云南省少数民族地区扶贫开发中的金融支持研究

范建伟 朱毅

【摘要】我国贫困问题很大程度上是少数民族的贫困问题，而金融扶贫是众多扶贫方式中最重要的方式之一。本文通过回顾云南省少数民族地区贫困现状，深入分析了云南少数民族地区金融扶贫开发的模式及作用机制，探讨了金融扶贫中存在的问题，对云南省少数民族地区扶贫开发中的金融支持做出了有针对性的政策建议。

【关键词】扶贫开发 金融支持

一、云南省少数民族地区贫困现状

贫困问题是世界公认的三大难题（污染、人口、贫困）之一，居联合国8个千年发展目标之首，但在我国，少数民族的贫困问题是扶贫开发中的重中之重，2013年我国民族地区的贫困发生率高达17.1%，民族八省区农村贫困人口占全国的比重（31.1%）是其乡村人口占全国比重（15.4）的2倍多。全国592个国家级贫困县中，有257个是少数民族自治县（赖景生，2008）。

云南地处祖国西南边陲，是集边疆、山区、民族、贫困为一体的省份。目前，全省农民生存和温饱问题基本解决，但深度贫困问题仍然是云南省扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”，制约云南省贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在，贫困地区特别是少数民族地区的发展相对滞后，发展差距扩大、相对贫困凸显。全省有78个民族自治地方县，总人口占全省的48%，贫困人口380.23万人，贫困发生率20.6%，占全省贫困人口的56.7%。全省民族一线的8州市25县有16个沿边跨境民族，总人口189.84万人；有独龙族、德昂族等7个人口较少民族，总人口22.9万人，贫困发生率达74.2%。有12个少数民族从原始社会末期、奴隶社会和封建社会初级阶段直接过渡到社会主义社会，贫困人口138万人，贫困发生率高达91.1%；存在景颇族、拉祜族、佤族、傈僳族4个特困民族，勒墨人、八甲人、老品人等8个极端困难群体基本处于整体贫困状态（表1）。

表1 云南省农村贫困人口发生率

数据来源：转引自丁忠兰著，“云南民族地区扶贫模式研究”，p17-18。

在云南省，8个边境州（市）中有5个是民族自治州，25个边境县（市）中有22个是民族自治县或民族自治地方县（市）。2014年，全省边远少数民族地区还有近120万人的深度贫困人口，其中云南省特有的景颇族、拉祜族、佤族等民族，贫困人口占到了本民族人口的50%以上。由于致贫因素较多且复杂，云南省少数民族地区是贫困面最广、贫困程度最深、扶贫开发最难开展的区域之一。

当前，关于云南省少数民族地区贫困发生原因的研究较多，多数研究认为自然条件恶劣、社会资本缺乏、贫困代际传递、经济发展缓慢、基础设施建设落后等因素是导致少数民族地区贫困发生率较高的原因，而金融发展滞后对于贫困发生影响的研究则相对较少。金融改革滞后是制约我国农村经济发展的最主要瓶颈，少数民族贫困地区的金融发展滞后——信贷需求和其他金融服务需求长期得不到有效满足，是阻碍贫困地区群众脱贫致富的严重桎梏。经过多年实践，金融扶贫在众多扶贫方式中脱颖而出，成为反贫困最强有力的武器。金融资金以偿还为特征，对使用者具有一定的市场约束作用，从而可以提高扶贫效率和降低相应的制度成本（刘云生，2010）[1]。同时，世界各国发展的经验表明，很多人群的贫困不是因为缺乏消除贫困的途径和能力，也不是因为自身的懒惰和愚昧，而是“因为金融机构不能帮助他们扩展他们的经济基础，没有任何的金融机构来满足穷人的贷款需要，这个缺乏正式金融机构的贷款市场却是由当地的放贷者管理”（尤努斯，1976）。所以农村金融的发展对少数民族贫困地区扶贫开发有重要的作用：其一，由于农业的弱质性，农户收入受到天灾、病虫危害等影响，收入并不稳定。因此，在歉收年份农户需要通过借贷来平滑消费（Duong和Izumida，2002）[2]；其二，农户可以通过得到信贷支持，从而改变其初始的资源禀赋，这样不仅可以满足生产需要，而且还可以增加收入来源（Feder等，1990）[3]。但由于在发展中国家和地区，双重二元金融特征显著{1}，因此信贷市场发展落后及农村家庭金融抑制的问题非常普遍（Akoten等，2006；barslund和tarp，2008；tsai，2004）。

