法治视野下信访制度的改革路径

摘 要：信访作为社会矛盾的集中表现方式，是社会安定和谐与否的晴雨表。当前，我国正处于社会转型期，利益格局调整过程中所引发的社会矛盾和利益冲突使得信访机构承受着巨大的压力，而信访制度功能的有限性与压力型体制的高度紧张关系以及信访体制设计的天然缺陷等诸多方面的不足也使信访工作面临困境。本文认为，我国信访制度改革的路径是：扩大公民的利益表达渠道，理顺信访机构和行政机构的关系，树立司法的最终裁判权威，将信访纳入法治化轨道。

关 键 词：法治；信访制度；信访法治化

中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0030-05

收稿日期：2015-08-10

作者简介：李巍（1981—），女，山东菏泽人，海南政法职业学院副教授，中南财经政法大学博士研究生，研究方向为法学理论、行政法学。

基金项目：本文系海南省哲学社会科学规划项目“基层上访治理机制法制化研究”的阶段性成果，项目编号：HNSK（JO）14-161。

信访制度是我国特有的一项民意诉求表达制度，承载着公民政治参与、利益表达、权利救济和纠纷化解的重要功能，充当着社会“安全阀”的角色。随着我国社会转型的加快和利益格局的调整，信访案件大量增加，群众上访成为社会矛盾外化的“晴雨表”。而在应对复杂的社会矛盾时，现行信访体制的不足日益显现出来。笔者认为，以法治为导向，将信访纳入法治轨道当中，是信访制度发展的必然趋势。

一、当前我国信访制度之困境分析

（一）信访机构设置多元化

现行的信访机构数量众多、条块分割，从中央到地方，各级党委、人大、政府、司法机关以及相关的职能部门等都设有信访机构。这些机构的设置在一定程度上为群众的诉求表达提供了渠道，使政府能更多地倾听群众的呼声，更好地为民解忧。但由于信访机构设置的多元化，使信访机构权力分散，职责不明，归口不一。一方面，由于不同信访机构之间缺乏必要的沟通协调机制，彼此处于信息“隔离”的状态，导致信访资源浪费，不利于公民权利的表达；另一方面，由于信访条例中并未明确规定各信访机构的受理范围，对于同一信访事项，信访人往往会到不同的信访部门进行信访，多头信访的现象时有发生，致使信访工作的运作效率低下。此外，由于信访机构没有直接解决问题的权力，只能采取转批等方式，从而使一些信访案件久拖不决，没有得到有效及时的处理。

（二）信访制度功能错位

信访制度的基本功能定位是为公民提供政治参与、利益表达及民主监督的渠道，权利救济和纠纷解决只是其辅助性和补充性的功能。但当前，我国正处于社会转型期，司法的权威性还没有完全树立起来，为了缓解各种矛盾，现行信访制度承载了越来越重的权利救济功能，这使得权利救济功能成为了信访制度的“主要功能”。[1]但从法律地位上看，信访机构并非权力机关，按照《信访条例》第二十一条的规定，信访机构对于信访事项只有转办、转交和督办的职能，没有解决问题的实际权力。对此，有学者认为，“现行信访制度最大的问题就是功能的错位。”[2]可以说，信访机构的功能错位、越位，已然成为制约信访制度法治化建设的瓶颈。

（三）信访追责机制不合理

当前，我国在信访责任追究上采取的是信访排名制，并将其作为衡量基层政府政绩考核的重要指标。这种刚性的责任追究体制从乡镇到县市，再到省级，直至中央，一级压一级，[3]构成了一个金字塔体系。笔者认为，信访排名制的初衷在于督促基层信访机构认真办理信访事项，切实解决问题，减少非正常上访的发生，消除可能造成矛盾激化的潜在因素。但实践中，一些牵涉面广、情况复杂的信访问题是基层政府无法或无力解决的，迫于“零上访”“一票否决”等政绩考核指标的压力，一些基层政府千方百计地在减少上访数量上做文章。同时，为了减少国家信访局的信访通报量，各地采取花钱“销号”的方式减少上访量的现象也时有发生。某种程度上而言，维稳目标责任制和官员问责制的约束，已经成为高悬在基层政府头上的“达摩克利斯之剑”。[4]

（四）信访终结机制不完善

《信访条例》 第三十五条第三款规定，同一信访事项经过三级行政机关进行办理、复查、复核做出决定后，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。即信访事项实行“三级终结制”。但在广大群众的潜意识中，信访一直是“人治”色彩相当浓厚的救济方式，“大闹大解决，小闹小解决”，如果他们的要求得不到满足就会不断地越级上访、缠访、闹访，各级信访部门在解决这种矛盾时往往处于两难的境地。地方政府出于维稳的需要，只要当事人不息访，信访机构往往予以受理，这既不利于国家司法机关权威的树立，也在无形中增加了社会成本。

二、当前信访制度困境之原因解读

（一）重人治轻法治的传统观念的影响

在我国，“清官意识”及“清官情结”自古就存在于老百姓的观念中。根深蒂固的人治传统使得一些群众相信权力比制度更能实现公正，因此他们将解决问题的希望寄托于领导、党政机关而非法院。在信访工作中出现的“信访不信法”“信上不信下”、找“清官”告“御状”等现象也表明，信访制度更符合他们表达诉求的需要。况且部分信访案件在领导“批示”之后得到了迅速解决，更使得信访人在信访过程中宁愿层层上访寻求领导的批示而不愿诉诸法律。很多信访案件完全可以通过司法途径得以解决，但事实上，大部分信访案件要么未进入司法程序，要么进入了司法程序当事人又进行上访。此外，由于当前执法司法程序不够完善，司法公信力不高，客观上也使得一些群众对法治不信任，从而走向信访之路。

