事业组织的界定

2015-09-10何峥嵘

行政与法 2015年12期

摘要：事业单位改革的目的是在市场经济体制下重构国家事业制度，为此需要重新界定事业组织以确定事业组织的范畴。界定须有标准，界定标准需反映事业组织在社会功能、价值目标以及规范属性等方面的特点，并能够揭示其与其他社会组织的差异性。据此，事业组织应界定为提供公共服务、以实现公共利益为价值目标而享有公共权力并应受到公法规制的社会组织。

关键词：事业组织；界定；公共服务

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0071-11

收稿日期：2015-06-10

作者简介，何峥嵘（1968—），女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号：13XFX007。

通说的事业单位是对目前属于国家事业编制中的社会组织的概称，本文所述的事业组织是指依据一定的标准纳入国家事业体制中的社会组织，其中也包括事业单位分类改革后仍应留在国家事业体制中的公益类事业单位。

现阶段，我国事业单位改革的路径是确定分类标准以便对现有杂乱无序的事业单位进行归类，并对不同的事业单位施以不同的改革措施。但在实践中，事业单位分类标准既未能完全准确地反映事业组织的本质属性，也未能解析事业组织存在的原由。究其原因，我国的事业组织为公权力机构所设立，履行公权力机构之公共服务职责，而目前对事业组织的设定缺乏明确的标准，对设立事业组织的公权力机构也缺乏相应的规范。笔者认为，事业单位改革的目的在于重构市场经济体制下的国家事业制度，为此，需要依照一定的标准重新界定事业组织从而划定事业组织的范畴。一方面，依据合理的标准清理整合现有繁杂的事业单位；另一方面，规范事业组织的设立及监管之行政行为。

一、事业组织的界定标准及其意义

在汉语词典中，“界定”有“解释”“（事物性质的）划分”等意思，同时也指逻辑学术语，即“下定义”。而“标准”是用来判定某类事物边界和构成的重要依据。何种社会组织依据何种标准归入事业组织类别就是事业组织的界定。界定须有标准，界定标准所要解决的问题是找出事业组织与其他社会组织之间的差异性，分析现行市场经济体制下事业组织特殊的社会功能和职能目标，以及在现代法治社会体系中的身份地位，而事业组织的这种特殊性决定了其存在的必要性。根据1982年《宪法》及相关法律法规的规定，事业组织被界定为国家发展各项社会主义事业的载体，即政府为履行国家事业职能而设立的社会组织。因此，界定事业组织的范畴，即是在市场经济体制下界定政府的事业职能范围及其履职方式。考察事业组织的界定标准，必须以政府事业职能的履职范围及履职方式为逻辑起点。自从1988年行政机构改革提出政府职能转变以来，在各级各类的官方文件中对我国政府的职能作了另一种表述，即公共服务、经济调控、市场监管、社会管理等，公共服务是同经济调控、市场监管、社会管理并列的政府职能之一。在此语境中，事业组织是市场经济体制下政府提供公共服务的一种组织形式。也就是说，只有界定了政府的公共服务范围并确定政府在公共服务中的角色，才有可能界定事业组织的范畴。

在市场经济体制下，界定政府的公共服务范围应当以承认政府、社会、市场三维结构为前提，在承认市场、政府、社会各自发挥作用的基础上，基于现代社会有限政府以及公共服务效率的考虑，政府提供公共服务应以必要为限。随着市场经济体制的确立及民间社会力量的增强，“有必要重新考虑国家在公共服务中的角色。这将不可避免地成为事业单位改革的核心问题，以及迈向‘服务型政府’的必要步骤。”[1]由于我国现行的事业体制是在计划经济体制下秉承着全能政府的理念建立起来的，因此，从总体上来看，随着市场决定性作用的发挥以及民间社会力量的壮大，政府应减少行政权力配置资源，压缩权力寻租的可能空间，减少社会控制，使政府职能呈现相对收缩的趋势，而事业组织的范畴也要相应地被压缩。

