我国粮食补贴政策的目标取向及改革思路

2015-09-11李利英肖开红

中州学刊 2015年8期

李利英++肖开红

摘要：农业补贴政策是世界各国支持农业发展最主要、最直接的方式，我国农业补贴政策的重点集中在粮食生产领域。现有的粮食补贴政策为保障我国粮食安全和增加农民收入提供了制度保障，但市场机制扭曲、补贴空间变小等问题日益凸显。为此，我国应逐步推进粮食价格形成机制与政府补贴脱钩，充分发挥市场与政府各自的功能优势，建立以粮食目标价格为核心、以国家收储和种粮直接补贴为配套手段的粮食补贴政策体系。粮食目标价格应以市场价格为基础，旨在熨平粮价波动的市场风险；保留粮食直接补贴政策，提高补贴水平，以均衡城乡居民收入；重新定位政府粮食收储功能，确保口粮安全。为避免政策调整可能导致的市场大幅波动，并为粮食目标价格实施创造条件，粮食补贴政策改革需要积极稳妥地采取“两步走”策略。

关键词：农业补贴政策；粮食目标价格制度；改革思路

中图分类号：F320.2文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）08-0039-06

一、引言

农业作为国民经济基础，受市场风险和自然风险双重制约，属于典型的弱质性产业。①因此大多数国家对农业出台了财政补贴政策，旨在保护本国农业发展、提高农民收入。美国作为全球农业补贴政策最为完善的国家，至今已出台了17部农业法案，呈现出补贴力度持续扩大、市场化机制逐步加强和政策目标多元化的趋势。通过不断探索农业补贴模式，美国有效地控制了市场风险与自然风险对本国农业的冲击，保障了美国农场主的收入，维护了本国农产品在全球市场的竞争优势。

我国是农业大国，也是人口大国，农业对我国国民经济发展和人口温饱问题解决具有重要的战略意义。我国农业补贴政策起步于20世纪50年代，先后经历了价格干预补贴和直接收入补贴两个阶段。②2004年以来，我国对主要粮食作物实施了最低收购价制度，并且实施了以粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴为主的“四补贴”制度，这些制度构成了现阶段我国农业补贴政策的核心内容。该政策有效地提高了农民种粮积极性，对保障国家粮食安全起到了积极作用。③但该政策也导致了粮食价格倒挂、国家财政包袱过重和社会物价过高等问题。在此背景下，探索我国粮食补贴政策改革具有重要的现实意义。

本文首先归纳我国粮食补贴政策的演进路线，并分析我国粮食补贴政策的效果及存在问题；其次，从粮食生产属性视角提出未来我国粮食补贴政策改革的目标取向和思路；最后，对粮食目标价格制度的内涵、实施困难和实施步骤进行了阐述。

二、我国粮食补贴政策的演进路线及效果分析

我国是人口大国，人均耕地面积少，且自然灾害频发，保护农业生产成为我国政府的重要工作。政

收稿日期：2015-06-18

*基金项目：河南省高等学校哲学社会科学创新团队支持计划“粮食现代物流管理”（2014-CXTD-06）；河南省高等学校哲学社会科学研究优秀学者资助项目（2014-YXXZ-16）。

作者简介：李利英，女，河南工业大学管理学院教授，博士生导师（郑州450001）。

肖开红，男，河南工业大学管理学院副教授，硕士生导师（郑州450001）。

府长期以来积极利用农业补贴政策支持农业生产，其中粮食生产是重点保护对象，粮食补贴政策构成了我国农业补贴政策的核心内容。因此，本文以粮食补贴政策为代表来探讨我国农业补贴政策的相关问题。

1.我国粮食补贴政策的演进路线

我国粮食补贴政策最早形成于1953年，经过60余年的发展，先后经历了三个大的历史阶段：④

（1）粮食补贴政策起步阶段（1953—1978年）。国家对粮食主要实行生产性补贴，以生产资料价格补贴为主要形式。最早为“机耕定额亏损补贴”，后来扩大至地膜、化肥等生产资料的价格补贴，农业生产用电补贴和农业贷款贴息补贴等方面。同时，国家对粮食实行统购统销，统购价格稳步提高。