二、云南少数民族地区金融扶贫开发路径及作用机制

图1 金融支持对云南少数民族地区扶贫开发的作用机制

（一）云南少数民族地区金融扶贫开发路径

从图1可见，云南少数民族地区金融扶贫开发主要有以下路径：

1.商业性正规金融机构贷款。主要包括农村信用社、农业银行等金融机构的贷款。其中，农信社是金融支持的主力军。目前，云南省农村信用社开展的三权三证抵押融资贷款模式是云南特色的抵押贷款融资方法，即林权贷款抵押、农村土地承包经营权和农房所有权抵质押贷款模式。其中，林权抵押贷款成为全国银行业标杆。截至2015年初，林权抵押贷款余额达75.2亿元，居全国第一。

2.政府扶贫贴息贷款。扶贫贷款贴息资金是指中央及省设立用于贫困地区发放到贫困农户的贷款（以下简称“到户贷款”）和扶持扶贫龙头企业贷款（以下简称“项目贷款”）等利息补贴的专项扶贫资金。其中云南省到户贷款的模式主要有：第一，到户贷款模式。这种模式是把贷款直接扶持到贫困户。第二，结对帮扶到户贷款模式。这种模式是由党员干部为贫困农户进行担保，并提供相应的市场信息服务、指导贫困农户的生产经营。如南华县开展的“红色信贷”是将共产党员“红色名片”与信贷产品相结合的支农创新产品。第三，农村合作经济组织带动模式。这种模式是由农村合作经济组织、行业协会等中介组织牵头，在帮助贫困农户获得到户贷款后，组织其进行规模化、专业化生产及产品销售。如广南泛爱农业开发农民合作联社。第四，能人带动模式。这种模式是到户贷款扶持农村专业户，起到带动貧困农户的“领头作用”。第五，产业化到户贷款模式。2005年至2009年，全省累计发放扶贫贴息贷款101.8亿元，安排贴息资金45545万元，其中：累计发放扶贫项目贴息贷款26.8亿元、占扶贫贴息贷款总量的26.3%，安排扶贫贴息资金8040万元、占扶贫贴息资金总额的17.7%；累计发放扶贫到户贷款（以下简称到户贷款）75亿元、占全省扶贫贴息贷款总量的73.7%，安排贴息资金37505万元、占云南省扶贫贴息资金总额的82.3%。{2}

3.小额信贷模式。云南省少数民族地区小额信贷的典型模式是“政银合作”，操作办法是政银合作扶贫到户、贷款到户。但是云南各地区、各农户、贷款户情况千差万别，因此在运行过程和运行结果上就出现了不同的个案和不同的模式，最为典型的包括①金融机构小额贷款模式；②集中联保资金，形成专业户带动其他农户共同发展模式；③政府主导和推动下的小额贷款模式；④产业协会主导模式；⑤公司（企业）担保模式；⑥“公司+农户+小额信贷”模式；⑦“公司+基地+农户”模式；⑧孟加拉小额信贷模式等。

（二）云南少数民族地区金融扶贫开发作用机制

通过这些有效的路径，可以衡量云南少数民族地区人口是否获得了信贷及相关的金融服务。若获得了信贷及相关金融服务，则至少可以从三个方面促进云南少数民族地区的扶贫开发。其一，获得信贷资金机会。提高信贷资金机会、改善农户面临的信贷配给可以减少少数民族地区贫困人口、提升农民福利、缩小贫富差距。信贷投资在农村地区的增加，可以导致农民人均资本存量的增加，从而引起人均产出的增加和人均收入的增长（许崇正，2005）。其二，增加就业，减少风险。就业增加必须有相应的物质资本的投资作为辅助条件，仅仅靠贫困人口自身的积累是不够的，相关金融服务的支持无疑是必要的加速器。其三，通过“贷女不贷男”的信贷模式提高妇女授权。在云南少数民族地区，妇女往往是深度贫困的人群，消除妇女贫困从某种角度看就是消除了农村贫困。通过“贷女不贷男”的小额信贷，不仅解决了农村妇女生产的启动资金，同时拓宽了她们的视野，提高了她们生产和生存的应变能力。