我国政府职能转变的另一个方向是公共服务职能的增强，但是否会因此而导致事业组织规模的扩大则取决于政府的履职方式。一般而言，现代社会政府履行公共服务职能的方式包括付费、监管及直接提供。[2]从我国目前的实际情况来看，提供公共服务的组织包括事业组织、公用企业、民办非企业单位及社会公益组织等。充分而有效率地提供公共服务既是我国事业单位改革的初衷，也是完善国家事业制度的目的之一。因此，要确定事业组织的界定标准，需要分析、鉴别目前我国公共服务供给体制中事业组织、公用企业、民办非企业单位等组织形式的差异性，这种差异性不仅体现在其提供的公共服务内容上，还体现在各类组织不同的价值目标以及为确保其组织目标的实现而设立的制度规范上。此外，由于公共服务与公共管理在基本行政理念、运作机制、价值目标等方面的不同，决定了行政机构与事业组织的组织及其活动特点、价值目标存在差异，公共服务更注重服务理念和服务意识，更注重平等价值，也更注重效率，正因如此，公共服务组织需要从传统的科层制、官僚制行政体系中独立出来。

综上所述，从社会功能来看，事业组织是政府直接提供公共服务的一种组织形式；从组织活动的价值目标来看，事业组织提供公共服务的目的是效率与公平，即实现国家发展社会主义事业的目的、服务型政府建设之行政目的以及社会公益目的。社会功能及价值目标也决定了事业组织利用公共资源、履行公法上的职责或义务等公法组织的特点，因此，其提供公共服务的活动应受到《宪法》《行政法》等公法规范。

二、事业组织界定标准之社会功能

任何社会组织都有其职能活动，或生产，或经营，或管理，或服务。事业组织也不例外，其社会功能在于提供公共服务。

（一）公共服务与公共管理

在广义上，可以将公共组织行使公共权力，利用公共资源所从事的各项工作都看作是公共服务。但笔者认为，对公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义。本文所涉及的政府公共服务是狭义层面上的，即以公共资源满足公众生活、生存与发展等某种直接需求的活动或物品的总称。提供公共服务是政府的主要职能之一，与政府的其他职能如公共管理相较，公共服务有其具体的内容和形式。目前，我国理论界普遍认同对公共服务作以下划分，即根据其内容和形式将其划分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。[3]社会性公共服务是指为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务，主要包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。据世界银行统计，高收入国家的社会性公共服务已经成为政府公共服务的主体。[4]目前，我国的社会性公共服务主要是由政府举办的科教文卫等事业组织直接供给，这些组织都属于我国1998年《事业单位登记管理暂行条例》所界定的事业单位。

公共管理与公共服务虽然都是利用公共资源的公共职能活动，但前者是行使公共权力，即行政管理、行政决策、行政执法（包括行政许可、行政强制、行政处罚等），并基于公共秩序来维护公共利益，其职能活动呈现较为浓重的强制性色彩；后者则是利用公共资源提供公共服务，直接满足公众生存发展及生活需求，它更强调服务意识以及更灵活地应对社会需求，以便于提高公共服务质量和效率，其职能活动更多地体现为服务意识和平等精神。

（二）公共服务与私人服务

服务是指“为他人做有益的事”，[5]服务可以分为私人服务和公共服务。在法国行政法的发展进程中，公共服务有过最广泛的与公务等同的涵义，任何因其与社会团结的实现与促进“不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”[6]古斯塔夫·佩泽尔据此认为：“对狄骥而言，行政法就是公共服务的法律，国家本身就构成公共服务的整体。”[7]

在经济学中，关于私人物品与公共物品的划分以及政府有责任提供公共物品已成为共识。大多数相关研究文献并不刻意区分公共服务与公共物品的概念，二者通常有着同样的内涵，公共物品更多地被视为有形的物品且不包含功能描述和价值判断。[8]作为政府职责或公民权利，以公共服务取代公共物品并无不妥，本文的表述亦如此。

