浅析我国可再生能源“法律与政策互补”机制的不足与完善建议

【摘要】在以《可再生能源法》为基干的可再生能源法律政策框架体系下，“法律”与“政策”形成了互补，促进了我国可再生能源快速发展。但随着可再生能源的快速发展，“法律与政策互补”的机制也暴露出了不少问题。本文对我国可再生能源“法律与政策互补”机制的不足进行了深入探析，并分别从法律与政策视角对我们可再生能源法律与政策的完善提出了建议。

【关键词】可再生能源 法律 政策 互补

一、问题的提出

我国为了支持可再生能源发展，形成了以《可再生能源法》为基干的可再生能源法律政策框架体系。正是这种“法律”与“政策”良好的互补机制，我国可再生能源得以快速发展。但应该看到随着可再生能源的快速发展，“法律与政策互补”的机制也暴露出了不少问题。以风电为例，“十一五”风电装机总量规划1000万千瓦，结果是“十一五”的装机总量超过了4000万千瓦。[1]过快过多的可再生能源进入电力市场，对常规能源企业、电网企业和电力需求侧造成了较大的冲击，而这些冲击又造成可再生能源上网消纳困难。2014年全国并网风电设备平均利用小时数为1905小时，平均弃风率8%。[2]弃风限电问题深刻反映了我国能源“法律与政策互补”机制仍然存在一些不足，需要得到完善。

二、可再生能源“法律”与“政策”互补机制存在问题分析

（一）法律规范的不足

1.可操作性不强。《可再生能源法》总体上是一个框架法，需由诸如国家发展改革委、国家能源局、财政部等国务院相关所属行政主管部门适时出台配套的政策法规，故而多为原则性规定。[3]法律规范重鼓励性、轻实操性，导致法律对政府有关部门出台配套政策的依赖性很强，法律可操作性存在不足。

2.环境保护条款的缺失。虽然使用可再生能源对改善气候变化、保护环境等而言具有天然优势，但是并不等于开发利用可再生能源就不会产生环境生态问题。实际上，可再生能源在开发过程中也存在与环境生态保护的冲突，比如，风电的风机塔要占用大量林地，涉及林木砍伐；光伏发电的硅晶板存在光污染和大量占地等问题。《可再生能源法》对开发利用过程中的生态环境保护问题没有提及，不可不说是一个重大缺憾。

3.可再生能源利用形式上不均衡。可再生能源利用形式有發电、供热、燃料等，目前《可再生能源法》主要偏向于规范可再生能源发电问题，对于其他诸如供热、燃料等形式的利用涉及较少，重视不够，从而导致可再生能源在终端利用形式上存在不均衡发展现象。[4]此外，该法律没能有效解决常规能源领域所经常遇见的电网企业和发电企业责、权、利不对等的现象，在可再生能源开发利用方面，电网企业依然处于有利地位，而发电企业仍然处于弱势地位。

（二）政策规范的不足

1.经济激励政策不足。在当前普遍不考虑常规能源环境污染成本的情况下，可再生能源的开发利用成本仍然远高于常规能源。如果没有国家相关经济补助政策，可再生能源的开发利用很难实现商业化和规模化。因此，可再生能源的开发利用在当前经济技术条件下依然离不开政策支持。

2.政策的执行依据不足，法律保障不健全。《可再生能源法》是一部框架法，实施起来需要出台相关的配套政策。由于国家有关配套政策对财政补贴、税收优惠等方面的内容尚无明确规定，后续也无出台相应实施细则，致使政策的执行依据不足，无法具体操作。

3.政策措施之间缺乏系统性和协调性，与立法配套不到位。缺乏系统性和一致性最主要表现在地方可再生能源发展规划和国家可再生能源发展规划脱节，各地并未真正按照国家制定的总量控制目标开展可再生能源发展规划和建设工作，地方可再生能源发展速度远超国家总体目标。另一方面，电网固定资产投资规划与可再生能源发展规划不匹配不衔接，比如我国“三北”地区可再生能源资源丰富，但就地消纳空间有限，需要借助特高压输变电工程进行远距离电能输送。而特高压输变电工程建设并未按照可再生能源资源的分布进行布局，使得“三北”地区大量可再生能源电力输出受阻，风电利用小时数逐年下降。[5]

（三）可再生能源监管的不足

1.可再生能源的监管与资源的管理相分离。可再生能源统一由国家能源局管理，但是对于水、海洋、地热等特殊的重要资源，《可再生能源法》规定由相应的部门来管理，即水利部、海洋行政主管部门以及国土资源部门管理，这些资源的详细信息由这些部门掌握，也由这些部门组织具体勘察、评价。这种相分离的体制带来的弊端就是若要投资一个有关可再生资源的项目，必须得到资源部门和能源部门的双重审批，甚至是多重审批，这无形之中为可再生能源的发展设置了“门槛”。