三、云南少数民族地区金融扶贫开发中存在的问题

从实际情况来看，财政资金是少数民族地区脱贫致富最需要资源之一。除了财政资金之外，广大农户脱贫创业还需要金融帮扶。目前云南少数民族地区金融扶贫开发中存在问题如下：

（一）农户“贷款难”，企业“融资难”

目前，在云南省作为农村金融主力的农信社只能满足农村资金需求的20%，农村大部分借贷都是在内部解决的，广大乡镇企业和农户贷款难的问题长期得不到解决。对于企业来说，也存在“融资难”的问题。虽然企业从小贷公司和民间借贷比从银行借贷方便得多，但是借贷成本较高。

（二）金融扶贫精准度不够、益贫性不足

由于制度设计、项目执行等方面存在一定的缺陷，因而金融扶贫精准度不够，针对性不强，一些地方金融扶贫资金并没有完全落实到贫困农户身上，而是以“撒胡椒面”的方式扶贫，效果欠佳。例如作为国家用财政资金贴息的信贷资金，扶贫贴息贷款担负着扶持贫困农户发展生产的责任，是一种非常有效的扶贫方式，但由于扶贫到户贷款工作发展不平衡，一些贫困农户很难得到信贷支持，2012年云南省信贷资金达到42亿，但按贫困人口溢出只有415元/人。{3}一般认为，小额信贷可以成为缓解贫困的一个有效手段（世界银行，2001），但扶贫型小额信贷仅仅为贫困农户获取贷款服务提供了一个平台，农户能否有效利用这个平台的影响因素还很多（林万龙，杨丛丛，2012）[4]。

（三）扶贫贴息贷款规模小，限额和期限不合理

由于在扶贫贴息贷款发放中存在贷款农户居住分散的问题，加上扶贫贴息贷款金额小、时间短、涉及面广，金融机构在开展过程中需要投入大量精力，所以其发放成本要高于一般贷款。如云南省出台的《云南省扶贫贷款贴息管理暂行办法》规定：建档立卡贫困户可申请到户贷款贴息，每户贫困农户一年内可对不超过5万元（含5万元）的到户贷款申请贴息资金。可以看出扶贫到户贴息贷款单笔贷款最高限额为5万元、最长期限为1年，但难以开展投资总额超过数万元、周期超过1年期的項目，没有充分发挥扶贫贴息贷款应有的作用。

（四）金融基础设施服务水平仍有待提高

由于云南省少数民族地区多处山区峡谷，道路崎岖陡峭，交通极为不便，且塌方、泥石流等自然灾害频发，交通条件极差，金融服务固定网点不仅存在网点分布不均衡的问题，也普遍存在维护困难的问题，从而导致农户和商户的取款积极性不高。

四、金融支持云南少数民族地区扶贫的政策建议

金融支持少数民族地区扶贫开发的作用机制在于可以通过正规金融和民间金融的力量，结合政企银农四个方面来促进少数民族地区的扶贫开发，如果有些少数民族地区由于地理环境等因素无法得到相关金融扶贫服务覆盖，那么需要差异化的金融扶持政策来进一步使得贫困农户得到金融支持。应结合当前云南金融扶贫开发的宏观经济政策，把握云南省经济发展的战略方向，寻找金融支持云南少数民族地区的政策建议。

（一）探讨可持续的金融扶贫机制和实施差异化的金融扶贫政策

金融扶贫是反贫困政策框架中的模式之一（王曙光，2012）[5]。宏观视角是以金融发展来减少贫困，包括金融体系的完善，微观视角则是以小额信贷等方式提供信贷支持，为贫困人群提供信贷资源。所以，少数民族地区可持续的金融扶贫的机制可以从两个方面入手：其一是向贫困人群提供信贷资源；其二，可以提高贫困人口的可行能力为核心，赋予贫困人群一定的信贷资源，使其拥有自我发展的能力。在政策层面，要适时调整相关制度和标准，降低门槛，扩大扶贫贷款覆盖面。积极引导小额担保贷款、扶贫贴息贷款等向少数民族贫困地区倾斜。

在信贷资源方面，各金融机构可以加大系统内信贷资源调剂力度，从授信审查、资金调度、绩效考核等方面对少数民族贫困地区给予优先支持，将信贷资源向少数民族贫困地区适当倾斜。进一步完善民族贸易和民族特需商品贷款管理制度，继续对民族贸易和民族特需商品生产贷款实行优惠利率。在贫困瞄准的机制设计方面，精准金融扶贫关键在于准确定位扶贫对象，变“大水漫灌”为“精确滴灌”，将扶贫资金和措施落实到户、到人。