在计划经济体制下，我国的政府是全能的，其垄断了所有物品的供给，并未区分私人物品和公共物品。伴随市场经济体制的确立和逐步完善，很多私人物品的供给已经交由市场或社会，但“实际上，今天中国事业单位从事的很多活动都可以被看作是私人物品或服务的商业化生产，这类活动最好留给非国有部门和市场去做。”[9]日益增长且复杂多变的社会需求使得政府在应对之时显得力不从心，公共财政时常捉襟见肘。因此，事业单位改革必须做到：区分公共物品与私人物品，划分政府、市场、社会各自的职能界限以及相应采取的组织形式，而提供私人物品的组织则不宜继续保留在事业组织范围内。根据公共物品是否具有消费上的排他性和收益上的竞争性或其中之一，公共物品又被细分为纯公共物品和准公共物品，政府主要向社会提供“纯公共物品”和必要的“准公共物品”。而公共物品供给中的政府责任并非意味着所有公共物品都由政府直接提供，也并非只有一种组织形式提供公共物品。

公共服务是向不特定公众提供服务的活动。目前，如研究中心、信息中心、培训中心等完全依附于主管部门为党政机关履行职能提供支撑、保障等服务的以及承担党政机关辅助性、技术性、事务性及服务性工作职责的事业单位，因其运行机制与党政机关一致，故宜回归党政机关，作为其内设机构。为其成员提供专业性服务的组织（如各种行业协会等）宜转为民间社会组织。只有面向社会、服务不特定公众且提供社会性公共服务的社会组织才能被界定为事业组织。公共服务是利用公共资源开展的活动，从这一角度理解，公共服务需要对事业组织与民间组织进行区分。前者是利用公共资源履行政府服务职能的组织，后者主要是民办非企业单位和部分公益组织，经费来源主要是民间资本，也可以通过政府购买获得部分经费支持。从国家事业管理体制来看，民间组织提供公共服务属于体制外供给，因而不宜纳入国家事业组织序列。

（三）公共服务与基本公共服务

并非所有公共服务都必须由政府提供，除了考虑公共服务的非竞争性、非排他性等特点以外，还需要考虑政府的规模、市场机制的作用以及包括民间组织发展在内的社会自治状况，等等。在我国，界定政府的事业职能范围时，不能不提及近年来官方各类文件中常见的“基本公共服务”一词。出于再分配以确保社会公平及财政有限的考虑，政府的公共服务职能宜以提供基本公共服务为限，且以市场或志愿失灵为条件。

近年来，我国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面上必须明确界定何为基本公共服务，较为普遍的认识是：从中国的实际情况来看，基本公共服务是指那些对社会发展有重要影响、保障全体社会成员基本生存权和发展权、构建社会安全网等必须提供的公共服务，如义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等。国务院于2012年7月印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确提出了基本公共服务的范围，即基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务等八大领域，大体涵盖了一个人从出生到终老各个阶段生存与发展所需的基本公共服务，与上述社会性公共服务范围大致相符。地方基本公共服务范围也基本如此，如《广东省基本公共服务均等化规划纲要2009-2020）》中也将基本公共服务的范围确定为两大类八项内容：一类是基础服务类，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等四项。另一类是基本保障类，包括生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等四项，主要也是社会性公共服务，供给主体基本涵盖了目前大多数的公益性事业组织。

确定政府在提供基本公共服务方面的责任以后，就需要确定哪种方式以及何种组织形式适合提供何种公共服务。从各国实际情况来看，政府在公共服务供给体制中的角色，包括付费、监管和直接提供，这也是我国政府现阶段履行公共服务职能的方式。但应看到，事业组织仍是中国公共服务供给的主渠道。目前，虽然推行了政府购买公共服务的方式，但购买服务时限定的组织大多数仍为公立事业组织，依据现行的各项法律法规（如《民办非企业单位登记管理条例》等），民间社会组织的发展仍受到限制，在公共服务供给方面也并不享有参与公平竞争的资格。

（四）公共服务与公共需求

公共服务是满足公共需求的活动，论及政府提供公共服务的必要性，必然要考虑公共需求问题。需要指出的是：公共需求是发展变化的，公共服务的内涵会随着社会需求的变化而发生改变，“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态中……”[10]当收费成为可能，航海的灯塔就不再是纯粹的公共产品；当民间力量壮大，有了民间组织提供公共服务的可能性，医疗、教育等不再为政府垄断供给，公共需求有了其他的满足途径，政府的公共服务范围必然收缩，相应地，事业组织的范畴也会发生变化。