（2）粮食补贴政策探索阶段（1979—2003年）。该时期国家主要实施间接补贴政策。其中，1978—1990年，国家主要实施了消费者购销差价补贴，以解决城市居民面临的粮食价格倒挂问题。1991—1993年，国家逐步放开粮价，同时实施粮食专项储备和风险基金制度。1994—2003年，国家先后实施了粮食安全省长负责制（1994—1997年）和粮食流通体制改革（1998—2003年）。补贴政策探索时期，粮食价格大幅提高，极大地刺激了农民的种粮积极性，粮食供给不足的局面首次得到扭转。

（3）粮食补贴政策改革发展阶段（2004年至今）。该时期国家主要实施以综合收入型补贴、专项生产型补贴和最低收购价相结合的粮食补贴政策。综合收入型补贴具体包括种粮农民直接收入补贴和生产资料增资综合直接补贴政策。专项生产型补贴包括良种补贴和农机具购置补贴。上述政策体系为确保我国粮食11年增产提供了制度保障。

图12004年以来我国粮食产量及补贴力度变化趋势图

数据来源：根据财政部及农业部等部门公开数据整理而得。

2.我国粮食补贴政策取得的积极效果

我国粮食政策尤其是2004年以来实施的直接补贴政策，对提高我国种粮农民收入、保障国家粮食安全、提高粮食生产效率和提升农业现代化水平均具有显著效果。

（1）提高了种粮农民收入。2004年以来，中央财政对种粮农民转移的直接收入型补贴大幅增加。如图1所示，2004年种粮农民获得的直接收入型补贴为116亿元，2008年达到867亿元，五年间增长了7.47倍；2012年达到1229亿元，五年再增长1.42倍。中央财政转移的直接收入型补贴大幅提高了种粮农民的基本收益。

（2）实现了粮食连年增产。如图1所示，自2004年我国实施粮食直接补贴政策以来，粮食产量随补贴水平提高而不断稳定增产。由2004年的46947万吨增长至2012年的58957万吨，增长了25.58%，人均口粮达到435公斤。由此可见，我国实施的粮食直接补贴政策对保障国家粮食安全起到了显著效果。

（3）提高了粮食生产效率。由图1可知，2004年以来我国用于种粮专项生产补贴的力度也连年增加，由2004年的29.2亿元增长至2012年的439亿元，9年间增长15倍。专项生产型补贴有助于推广和应用新型农业机械，2004年我国农业机械总动力和综合机械化水平分别为6402.8亿瓦特和34.47%，2013年这两项指标分别为10500亿瓦特和50%，分别增长64%和45.05%。由此可知，专项生产型补贴对提高我国粮食生产效率具有重要作用。

3.我国粮食补贴政策突显的问题

随着我国粮食安全形势缓解、国际粮食市场不确定性因素增多，以及粮食补贴力度的不断强化，当前我国粮食补贴政策空间逐步变小，并逐步暴露出一系列问题。

（1）粮价形成的市场机制被扭曲。粮食最低收购价政策向市场传递了强烈的托底信号，形成粮价上涨的强烈预期，粮价陷入只涨不跌的循环，市场机制在粮食价格形成中的作用被弱化，从而导致粮食价格倒挂问题突出，具体表现三个方面：一是国内外粮价倒挂。据统计，2013年6—12月份，小麦、玉米和大米的国内价格比进口到岸完税价分别高出5%、6%和25%，价格倒挂导致进口粮食急剧增加。二是产区和销区粮价倒挂。粮食产区实施最低收购价，粮食价格被托起；而在销区粮价却没有政府支持，有时低于产区粮价，形成产销粮价倒挂。三是原粮与成品粮价格倒挂。托市收购维持原粮在高价位运行，但成品粮处于开放市场，而且加工企业可以获得更为廉价的进口粮食作为补充，所以成品粮价格没有与原粮价格实现同步上涨，导致原粮与成品粮价格倒挂。国内粮价的多重倒挂势必会影响我国农业及粮食生产，最终损害农民利益。