（二）发挥金融扶贫的助推器作用，大力推进产业化扶贫

金融扶贫可有效促进贫困地区产业发展，在扶贫开发中起着重要的支撑作用（辜胜阻，2014）。发挥金融助推器的作用，为产业发展提供配套的金融政策和金融调控，对少数民族地区的扶贫开发有着重要的意义。一是各金融机构要针对农业产业化龙头企业、农民合作社、专业大户等新型农业经营主体的资金需求，积极开展对各类农场产权的抵押贷款创新试点，继续探索无偿资金扶持贫困地区产业发展的可行性。二是少数民族地区可主动邀请金融部门参与产业扶贫项目评估、检查验收等活动，使得金融部门对项目有全面了解，增强其对产业扶贫项目放贷的积极性；三是完善担保机制，可扶持农业产业化的龙头企业，由其承贷扶贫资金，引导农业龙头企业给贫困户提供贷款担保。

（三）发挥农业银行、农村信用社、小额信贷等金融机构的优势

适当引导民间资本进入扶贫工作领域，以解决农民缺乏资产抵押和担保无法贷款的难题，探索开展农民住房财产权、土地承包经营权等抵押融资创新试点，增加少数民族贫困地区信贷的投放。积极培育村镇银行等新型农村金融机构，规范发展小额贷款公司，支持民间资本在少数民族贫困地区优先设立金融机构，有效增加对贫困地区的信贷供给。鼓励金融机构增加少数民族地区金融服务网点，简化贷款报批程序和流程。

（四）有效促进扶贫贴息贷款政策实施

一方面，妥善利用好专项扶贫资金贴息政策，扩大扶贫贴息贷款规模，扩大贴息范围，提高贴息比例，延长贴息期限，提高资金使用效率，增强少数民族贫困地区的自我发展能力。另一方面，完善扶贫贷款贴息管理体制改革实施方案，合理确定建档立卡农户的贷款贴息额度，改进项目库建设、扶贫企业和项目认定机制。

（五）稳步推动金融产品和服务方式的创新，分散信贷风险

探索水利设施供水收益等抵质押品的贷款，仓储质押贷款、农副产品储备、大型农用生产设备、应收账款等为抵质押品的贷款；探索“小额信贷+农村小额保险”模式，扩大涉农信贷与涉农保险的合作范围，将涉农保险投保情况作为获得信贷的考虑因素，探索拓宽涉农保险保单质押的范围。

注释

①双重二元结構：第一重二元结构对立是城市和农村金融体系的二元对立，农村信贷供给和农户的信贷可及性低，农村金融剩余向城市流出；第二重二元对立结构是农村金融体系中正规金融体系和非正规金融体系的二元对立，前者对农村金融需求的满足度低，服务效率低，而后者虽然在满足农村信贷需求中起到重要作用，但难以获得国家合法保护，从而使得非正规金融体系的融资成本提高并在一定程度上积累了金融风险。（Boat right，1999；王曙光、邓一婷，2006）。

{2}数据来源：云南扶贫开发网http：//www.ynfp.cn/zcfg_show.asp？zcfgid=95。

{3}数据来源：新华网，http：//bank.hexun.com/2013-10-15/158 751471.html？fromtool=roll。

参考文献

[1]刘云生.农村金融与反贫困[M].北京：经济科学出版社，2010：47-54.

[2]Duong，P.，B.，and Izumida，y.，2002，“Rural Development Finance in Vietnam：a Microeconometric Analysis of Household Surveys”，World Development，vol.30，no.2：319-335.

[3]Feder，G.，Lau，LJ.，Lin，J.Y.，&Luo，X.，1990.“The Relationship Between Credit And Productivity In Chinese Agriculture：A Microeconomic Model of Disequilibrium”.American Journal Of Agricultural Economics，72：1151-1157.

[4]林万龙，杨丛丛.贫困农户能有效利用扶贫型小额信贷服务吗 [J].中国农村经济，2012，（2）.

[5]王曙光.告别贫困—中国农村金融创新与反贫困[M].北京：中国发展出版社，2012：14-24.

基金项目：本文是“云南省教育厅科学研究项目”（项目编号：2013Y029）的阶段性研究成果。

作者简介：范建伟（1982-），女，河北人，云南民族大学经济学院讲师，研究方向：金融发展、农村金融。