此外，我国由于社会政策的阶层特征以及经济社会发展情况不同，公共服务需求和供给也呈现出阶层、地区差异。事业组织的范围在不同地区应有所区别，如在我国东部沿海经济较为发达的地区和市场发育较为充分的其他地区，市场机制的作用、民间社会组织力量相对较强，政府设立的事业组织可以相对减少；而在贫困落后地区，政府则需承担更多的公共服务尤其是基本公共服务供给责任，需要设立更多的事业组织。

总之，由于公共服务需求不同，政府的公共服务职能不断变动，事业组织的范围也应因时因地不断变动。事业组织改革需要顶层设计，在划定事业组织范围时采取一刀切的做法并不妥当，而是应该考虑地方实际情况，允许地方进行探索和创新，并给予地方一定的自主裁量权。根据公共服务这一标准，笔者认为，事业组织改革的路径是：具有行政管理或行政执法权力的组织、提供私人服务或为特定对象服务的组织、利用民间资本设立的公益私组织应该从事业组织序列中分离出去。

三、事业组织界定标准之职能目标

任何组织都是为一定的任务和目标而成立的，不同的社会组织有不同的职能活动及其目标，职能及其目标是某一社会组织的核心构成要素，也是识别组织的性质、类别的基本标志，职能活动与目标密不可分。组织目标既是确定一个组织内部结构、决定组织管理方式的基本依据，也是衡量组织活动成效的标准。

正如有学者所言：“事业单位分类首先应该从价值目标上对事业单位进行区分和界定”。[11]从组织目标角度分析事业组织的特点，既有助于说明事业组织存在的必要性取决于组织目标的不可替代性或组织形态最有利于实现目标，也有助于分析和揭示事业组织与其他提供公共服务的组织本质上的差异性。与商业组织不同，作为公共组织的事业组织不以追求利润最大化为其活动的根据，不以营利为直接或主要目的，其一切活动都是为了提供公共服务，实现社会公共利益，并促进社会公平，这是构成其存在和发展的合法性基础。社会组织的目标通常具有多层次性，既有长期、中期、短期目标，也有主要和次要目标、直接或间接目标。在我国，从1982年《宪法》对事业组织制度的设计来看，事业组织的职能目标是分层次的。国家设立事业组织制度的目的是要落实《宪法》中关于国家发展社会主义各项事业的原则性规定，因此而设立的各类事业组织“以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的。”[12]而从1982年《宪法》第八十九条授权国务院领导和管理教科文卫等工作的规定来看，发展社会主义各项事业成为政府的职能之一，大量事业组织因此由政府设立并登记管理。1998年国务院颁发的《事业单位登记管理暂行条例》规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这既有着眼于人类社会、国家、民族事业发展之长远目的，也有维护公共利益需要之政府行政目的，还有满足一定区域不特定公众社会需求之社会公益目的。职能目标上的差异可以将事业组织与行政机构、公用企业、民办非企业单位等提供公共服务的组织区分开来。在目前我国服务型政府建设的特定时期，事业组织的职能目标更多地体现了政府服务行政的目的，而本文将重点阐述事业组织的行政目的和社会公益价值。

（一）事业组织的行政目的

从行政法的角度来看，事业组织是政府实现服务行政目的的一种组织形式，通过完善事业组织制度以提高公共服务的质量和效率也是现阶段服务型政府建设的主要内容。

理论上，事业组织与行政机构都以公共利益为目的，但具体而言，行政机构的公共管理活动以维护社会秩序为首要价值，而事业组织则是以服务为宗旨的。尽管服务型政府在很多语境中作为一种行政理念而存在，但主要指的是政府通过设立事业组织以提供公共服务。学界对服务型政府较为一致的看法是：“服务型政府是一个以公共利益为目标，以公众客观需要为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府，[13]服务型政府的价值取向是公平、效率。[14]目前，我国的公共服务供给领域在一定程度上存在社会公平和效率双重缺失的问题，其根源在于传统事业管理体制存在弊端，如资源配置失衡等。这也产生了一系列民生问题，事业单位改革、新的事业体制的建立需要解决这些问题，尤其是要解决基本公共服务提供方面公共资源的公平、有效配置问题。就目前而言，政府通过事业组织需要达成以下行政目的：