2.重审批，轻监管。《可再生能源法》明确了政府主管部门和其他相关部门（国土、林业、气象等）的相关审批职责，但并未对电力监管委员会的监管职责进行明确规范。说明《可再生能源法》存在“重审批、轻监管”的不足。在具体实践过程中，可再生能源的开发利用屡屡突破规划目标的无序状态和电网企业对可再生能源接网不积极的消纳困局均说明了可再生能源发展环节中存在监管缺位。目前，电力监管委员会已经与国家能源局合并组建为新的国家能源局，相信“重审批、轻监管”的问题会逐步得到解决。

三、我国可再生能源法律制度完善建议

（一）法律方面完善建议

1.立法先行，加强法律的系统性。我国目前尚未制定一部统领能源方面的基本法，建议尽快出台《能源法》，以弥补基本法缺位的问题，使其居于能源法律制度体系金字塔的顶端，既能为可再生能源等类别的单行法的制定和完善提供依据，又能协调各能源法律法规及政策之间的关系。此外，充分考虑到不同类型的可再生能源的技术水平、能源转换效率和市场化程度等，建议以《可再生能源法》以及已出台的相关配套政策为基础，针对小水电、风能、生物质能、太阳能等几种常见可再生能源分别制定符合其特点和持续发展的单项法律或行政法规，把经实践检验已经比较成熟的政策措施逐步上升到法律或法规层面。

2.完善全额保障性收购制度。全额保障性收购制度要求国家能源主管部门制定全国可再生能源发电量的年度收购指标和实施计划，确定并公布电网企业应达到的全额保障性收购可再生能源发电量的年度最低限额指标；电网企业应该收购不低于最低限额指标的可再生能源并网发电项目的上网电量。自确立全额保障收购制度以来，其实施效果并不理想，究其原因有配套法规政策的滞后，各地区可再生资源不同，发电商、电网企业经济利益博弈等因素，要完善全额保障性收购制度需从加快制定我国并网技术标准、可再生能源电力配额，科学制定可再生能源发展计划，构建绿色证书制度等措施着手。

3.细化环境保护绿色条款。《可再生能源法》在立法理念上除支持可再生能源发展之外，更应兼顾环境生态保护。以风电为例，法国在发展可再生能源时非常注重与环境友好，由于发展风电将会在许多乡村中矗立众多风力发电设备，造成噪声污染的同时也会对美丽的乡村景观造成破坏。法国因而在2005年《能源法》以及《格纳勒格法案二》中确立了风电建设的严格审批程序，规定风电站必须在规定的区域内建设并严格履行报批程序，尽管这规定不可避免将对法国风电的发展造成某种程度的抑制。[6]相比之下，我国立法对环境问题考虑较少，从而难以有效抑制可再生能源开发过程中生态环境破坏的问题。我国应当完善有关环境保护规定，明確应当遵循的绿色环保要求。

（二）政策方面完善建议

1.采取合理的经济激励措施。我国经济激励政策与国外相比在种类上差别不大，区别主要在于力度方面。建议可从财政补贴、税收优惠、信贷支持三方面来完善经济激励政策。[7]

（1）财政补贴方面。目前实施的有投资补贴、产出补贴以及对用户进行补贴三种形式。投资补贴的优点是可降低投资成本，调动投资者积极性，缺点是与企业经营状况不挂钩，不能有效刺激企业通过技术进步来降低成本。对用户进行补贴在我国主要在太阳能及风能发电设备方面被广泛运用，但是这种补贴形式依然只是降低投资成本。产出补贴则是根据可再生能源设备的产品产量进行补贴，这种补贴的优势有利于鼓励企业增加产量、降低成本、提高经济效益，美国、印度等国正是实施这一激励措施，中国目前还没有这种补贴政策，建议积极借鉴。

（2）税收优惠方面。税收优惠是各国促进可再生能源发展的不可或缺的政策，相比而言我国税收优惠力度显得不够，完善空间较大。一是完善增值税，应统一规范各类可再生能源增值税优惠政策，积极推进“营改增”。二是完善企业所得税，完善现有优惠规定，实行投资所得税抵扣优惠、经营所得税再投资项目相对应的所得税部分返还等措施。三是完善进口关税政策。为鼓励国内资金在可再生能源领域大力投入，对利用国内资金进口国外可再生能源设备的企业采取和外商同等待遇，免征关税和进口环节增值税。