（2）补贴政策空间变小。自2004年实施粮食直补以来，我国粮食实现了11年增产，2014年粮食总产量达到60710万吨⑤，比2013年增长0.9%。随着我国粮食增产潜力逐步触顶，粮食直补政策对促进粮食增产的效果将逐步变小。同时，随着农民进城务工收入的提高，粮食补贴收入的优势变小，对提高农民种粮积极性的作用减弱。

（3）国家财政包袱过重。一方面，随着粮食补贴力度和补贴范围的不断扩大，国家财政每年投入农业的补贴资金迅速增加（如图1所示）。另一方面，为配合托市收购政策，国有粮库库存压力急剧增加。其中，2009年国家托市收购高达9876万吨。托市收购政策导致国家粮食储备规模持续扩大，仓容压力越来越大，财政负担也越来越沉重。

（4）引发物价居高不下。粮价是百价之基，消费者物价指数（CPI）中，粮价及受其影响的食品价格累计权重约占1/3。因此，粮食价格上涨会直接导致以粮食为主的饲料、肉品等整个食品行业的价格上涨，推高物价指数。近年来，粮食托市收购维持粮价在高位运行，引发社会整体物价水平高位运行。

导致我国当前粮食补贴政策问题日益突出的原因主要有两个方面：一是当前我国粮食补贴政策的目标针对性不强。政府力图利用粮食托市收购政策实现保障粮食安全和促进农民增收的双重目标，导致国家既是粮食安全的守护者，又是粮食市场价格的直接确定者，政府职能异化扩大致使粮食市场价格偏离市场机制，造成粮价过高、粮价倒挂等问题。二是当前粮食直接补贴力度不足。当前我国粮食补贴政策以与粮价捆绑的“暗补”为主，有提高种粮农民积极性的一面，但“暗补”方式首先推高了粮价和物价，同时农民由“暗补”增加的收入被过高粮价推高的物价所蚕食，真正到手的补贴极少。综上可知，厘清我国粮食补贴政策的目标、界定政府与市场机制的功能、创新补贴方式等是未来我国粮食补贴政策改革的主要方向。

三、我国粮食补贴政策的目标取向及改革思路

1.我国粮食补贴政策的目标取向

粮食补贴政策的目标取向直接决定了粮食补贴政策的着力导向，也直接决定了改革的努力方向。但目前学术界对我国粮食补贴政策目标的讨论并没有达成一致意见。如张照新等（2007）、辛翔飞（2011）认为粮食补贴政策目标应侧重于粮食安全、农民收入和市场稳定等方面；而梁世夫（2005）、丁生俊（2014）认为粮食质量安全和粮食生态安全是粮食补贴政策的重要内容；还有学者对粮食补贴政策目标的定位更加多元，如程国强（2011）将协调现货期货价格、衔接国际国内粮价、控制物价总体水平等指标也纳入粮食补贴政策目标体系。对粮食补贴政策的目标取向之所以出现不同的意见，一个主要原因在于政策目标的问题导向，由于对粮食生产面临的问题关注的侧重点不同，不同时期出现的问题也有变化，问题导向的政策目标导致了政策调整过于频繁，影响了政策的长期稳定性，从而导致粮食生产波动过大、粮食价格不稳定等问题。

我们认为粮食补贴政策目标的确定应该从粮食生产的根本属性出发，瞄准粮食生产的特殊性，制定粮食补贴政策体系，既为粮食补贴政策提供理论基础，又能使补贴政策保持较长期的稳定性（类似美国农业立法），这不仅有利于农民进行长期农业投资，而且有利于我国粮食市场的长期稳定。粮食生产的特殊性主要表现为外部性、弱质性和价格波动风险性三方面，粮食生产的多重特性要求粮食补贴政策目标取向也必须多元化。针对粮食生产的特殊性，我国粮食补贴政策的目标取向应包括以下三个方面。

（1）保障国家粮食安全。保障粮食安全是由粮食生产的外部性所决定的。粮食是人们生活必需品，具有国家公共品属性，因而，提供粮食来源的生产环节具有明显的外部性。另外，我国人均耕地较少、农业基础设施较弱的现实国情也加剧了粮食生产的脆弱性，从而导致我国粮食生产的外部性更为突出。因此，粮食补贴政策的首要目标是针对我国粮食生产的外部性，确保国家粮食安全。