⒈促进基本公共服务均等化。市场机制存在着弊端，即市场失灵，这被众多不同时期的经济学家所阐述，也不断被各国经济社会实践所证明，各国政府都在不断探索和采取各种措施以规避市场失灵带来的各种社会问题。其中，设立公共服务组织并赋予其独立的法律地位以摆脱官僚制科层体系的束缚，以便提高公共服务的效率，同时通过完善各种监管制度以抑制这些组织的逐利动机是各国政府共同的做法。

某些公共服务由于无法遵循以供求关系为基础的价格机制和竞争机制所以不能或不宜完全由市场来提供，因而提供上述基本公共服务被确定为政府之职责，公众享受这种服务不必遵循等价交换的原则进行付费，甚至有些公共服务是以社会福利的形式让公众免费享受的。我国“十二五”基本公共服务体系规划中就明确了基本公共服务的政府主导、坚持公益的原则。[15]将事业组织改革与推进基本公共服务均等化结合起来，强调政府在基本公共服务方面的职责，表现在具体改革实践中就是：改革的出发点不是简单的减编、减机构、减轻财政负担，不是“甩包袱”，而是着力强化政府的基本公共服务职能，推进基本公共服务均等化，对提供基本公共服务的事业组织增编、增加财政投入。在这个问题上的共识对保证改革不偏离公益方向具有重要意义。广东省对承担基本公共服务的事业组织进行增编[16]的改革措施就体现了服务行政的这一目的，但也有的地方政府提出决不能突破编制的硬性要求。①

虽然从总体上来看，我国源于计划经济体制下的事业编制过多、过滥，有精简的必要，但政府的公共服务职能必然是增强而不是削弱，改革必定不是简单的压缩事业编制和减轻财政负担。例如：由于国家在公共服务供给方面长期对农村的忽视，导致公共服务的城乡差距巨大。为实现基本公共服务的均等化，改革至少要考虑增强对农村公共服务的供给，并加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区的公益事业，以缩小城乡之间、地区之间公益服务水平的差距，从而切实保障广大农民和城市低收入群体的就医、上学等公益服务需求。

⒉解决民生问题。我国事业组织改革始于20世纪80-90年代，在经济体制改革取得初步成就的背景下，政府出于财政拮据的考虑，对事业组织进行改革的主要做法是：“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”，这种以减少财政拨款为主要目标，以事业单位自主权下放为主要内容的事业组织改革，使事业组织从原初的公益性转向逐利性，从提供普惠式服务转向“价高者得”，追求利润最大化。这种以营利为目标的市场化改革，在医疗卫生服务领域直接导致了“看病难，看病贵”等社会问题的出现。

显然，基于市场经济探索过程中的浅显认识，导致对事业组织改革目标的认识产生了偏差。这场改革的经验教训在于：改革原本应该将市场机制引入公共服务领域以提高公共服务效率，其结果却是医疗卫生领域市场化、教育产业化等改革将政府应承担的责任推向了市场，推向了公众，公共服务领域的民生问题随之产生。而其后进行的机构改革着眼于政府职能的转变，着力于解决这些社会问题，则体现了对这场改革的反思和纠错的意图。可以说，正是由于教育、医疗等公共服务领域出现的民生问题使得政府下决心对事业单位管理体制进行改革。正如中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯所认为的：“事业单位改革的实质性推进，与‘十二五’时期切实解决与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题，以及‘民富’战略相吻合、相呼应。”

正是改革的这种压力机制决定了事业组织最直接的目的是满足公众的公共服务需求，即《国家基本公共服务体系十二五规划》中所提到的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。[17]通过建立合理的事业组织制度，以提高公共服务质量和效率、实现基本公共服务均等化为突破口，解决教育、医疗、社保等领域民生问题，从而缓解当前各种突出的社会矛盾。