（3）信贷支持方面。目前主要是国有资本参与可再生能源投资开发，但是要加快可再生能源发展，必须要加快推进投资领域的市场化，创造条件引入各类所有制主体公平公正地参与可再生能源的投资开发。因此，需要创造各种条件鼓励商业银行、民间资本等进入可再生能源发展市场。而且，由于长期以来我国可再生能源行业技术水平较低、资金缺乏，对国外的技术和资金依赖较大，在经济全球化的今天，充分合理利用国际资金也是我国可再生能源发展的重要途径。

2.保障可再生能源法律政策的执行。目前我国的可再生能源政策大多是鼓励性政策，存在“重鼓励、轻惩罚”的问题，不利于政策的执行监管。为了体现责权利对等，有必要出台与之配套的惩罚性条款，利用经济手段规范可再生能源政策的执行秩序。另外，在政策执行检查时，也要积极做好与地方和企业的沟通，了解执行难的症结所在，在下一次政策修订或政策完善时，进一步理顺关系，使得政策更易于执行。最后，还要加强公众培训和教育，促使公众理解和支持可再生能源政策。

（三）互补机制方面完善建议

1.正确定位“法律”与“政策”的作用。法律具有权威性和稳定性，但它不够具体；政策具有灵活性和具体性，但它缺乏长效机制；两者结合互补才能发挥出最大作用。[8]所以，我们在立法和制定政策时，要正确定位“法律”与“政策”的作用。不能把所有的具体问题都抛给能源主管部门出台配套“政策”来完成，也不能将“法律”的规范空间卡死，使得法律条款存在执行难、不接地气的问题。对于在长期实践中，已经证明是必须长期坚持的政策，比如可再生能源发展规划与电网发展规划相衔接的政策，在立法修订时就应该上升为法律，使其增强权威性和约束力。[9]对于那些需要随着经济形势和产业发展状况的变化而调整的政策，如财税、价格等经济政策，随着产业技术水平的提升，开发成本在慢慢下降，经济政策也就需要调整了。

2.满足“简政放权”的要求。《可再生能源法》只是给出了国家对于可再生能源的意志主张，在具体操作方面留下了一定的模糊地带和制度空白。在进行法律修订和配套政策制定时，要考虑到“简政放权”的要求，要注意减少政府政策的“可裁量权”，加强市场的调节作用。划清法律与行政、政府与市场的边界，凡属市场能够有效发挥调节作用的，政府要大胆简政放权，要松绑管束，减少行政干预，但相应的“法律”约束和规范要跟上；凡属市场不能有效发挥调节作用的，政府应当去主动补位，加大行政管理，管到位，避免出问题，但同样需要相应的“法律”要约束和规范政府的管理行为和政策，防止政府的政策“管过了界”。

四、结语

目前我国已经迎来了可再生能源发展的黄金时期，但其健康有序发展仍然有待于我国法律制度和配套政策的不断完善。在法律方面，立法先行，加强法律系统性建设，构建多层次的促进可再生能源发展的法律体系；完善全额保障性收购制度，细化环境保护绿色条款。在政策方面，从财政补贴、税收优惠、信贷支持三个方面完善经济激励政策，“审批”与“监管”并重，“鼓励”与“惩罚”并重，保障可再生能源法律政策的执行。同时注重“法律与政策互补”机制建设，正确定位“法律”与“政策”的作用，有效规范政府和市场的关系，进一步简政放权。我国可再生能源发展一定可以在中国这片充满活力的热土绽放勃勃生机。

参考文献

[1]王文玺，黄云贵等.云南新能源发展政策研究[R].云南电网公司电网规划研究中心，2012.

[2]国家能源局关于做好2015年度风电并网消纳有关工作的通知（国能新能[2015]82号）.

[3]王明远.我国能源法实施中的问题及解决方案——以《节约能源法》和《可再生能源法》为例[J].法学.2007（3）.

[4]曾加，董飞.对完善中国《可再生能源法》的几点思考[J].西北大学学报.2011（3）.

[5]白建华.中国风电转型发展的整体战略思考[J].中国电力企业管理.2013（4）.

[6]李俊峰，时瞡丽.国内外可再生能源政策综述与进一步促进我国可再生能源发展的建议[J].可再生能源.2006（1）.

[7]赵勇强，熊倪娟.我国可再生能源经济激励政策回顾与建议[J].经济与竹理研究.2010，（4）.

[8]石建军.我国可再生能源政策探讨[J].铜陵学院学报.2006（4）.

[9]兰珊.我国可再生能源法律制度研究——基于“法律与政策互补”的视角[D].云南：云南大学，2014.

作者简介：兰珊（1983-），女，壮族，河南南阳人，硕士毕业于云南大学，任职于昆明市西山区人民检察院，研究方向：经济法学。