（2）均衡城乡居民收入。均衡城乡居民收入是由粮食生产的弱质性所决定的。粮食生产具有很高的自然风险，且生产效率相对较低。因此，粮食生产相对收益较低，表现出较强的弱质性。粮食生产的弱质性直接导致劳动力流失、农业资本和技术投入不足等问题。因此，针对粮食生产的弱质性问题，必须提高种粮比较收益，确保优质资本和劳动力服务于粮食生产，确保农民种粮积极性。

（3）维持粮价相对稳定。维持粮价相对稳定是由粮食生产的市场风险所决定的。粮食生产周期长，生产规模一经确定中途难以调整，且极易受自然风险影响，因而，粮食生产往往陷入“发散型蛛网”的困境，导致粮食市场价格波动过大，严重影响粮食市场价格的稳定。因此，降低粮食市场价格波动风险，维持市场价格的相对稳定性理应成为粮食补贴政策目标取向的重要组成部分。

2.我国粮食补贴政策的改革思路和政策体系

针对当前我国粮食补贴政策面临的问题，借鉴美国农业补贴政策的实践经验，为了实现粮食补贴政策目标，我国粮食补贴政策改革的总体思路应该是：厘清粮食补贴政策目标，重新定位政府和市场机制在实现政策目标中的作用。具体地，改革粮食最低收购价政策，采用粮食目标价格制度，发挥市场机制在粮价形成中的决定性作用；改革粮食直接补贴方式，提高粮食直接补贴力度，让种粮直接补贴成为保障农民种粮积极性、均衡城乡居民收入的主要途径；调整政府粮食储备体系职能，剥离现有的粮食价格调节职能，科学核定国家粮食储备的合理规模，发挥政府储备体系对保障口粮安全的直接作用。通过上述改革，最终建立“以粮食目标价格为核心，以国家储备和种粮直补为配套”的粮食补贴制度体系。具体地，其政策体系应包括三个方面。

（1）以目标价格为核心的反周期补贴政策。借鉴美国反周期补贴经验，政府采集一定周期的国内主要市场的粮食价格，并计算其平均价格。政府提前公布该价格，并作为本年度的粮食目标价格。同时，政府据此价格对种粮农民实施反周期补贴，当粮食市场交易价格低于目标价格时，其二者的差价由国家运用财政资金给予补贴；当市场价格高于目标价格时，政府不用补贴。以目标价格为核心的反周期补贴政策主要消除粮食生产的市场风险，保障种粮农民在遭遇重大价格波动时有基本的保障收入，同时发挥市场在价格形成中的决定作用。

（2）国家粮食收储保障政策。国家粮食收储保障主要面向粮食的外部性，是政府履行其保障国家粮食安全的职能体现。政府作为粮食收购的市场主体之一，仅需按照市场价格收购粮食，收购数量以满足国家粮食安全相关指标为依据。农民种粮的积极性和收入保障则由种粮直接收入补贴和反周期补贴予以保障。

（3）种粮收入直接补贴政策。种粮收入直接补贴政策面向粮食生产的弱质性，主要用于提高种粮比较收益。政府可比较单位劳动和资本投入农业和非农业之间的收益差别，据此确定对种粮的直接收入补贴力度，从而缩减城乡居民收入差距。

由上述分析可知，以粮食目标价格制度为核心的粮食补贴政策体系将政府职能与市场功能成功剥离，充分发挥各自的功能优势，但同时又兼顾二者功能的协同，最终达到保障国家粮食安全、均衡城乡居民收入和控制粮价波动三重目标。

四、对粮食目标价格制度的进一步讨论

未来我国粮食补贴政策改革的重点是建立以粮食目标价格制度为核心的粮食补贴价格体系，粮食目标价格制度实施的成功与否，直接决定了我国目前粮食补贴政策改革的成败，但不论是理论上还是实践中，对于粮食目标价格的内涵及实施方式都仍存在很大的探讨空间。