（二）事业组织的公益性

根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业组织是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》中也有类似规定：“公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的，不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。由此可见，“公益”是我国事业组织制度设计之初的核心目标，事业组织是直接满足公众对各项事业发展的需求从而实现公共利益且不以营利为目的的组织。如果对事业组织的活动及其价值目标认识不清，必然会导致事业组织改革偏离方向，从而使事业组织异质化，即逐利化和行政化。因此，如何规范事业组织的公共服务活动，确保其公益价值目标的实现，是事业组织法律制度建设要解决的最为核心的问题。

事业组织与公用企业都是提供公共服务的组织形式，但公用企业属于经营主体，以营利为目的，其受制于价格机制和竞争机制；事业组织则以公益为目的，其更多地受制于行政权力和公共资源。营利性的公用企业不属于事业组织的范畴，在目前的分类中从事生产经营活动的事业单位也不应保留在事业体制内。

此外，根据国务院1998年颁发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动。尽管非营利性的民办非企业单位也提供公益服务，但其更多地是出于人道主义或慈善的志愿服务，是为满足社会差异性或个性化的需求服务，因而其设立通常并不着眼于国家民族发展、服务型政府建设以及民生问题的解决等社会整体利益的宏观考虑。目前，过于严格的登记制度以及限制竞争、限制规模等相关规定客观上限制了民办非企业单位的发展，而民办非企业单位的非营利性使其很难获得民间资本的支持，同时民间公益机制本身存在着缺乏可以调配的各种社会资源、缺乏公权力的权威性以及缺乏对社会整体利益的宏观考虑等问题，这些都使得民办非企业单位所能提供的公益服务十分有限。

笔者认为，探索并建立某种激励机制，以鼓励民间力量提供公益服务是必要的。一方面，可以增加公益服务的总量，让公众有更多的选择；另一方面，可以促进公共服务供给体系中竞争机制的形成。在教育领域，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中提出要积极探索对营利性和非营利性民办学校进行分类管理。2015年1月，国务院召开常务会议拟决定提请全国人大常委修订《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。[18]营利性民办非企业单位自然不在事业组织范畴内，即使是非营利的民办非企业单位（亦称之为民办事业单位）提供公益服务，也属于依靠民间力量实现的体制外供给，不在国家事业组织范畴内。

需要指出的是，公益性是一种分配约束机制。事业组织的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业组织不盈利；事业组织的公益性也不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行成本效益考核。为了弥补公共服务经费之不足，或为了平衡在实际享受公共服务方面存在的差异，有些公共服务是收费的，但这种收费不以营利为目的，且事业组织的盈利不能用于福利分配。

事业组织提供公共服务的特点及其公益目标决定了事业组织不以经济效益为首要价值。因此，在建立事业组织绩效评估制度时，评估指标应不同于市场主体以经济效益为唯一指标或主要目标，也不限于收费和营利状况，而是主要包括社会效益在内的综合指标。

四、事业组织界定之法律规范

在法治社会，任何组织的设立及行为都应由法律来规范，这是毫无疑问的。虽然一个社会组织实际上会参与多种法律关系，在不同法律关系中身份也不一样，但社会组织设立时的职能及其目标即基本属性是明确的。目前，我国事业组织改革一直未能解决好事业组织的法律定位问题，这里既有事业单位法人化的误区，也有我国行政主体制度尤其是公法人制度理论缺位的问题。

（一）公私法的划分与事业组织的公法属性

应该说，事业组织纳入到法律规制中是毋庸置疑的，而由什么性质的规范予以调整则需借鉴公私法划分的原理。大陆法系有公法与私法之划分，“这一区分绝非概念游戏，相反，它在确定诉讼管辖、规范法律主体的自由度、限制公权力任意扩张和逃避公法约束等方面都具有重要的实际价值。”[19]不仅“我国法学界目前也已经普遍认同了公法与私法的区分”，[20]实际上，相应的法律理念及法律制度设计也都考虑了公私法之区分，社会组织亦因公法或私法的规范特点而可区分为公法组织和私法组织。“公法组织与私法组织之区别主要系按组织据以设立之准据法，以及其依组织目标所从事之活动性质为判别标准。[21]根据此标准，事业组织确定为公法组织。

