权责不清、不当的问题，严格执行业务操作前台与后台的隔离措施，做到不相容岗位分离、相互牵制；落实重要岗位人员定期轮换和强制休假制度，消除组织规划及人员管理缺陷，实现风险控制全方位、全过程、全员参与。三是开展应急培训和应急演练，积极应对和处置突发事件。

（三）落实问责追责强化风险防控制度的执行力

树立内控风险管理理念，认真履行内控管理职责和执行各项业务管理制度、操作规程，通过进行的科学、合理、有效的内部控制活动，切实落实内部控制的目标和要求。一是重点抓好要害部位和人员管理与控制。强化库房库款、枪支弹药安全、会计财务、国库、信息技术安全、机要工作管理與控制；坚持开展要害岗位人员定期检查和员工行为排查制度。二是突出抓好业务操作的重要环节（会计对账、授权管理、记录确认、交接手续、重要事项审批程序、系统访问口令、票据清算环节等）的管理与控制，提升业务管理水平。三是关键物件（人身、库款、门禁、枪弹、密钥、印章、重要空白凭证、密件、CA证书、现金、应急设备等）实物资产保护与控制，确保资金财产安全。四是开展业务风险排查。全面识别风险事项，进行风险评估和风险等级划分，科学制订应对措施，及时消除安全隐患和业务风险。五是加强监督管理和责任追究。进一步落实内控责任，实行业务无差错奖励和内控违规行为责任追究与处罚制度，把查防风险与追究责任统一起来，有效提升内控执行能力。

（四）着力长治久安强化金融管理和金融检查监督

一是加强执法人员队伍建设。定期开展行政执法业务培訓，提高依法行政水平。二是严格行政许可审批。规范法律文书使用及送达回证管理，完善记录控制，不断提高依法行政的工作水平。三是加强金融监管。强化对支付结算、货币金银、经理国库、外汇管理、征信管理及反洗钱行政执法监督，严格行政执法管理和执法程序，提高金融行政执法的效果，营造一个有序、健康和良好的金融生态环境，防范和化解辖区金融风险，维护金融业稳定健康持续发展，增强人民银行县支行社会声誉、社会价值、人本价值、可持续发展能力。

（五）发挥内审职能帮助实现内部控制目标和完善组织治理功能

一是积极开展内部控制专项审计。通过内审对被审计对象管理机制、方法的审核，对内部控制整体状况进行客观评价，揭示管理过程中的问题，兴利除弊，以协助组织维持有效的控制能力和实现控制目标。二是确立以风险为向导的内部控制审计重点。以风险引导审计，审计关注风险，从组织战略目标出发，观察影响组织目标实现的各种风险，致力于评估和改善组织治理过程，在风险上找问题，确保风险有效控制。三是发挥内审服务治理和风险管理的作用。以完善内控审计成果转化运用机制和强化督查落实内审意见为手段，建立审计成果信息共享机制、内审整改台账管理制度，后续审计制度等制度、将内审问责融入到人力资源管理和绩效综合工作考核中，促使发挥审计成果转化运用的最大效能，提升内部控制水平和推动内审工作全面转型与提质。

参考文献

[1]秦荣生，姚德超.《内控控制与审计》.中信出版社，2008年6月第1次印刷.

[2]叶陈刚，郑洪涛.《公司内部审计》.机械工业出版社，2009年1月第1版第1次印刷.

[3]王一鸣，鄢莉莉.《风险管理科目》——中国银行业从业人员资格认证考试指导用书.中国发展出版社2008年9月第1次印刷.

[4]肖建.《内部审计价值研究》.《中国内部审计》，2013年第6期.

[5]中国人民银行总行.《中国人民银行分支机构内部控制指引》银发[2006]111号，2006年4月17日印发

作者简介：裴晓凤，湖南凤凰人，大学本科学历，注册会计师，高级会计师，中级审计师，现就职于中国人民银行武汉分行湘西州中心支行内审科。研究方向：内部审计转型。