农地金融发展的困局与突破

丁莹

党的十八届三中全会做出了新一轮深化农村土地制度改革的重大部署，提出要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转，以及承包经营权抵押、担保权能”。广大农村经营主体要全面实现和享受到土地权能，离不开金融机构的给力助推。

目前，受制于农地金融法律供给不足，热切的市场需求和金融机构的谨慎尝试之间形成了一道不小的鸿沟。本文立足于对政策及实际操作进行分析，提出影响业务开展的因素，探讨解决问题的对策。

一、从两权分离到三权分置

20世纪80年代，我国开始实行家庭联产承包责任制，将承包土地的所有权和经营权相分离，促进了农民增收和农村经济的发展。随着我国城镇化的推进，农民进城务工人数大幅增加，农地流转日益加速，截止2014年6月，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地面积的28.8%，云南省农村土地承包经营权流转总面积625万亩，占全省承包耕地面积的15%。

近年，中央对于农村土地经营权抵押的支持态度逐渐明确，特别是2014年至2015年，一系列关于农村土地流转的政策密集出台，彰显了高层推进农地改革的决心和魄力。

2013年党的十八届三中全会提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民承包经营权抵押、担保权能，这是在党的全会决议中关于农民土地承包经营权抵押问题的首次表态。2014年9月，中央全面深化改革领导小组第五次会议明确，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成“所有权、承包权、经营权三权分置”、“经营权流转”的格局。承包权承担农户的生存保障功能，经营权承担土地经济功能，增加农户收益。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指导土地经营权的有序流转和农业规模经营；2015年1月22日国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，为农村土地制度和农业经营制度改革创新提供政策依据。2015年中央一号文件中，要求抓实土地承包经营权确权颁证工作，推进农村集体产权制度改革；做好土地承包经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作，推进农村金融体制改革。

在云南省，自省委、省政府2012年提出开展三农金融改革服务创新试点，积极探索“三权”抵押贷款的要求以来，文山州、红河、大理等州（市）陆续选定试点区域，出台土地承包经营权抵押贷款管理办法，设立流转中心和抵押平台，建立土地承包经营权抵押贷款的操作环境。

二、发展农地金融需面对的问题

尽管市场关注度很高，但土地经营权抵押贷款业务在我省经营规模十分有限，由于存在市场不完善、法律缺失、风险处置机制不健全等问题，金融机构操作此项业务的内生动力不足。当前，土地经营权抵押贷款仅能作为解决农村金融问题的一种补充，难以作为根本性政策解决农村融资难问题。

（一）土地承包经营权抵押尚未获得法律认可

《中华人民共和国物权法》第184条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，可以说这是一项近乎刚性的制度规范。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，依法登记取得土地承包经营权证或者林权证的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。也就是说，我国法律将抵押视为土地承包经营权流转的方式之一，仅有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的四荒土地承包经营权才能允许设立抵押，家庭承包方式取得的不能抵押。

受制于法律规定，虽然我国近几年关于农村产权制度政策频繁出台，允许各地开展土地承包经营权抵押试点，但从法理角度看，基于司法实践中法律政策执行顺位原则，其合法性问题得不到确认，债权人的权益就难获保障。

（二）难以变现

第一是法律层面。由于法律不支持，法律部门在仲裁或判决时自由裁量权较大；第二是操作层面。《中华人民共和国农村土地承包法》中规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，应当事先经本集体经济组织成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。意味着银行在实现担保权的过程中将面临着较高的成本和不确定性。第三是看法层面。由于反对土地承包经营权抵押貸款的观点一直存在，社会舆论会影响担保的变现。这些持反对意见的主要观点是土地是农民安身立命的重要资源，是农民最重要的社会保障，实现担保权的过程将会对农村社会的稳定造成强烈的冲击。

（三）操作中存在难点

1.对于农户。承包农户是我国农村中最基础的单元，据农业部统计，到2011年底全国承包集体耕地的农户有2.3亿户，占农户总数是87%，承包农户经营的根本特征是承包权和经营权合一，即农户在自家承包的集体土地上从事农业生产经营活动。

从现实情况看，尽管承包农户土地经营权抵押贷款比较清晰和直接，但我国户均土地承包面积5亩，云南省约为3亩，土地评估价值较低，预留了口粮田后，农户能够获得的资金规模非常有限，而且由于农业的高风险，周期长等特点，以及收抵押贷款手续繁琐，交易成本大等制约，使得农户和银行双方对比都缺乏热情。