我国1982年《宪法》中有“国家发展社会主义的教育事业；国家发展自然科学和社会科学事业；国家发展医疗卫生事业；国家发展体育事业，……”等规定，为发展上述各项事业，国家设立了科教文卫体等事业组织。事业组织设立的依据是《宪法》，且国家设立事业组织的目的是发展社会主义各项事业，国务院依据《宪法》的有关规定行使“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”等各项事务的权力，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设等各项事业。至此，发展各项事业的职责权限也就落在了各级人民政府身上。各级人民政府及其职能部门根据法律（如科、教、文、卫、体等方面的行政法）利用国家资金设立事业组织，履行政府的事业职能。实际上，在经济体制改革前后，事业组织“都是指政府创设的，提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同，但并没有实质差别。”[22]

综上所述，设立事业组织是依据公法而为的公权力行为，事业组织为公共服务而设。事业组织以公共组织的身份存在，享有公共资源、拥有必要的公共权力，这决定了公共服务具有一定的强制性和权威性，从而使得事业组织的公共服务活动比“私权”活动有着更广泛的约束力、强制力、影响力等，而实行意思自治、以任意性规范为主体的私法在规范事业组织的公益目标、防止公共权力滥用、公共资源浪费等方面则无能为力。行政法等公法作为公共利益的保障，以其强制性规范公共服务活动、防止公共权力滥用、确保公共资源的使用符合公益目的。同时，事业组织在依照国家意志或政府意志承担教育、医疗、文化等公共服务职能、实现公益目标的过程中，必然会涉及到国家经济政治体制以及各种利益团体、各种相互制衡的权力关系等，行政法等公法的特点决定了它们在调整这种关系方面的不可替代性。

公共服务作为现代社会政府的一项主要职能，一直是行政法等公法规范和调整的主要范畴，因而也是行政法学等公法学研究的核心内容，就像有学者提出的“公共服务不仅不会因其供给主体的扩大和多元而削弱其在公法学上的地位，相反，只会因其日益成为政府的核心职能而在公法学上居于更加突出和更加重要的地位，公共服务将是公法研究的永恒主题。[23]

（二）事业组织公法化

由于我国现行法律规定并无明确的公私法划分，相应地也并无公私法人之区分。《民法通则》有“事业单位法人”类型，因《民法》通常被视为私法，从而事业单位法人也被视为私法人。在《事业单位法人登记管理暂行条例》出台后，事业单位虽作为“法人”登记，但作为何种法人并无明确规定。实际上，因为事业单位本身内涵和外延上的模糊，使其游离于私法和公法的调整之外。尽管在以往的司法个案处理实践中，作为经营主体的事业单位受到市场主体相关法律以及作为行政主体受到相关行政法的规制，但事业单位改革后，将事业组织作为私法上的经营者或作为传统的行政主体显然都违背了事业组织设立的初衷。

针对目前我国事业单位的复杂情况，有学者主张事业组织的法律地位可交给司法实践去解决。其在论及公立学校的法律地位时说到：美国“同一公立学校在一些案件中被认定为政府工具，在另一些案件中则被看成是独立实体，这在诉讼中是常见的事，这并不是法律不一致，而是现实生活要求法律专家透过具体的法律关系去认识公立学校的性质，不能不分场景地套用同一定义。”[24]笔者认为，任何社会组织都有其存在的目的及为目的而必需的活动范围，因而被法律赋予与目的相适应的行为能力，从而具有法律上的独立人格。只要目的和活动范围是确定的，组织的法律人格也就可以确定。而且对于当下纷乱复杂的事业单位而言，法律地位的确定显得尤为重要。

⒈有利于实现对公权力行为的公法制约以及公共责任法定化。如上所述，设立事业组织的行为是公权力行为，应纳入行政法体系中，予以公法规范。政府设立、撤并事业组织需依据公法而为，对资源配置等公共权力应为公法所规范，这是法治政府的应有之义。同时，政府公共责任须法定化，事业组织负有特定的公共任务，理所当然要接受政府的预算支持，而如果采取私法组织形态，则政府对事业组织的控制力降低，必然相应地缩减其对事业组织的财政责任。