1.粮食目标价格的内涵

粮食目标价格制度作为我国粮食补贴政策改革的方向，国内不少学者和政策实践者对其内涵已积累了一定的认识。比如，在理论研究方面，戴冠来（2009）、吉林省物价局粮价课题组（2009）、李林茂等（2011）、广东省价格协会课题组（2010）、伍世安等（2012）、王双进（2014）等对粮食（农产品）目标价格进行了研究，他们在目标价格内涵方面形成了三点共识：一是粮食目标价格是政府用来补贴种粮农民收入的价格标准；二是目标价格的制定由政府主导；三是目标价格制定依据方面，基本思路为“成本+收益”的原则。

在实践方面，2014年国家启动了新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点。从目前该项目试点内容和操作细节来看，该试点项目旨在利用市场机制形成农产品价格，并通过差价补贴种植者利益；在目标价格制定方面，以国家发改委、财政部和农业部为主导，具体采用“生产成本+平均收益”的定价原则。

通过上述分析可知，目前国内理论与实践界对目标价格内涵尚存在误区：一是目标价格形成的市场主体地位尚未真正落实。目前理论与实践界普遍采用以政府为主体的定价方式，自然政府对价格的干预不会消除，市场机制也难以真正立足。二是目标价格的定价思路背离市场机制。当前理论与实践界普遍采用“成本+收益”的定价思路，而弃用由市场供求关系决定粮食价格的市场机制，扭曲的定价思路一方面提高了政策操作的难度，另一方面增加了政府干预，导致该政策将最终沦为最低收购价格政策的变异形式。

我们认为粮食目标价格是指国家在一定时期内采集的由市场供求关系决定的粮食市场价格的平均价，从性质上讲就是由市场机制形成的“长期均衡价格”。国家以此价格为标准对粮食实行反周期补贴，从而弥补由市场价格波动导致的收入损失。种粮农民以目标价格为市场信号，调整种植品种，优化种植结构，提高市场竞争力。需要指出的是，该目标价格从数量上讲并不包括对粮食生产弱质性属性的补贴，粮食生产的弱质性和外部性属性主要依靠粮食直接补贴和政府收储职能完成，且直接补贴标准从理论上讲就是粮食生产的社会收益高出个人收益的部分，从而可以实现补偿粮食生产的外部性、均衡城乡居民收入的职能。

2.粮食目标价格制度实施的困难

粮食目标价格制度是我国粮食补贴政策改革的必然趋势，但现阶段大范围实施还存在一些困难。

（1）目标价格制定缺乏市场价格支撑。按照我们的思路，目标价格是指一定周期内市场价格的平均值。然而近十年来，我国一直实施粮食最低收购价政策，最低价收购导致目前粮食价格已经偏离市场价格。长期以来，粮食市场价格的缺失导致粮食目标价格制定缺乏直接依据。

（2）短期内可能影响粮食市场供给。粮食目标价格制度的关键目标之一是让粮食价格回归市场。从目前国内外粮价倒挂、原粮与成品粮倒挂等情况来看，让粮食价格回归市场必将引起粮食价格回落。从2014年棉花目标价格试点情况来看，2014年棉花市场交易价格在13000—14000元/吨，远低于2013年政府最低收购价20400元/吨。粮价回落容易引发种粮恐慌，影响农民种粮积极性，短期内会对粮食供给造成影响。

（3）财政补贴资金规模庞大。根据目标价格制度思想，农民种粮收入将主要由国家财政资金转移支付予以补偿。因此，在粮食目标价格制度实施过程中，国家需要充裕的财政资金作为后盾。

3.实施粮食目标价格改革的“两步走”策略

粮食安全事关重大，粮食价格改革对粮食安全影响极大。因此，在实施粮食目标价格政策改革时，需要积极稳妥地采取“两步走”策略。

第一步，实施过渡期粮食目标价格。以近三年粮食最低收购价的均值作为粮食目标价格，该目标价格仍然承担着对粮食生产中的自然风险和弱质性进行补偿的功能；同时，政府只收购保障国家口粮安全的合理收购量，其余粮食由粮食生产者或经营者直接进入市场交易，交易价格由供需关系所决定。当交易价格低于目标价格时，政府以目标价格与交易价的差额为标准对农户进行补偿；当交易价格高于目标价格时则不予补偿。在过渡期，粮食直补政策的补贴标准和补贴方式保持不变。通过上述第一步，培育粮食交易市场和价格机制，使粮食价格逐步由市场供需关系所决定，为第二步实施由市场机制决定的目标价格提供价格基础，同时又保障了农民的种粮收益和种粮积极性，避免粮食产量大幅波动。