2.对于家庭农场、专业大户和企业。近年来，随着工业化、城镇化的快速发展，土地出现了向专业大户、家庭农场和龙头企业等新型农业经营主体集中的趋势。这类新型农业经营主体与承包农户的最大区别是土地通过流转而来。但如果不是为了非常稳定的流转预期，一次性交清流转租金再去抵押贷款显得没有必要，通常为按年支付土地流转资金。这将面临3个问题：1.如果规模经营主体不能按时偿还贷款，转出土地农户的土地经营权将被处置，转出土地农户将承担规模经营业主违约的风险。理论上讲，因为收益和风险不对等，转出土地农户不会同意规模经营主体拿自己的土地去银行抵押贷款。同样，从银行的角度看即使转出农户同意抵押一旦贷款出现违约去处置农户的土地，如果不能完全补偿转出农户的利益，处置难度将会非常大。2.土地评估价值不高，价值仅能在支付的1年期租金基础上认定。3.受租金缴纳期限限制，所能获得的贷款期限较短，与农业种植需要的贷款期限不匹配，造成期限错配风险。

（四）农业经营者作为信贷主体存在较高市场和自然风险

一方面，目前我国农产业整体无序化程度相对较高，生产对市场的敏感度低，在进入和退出壁垒都很低的情况下，农产品价格波动性很强。另一方面，农业商业保险建立不全面使农产业抵抗自然风险能力低弱。

三、创新、审慎地开展土地经营权抵押业务

2014年承包土地三权分置提出；2015年中央一号文件将关于加强农村法制建设独立成章。可以预见，困扰土地流转和抵押的法律法规将逐步建立和完善，开办土地经营权抵押贷款的外部环境也将越來越优化。在规模经营和农地流转不可逆转的形势下，农村金融机构应该明晰我国现代农业的发展趋势，主动顺应趋势，积极而审慎地开展业务，建立自身的先占竞争优势。

（一）有选择的开展业务

一是在办理区域上优先选择国家或省级政府确定的制度建立完整、抵押流转平台建立完善、市场需求大的地区；二是在客户选择上，将农地金融与新型农业经营体系的建设有机结合。

（二）主动创新

土地经营权抵押贷款的开展应跳出把贷款锁定在担保物上的单一思维，积极创新贷款的开办模式。

一是利用政府大力推进工作的窗口期，力推政府将政策与银行业务要素相结合，将增信机制、涉农补贴、扶持政策等与贷款相结合，政府的政策代表着导向机制，政府政策与农地金融协和，发挥金融+财政的协同作用，既符合金融机构的自身利益，又放大了财政政策的效用。

二是探索产业链纵向组合和农业经营主体的横向组合模式，通过土地将各主体间的有机联系转化为金融联系，提高中小农户获得金融支持的可行性。农地在产业链上下和同质经营主体间的流转难度相对较小，纵向可通过核心企业提供担保，农地进行反担保，提高核心企业操作农业产业链贷款的积极性，使农户获得生产资金支持，银行也可相对较好的防范信用风险。横向通过土地为纽带，建立资产池，与信用联保、互保结合，实现额度增信。

三是探索土地经营权+其他物权的组合方式，将地上附着物、农机具等关联物产一并抵押，解决裸地抵押金额较小的困局，进一步释放经营主体资产的金融权利。

四是探索第三方机构进行担保的土地经营权+保证担保模式。比如：借款人与担保公司签订合同，将土地经营权流转给担保公司委托的中立第三方资产管理机构，担保公司承担连带保证责任，向银行申请贷款。规避法律风险的同时，也可使银行的变现变得可行。

五是探索农业+保险的组合模式，进一步防范自然风险、市场风险等。

（三）构建农地金融的风险管理体系

坚持“经营为重”的审贷、核贷原则，从实质防范贷款风险。严格对借款人经营能力的审核，要求借款人具备生产技术和经验，生产规划符合农业未来发展趋势，经营预期较好。银行应根据客户的生产能力和需求核定贷款金额，防止以担保确定贷款的操作；根据客户的生产周期，核定贷款期限和还款方式，防止贷款时间与生产周期不对称产生风险。

坚持市场定价、手续清晰的办理原则，完善外部法律手续。对抵押物的评估应根据土地位置和规模，参照市场交易价格进行，以投入的土地租金和建设费用和经营权未来可产生的收益为主要价值认定依据，对土地经营权价值和附着物进行综合估价。贷款前需厘清土地经营权各前手间流转交易情况，取得土地所有权人、承包权人、流转前手同意抵押和再流转的书面协议。

坚持专款专用的用信原则，严防贷款资金挪作非农用途。农产业本身的投资见效慢和近年来国家的大力扶持导向，部分空心化经营的主体为申请补贴和获得融资等投机目的进入农产业，金融机构由此成为投机经营风险的接收方。对此银行应加强对贷款资金的监管，坚持农地农贷、农贷农用。

探索一一化解的风险管控原则，建立集成风险管理体系。在组合担保模式中，可将导致风险因素进行拆分，一一对应地进行化解，再通过一定的平台促成对应风险责任主体履行相应责任。比如自然风险与保险部门对应，市场风险与订单对应，信用风险与产业链上核心主体或担保机构对应等，不再单独割裂考核与要求农业经营主体履约授信。通过促成各要素主体的平等诚信，从而保护产业链中各环节经营主体利益，导向更加公平的农村金融体系。