⒉有利于公共利益保护。事业组织为公共利益目的而设，是实现公共利益的一种组织形式，与行政法上的行政目的是一致的。“法国行政法中的“行政目的”是指行政符合公共利益，其带有浓厚的道德判断色彩。”[25]但公共利益不应仅仅停留在抽象的价值理念上，而应当成为公法调整和保护的对象，即公共利益的法律化，通过法律的强制性来保障公共利益的实现。

有关公共利益的法律化，本文赞同的观点是：“公共利益的现代转向，首先是在宪法层面实现的，表现为公共利益的宪法化，即无论是在宪法的价值取向上还是在宪政制度的设计中，都蕴含着公共利益理念。宪法连接着作为抽象价值理念的公共利益和作为具体法律概念的公共利益。公共利益宪法化后，便成了整个法律秩序，尤其是以行政法为代表的公法体系的基石。”[26]提供公共服务作为现代社会行政的重要组成部分，理所当然要以公共利益为目的。行政法学者大都持“公共利益是行政法的普遍原则”的观点，有学者提出，公共利益的意义表现在它是行政法的核心概念，是行政法适用、解释和权衡的普遍原则。[27]

在我国的司法实践中，对于事业组织适用过《反不正当竞争法》等规范市场主体的相关法律规范。①由于改革后不存在以营利为目的的事业组织，因此改革前特殊个案的处理就不应成为规范改革后的事业组织的判例，规范市场主体的法律不应适用于事业组织。本文亦赞同“对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题的观点。[28]

⒊有利于规范事业组织的活动。事业组织是履行公共职责的组织形式，作为公办事业的载体，承担着政府的事业职能，是政府在公共服务领域的延伸或化身，其存在的目的在于完成行政任务，达成行政目的，因此，其职能定位、活动准则等宜由公法规定。

我国目前的法人制度并不区分公私，这植根于《民法》的私法人制度侧重于法人财产责任。但事业组织作为公法人，应将其法人身份与其行政职能、公法目的相结合，对其法人自主权做符合公益目的的限制，如不得擅自处置国有资产，其财产应当用于和目的事业有关的活动等。自事业单位改革以来，政府逐步下放权力，事业组织获得了较多的自主权，但这种方式并没有获得令人满意的改革效果，即提高公共服务效率。相反，却更多地激发了事业组织的逐利动机和逐利行为，法人自主权的行使背离了公共公益目的。因此，必须对事业组织的法人自主自治权予以公法上的限制，以实现和保障事业组织的公共利益目的。“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。[29]

⒋有利于事业组织公法问责机制的建立。建立事业组织的公法问责机制要解决以下两个主要问题：一是如何确保事业组织公益目标的实现；二是经过改革，事业组织摆脱传统的“单位”控制，即实现政事分开以后政府如何监管事业组织。为实现事业组织的公益目标，宜建立公法问责机制，强调事业组织在公法上不得不为、不为即失职的公法主体责任，以公法的强制性确保其履行职责，这是以意思自治为原则的私法不可能达成的目的。为提高监管的效率与公平，政府对事业组织的监管需由基于隶属关系的内部监管转变为基于法治的外部监管。一则政府监管事业组织有法可依，以公法范围内的监管替代“单位制”行政化管理；二则对政府疏于监管、无所作为的行为可追究法律责任。

综上所述，事业组织作为实现公共行政任务的组织，由公权力机关依据公法利用公共资源设立，在提供公共服务活动中与服务对象的法律关系宜由公法调整，即应纳入行政法的调整范围，有关争议应当通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径解决，以此强化事业单位公共服务中的公法主体责任。实际上，我国多部行政法以及《行政诉讼法》等都规定了事业组织作为法律法规授权组织的行政主体地位以及行政诉讼中的被告地位。在明确事业组织的法律地位时，大多数事业组织因具有独立人格，可以明确其公法人地位，强调其公法上的人格独立、行为自主，因此，需从行政法上界定政府与事业组织在公共服务供给体制中的分工合作关系以及监管与被监管关系，从而理顺政事关系。

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