第二步，实施由市场机制决定的粮食目标价格。在过渡期成功实现市场交易价格后，政府第二步以一定周期内粮食市场交易价格的均值作为粮食目标价格，本质上该目标价格等同于市场机制形成的“长期均衡价格”。政府以该目标价格为标准对生产者进行补贴，同时提高粮食直补水平，使其能够均衡单位要素投入在粮食和非粮收入之间的利益回报。通过上述第二步，政府将粮食交易价格交由市场机制决定，同时政府运用国家储备和提高直补的方式确保粮食安全和种粮比较收益，从而最终实现粮食目标价格政策改革的三元目标。

粮食目标价格制度分两步实施的策略与现有主流理论观点和改革试点地区的实践做法相比，具有以下几个优点。

第一，发挥市场机制的信号传递功能。通过实施粮食目标价格“两步走”策略，实现了粮食补贴政策价补剥离目标，使粮食目标价格能够反映真实的粮食价格、市场需求、产量及生产成本等市场信息，从而为农户科学作出长远生产决策提供可靠依据。

第二，避免政策调整导致粮食产量大幅波动。近十年来，我国实行的最低收购价政策实现了粮食连年增产，部分粮食品种甚至出现过剩，粮食交易放开以后极有可能发生粮食价格下跌和粮食产量下降的情况。本文提出的“两步走”策略，第一阶段在稳定粮食价格和种粮收益的前提下，逐步培育粮食交易市场机制和市场价格，从而避免由政策改革带来粮食生产的大幅波动。第二阶段以市场价格为基础制定粮食目标价格，同时提高粮食直接补贴标准，在让粮食价格交由市场的同时保障种粮比较收益。“两步走”策略既实现了粮食价格回归市场，又避免了农民种粮积极性受挫。

第三，有助于粮食补贴政策精准化实施。经过“两步走”策略的实施，一方面实现了粮食补贴政策手段与补贴目标的精准对接，以目标价格为基础的反周期补贴有效熨平粮食交易市场风险，国家储备和直接补贴分别瞄准粮食安全和种粮比较收益；另一方面，“两步走”策略也理顺了政府与市场各自的定位。综上，“两步走”策略有助于粮食补贴政策在目标取向、实施方式与主体等方面做到更加精准化。

总之，当前我国粮食价格问题较为突出，粮食补贴政策改革势在必行。但粮食补贴政策改革事关国家粮食安全和种粮农民直接利益，不仅在改革品种和试点区域上要谨慎选择，从改革路径上也宜通过“分步走”策略逐步实施。我国粮食生产经过连年增产，目前国家粮食储备相对充足，这为粮食补贴政策改革提供了支撑。因此，政府应尽快对粮食目标价格制度实施广泛深入论证，切不可贻误改革时机。

注释

①李长健、朱梓萁：《我国农业补贴制度研究》，《重庆社会科学》2006年第10期。

②谭智心、周振：《农业补贴制度的历史轨迹与农民种粮积极性的关联度》，《改革》2014年第1期。

③冯海发：《对建立我国粮食目标价格制度的思考》，《农业经济问题》2014年第8期。

④占金刚：《我国粮食补贴政策绩效评价及体系构建》，湖南农业大学博士学位论文，2012年，第24页。

⑤鄢来雄：《2014公报解读：粮食产量实现“十一连增”》，《中国信息报》2015年3月10日。

参考文献

[1]张照新，陈金强.我国粮食补贴政策的框架、问题及政策建议[J].农业经济问题，2007，（7）.

[2]辛翔飞，王济民.粮食补贴政策研究综述[J].农业经济，2011，（9）.

[3]梁世夫.粮食安全背景下直接补贴政策的改进问题[J].农业经济问题，2005，（4）.

[4]丁声俊.“粮安天下”的新战略、新内涵、新举措[J].价格理论与实践，2014，（1）.

[5]程国强.如何补贴中国农业？[J].中国发展观察，2011，（10）.