（二）《信访条例》效力层级低

党的十八届四中全会提出，“重大改革都要于法有据”。目前，指导我国信访工作的主要法律依据是2005年国务院颁布的《信访条例》，但其仅是一部行政法规，法律位阶低于人大立法，不能适用于人大、检察院、法院等国家机关处理涉及自身的信访事项，而且该条例的不少内容已经不能适应当前社会现实的需要。国家没有一部统一的信访法律，不仅与当前出现的越来越多的涉法涉诉信访的新情况、新问题不相适应，也使得信访工作无法做到“于法有据”。

（三）权利救济渠道不畅

利益表达就是利益主体通过一定的渠道和方式向利益表达客体表明自己的利益要求，并要求得到满足的政治行为。[5]我国《宪法》虽然对公民的利益表达权作了明确的规定，但在实践中，由于诉讼成本高、执行难等原因导致司法救济无法承载消除大量社会矛盾之重任，司法救济渠道门槛高、负荷能力弱，难以及时有效地满足公民的利益表达要求和处理公民的利益诉求。同时，当公权力与私权利发生冲突时，一些“民告官”案件无法进入行政诉讼的受案范围，行政复议也无法起到对行政权力的有效监督作用，因此，权利人往往采取上访、闹访、越级上访等方式来表达诉求，以实现权利救济。

三、信访制度法治化改革之路径设计

笔者认为，将信访纳入法治的轨道，在法治的框架内规范信访秩序，以法治方式推动信访制度的改革是解决当前信访制度困境的根本出路。

（一）制定《信访法》，提高信访立法的层次

完善信访立法是信访制度法治化的首要条件。由于现行的《信访条例》效力层级较低，急需制定颁布《信访法》，以保证信访工作有法可依。将信访法上升为法律，既可以明确信访工作的定位，信访主体的权利和义务，信访机构的设置和职权，也可以规范信访案件的办理程序，还可以厘清信访制度与其他矛盾纠纷解决机制的边界等内容，从而真正提高信访机构的权威性、有效性，实现信访制度的法制化、程序化和规范化，约束公权力行为，维护公民合法权益，从源头上扭转当前我国信访制度的困局。

（二）将信访机构与行政机关相分离

我国现行的信访机构是作为行政机关的附属机关而存在的，并没有相应的行政职权，自身不具有独立性。如果将信访机构从行政机关中分离出来，使其成为相对独立的机构并赋予其充分的信访事项处理权，这样既有利于其有效行使职权，也为信访法治化建设提供了前提和保证。对比其他国家的相关制度，如瑞典的议会监察专员制度、日本的苦情处理制度、法国的调解专员制度等可以看出，无论是议会监察专员还是调解专员，其在法律上均有相对独立的地位，是独立运行的行政机构，能够依法独立行使调查权、听证权，从而真正起到保障公民权利表达、解决利益纷争的作用。笔者认为，我国目前的信访机构地位比较尴尬，信访部门受理的很多案件与权力机关有关联，若其不脱离与权力部门的隶属关系，其在信访案件处理方面就无法做到独立受理、独立处理。要真正使得信访走上法治化轨道，就必须确保信访部门的中立性和公正性，赋予其独立行使权力的职责。这样才能真正确立信访机构的公信力，从而更好地保障公民权利的表达。

（三）实行“诉”与“访”分离制度

现阶段，涉法涉诉类信访问题的总量居高不下，很多本该由其他渠道解决的纠纷因为种种原因大量涌入信访渠道，导致信访承载了过重的权利救济功能。[6]中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，中央政法委也出台了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》等文件，党的十八届四中全会进一步明确了“把涉法涉诉信访纳入法治化轨道，严格实行诉访分离制度。”当前，只有进行司法体制改革，将涉法涉诉信访从信访中予以剥离，回归信访制度的本来功能，使信访、司法各司其职、各归其位，将一般的涉法涉诉案件严格纳入司法救济程序，分类处理，才是当下信访制度走出困境的根本出路。实行诉访分离，必然会大大降低信访量、有效降低信访人和政府的成本，从而有利于强化司法权威，维护司法的终局效力。

破解当前信访困境，根本上要发挥诉讼在纠纷解决机制中的主导作用，强化行政诉讼和行政复议。[7]笔者认为，一方面，要厘清信访与行政复议、行政诉讼之间的界限。不少“民告官”的案件由于不属于行政诉讼的受案范围，从而引发了社会矛盾，增加了信访压力。新的《行政诉讼法》以列举方式扩大了行政诉讼的受案范围，扩大了原告资格，畅通了诉讼渠道，对于引导群众“信法不信访”必将起到积极作用；另一方面，要建立诉访分离的统一标准，合理界定“诉”与“访”的界限，构建科学化、规范化的诉访分类处置机制，从而提高信访工作的成效。

（四）全面推进司法改革

在法治社会，只有司法机关才是公民实现权利救济的有效途径。推进司法体制改革，是推进信访制度法治化建设的关键。当前群众“信访不信法”的思想正是由于司法权威性不够而导致信访无序化的体现，信访只是司法救济外的一种补充性权利救济途径，其功能重心应立足于公民的利益表达和权力监督。信访设置的目的就是为了化解一部分社会矛盾，减轻司法机关的压力。习近平总书记提出，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。只有大力推进司法改革，树立司法权威，才能为信访走向法治化营造一个良好的社会环境。党的十八届四中全会明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，目的是确保法院在保护诉权、诉讼阶段发挥决定性作用，突出法院在纠纷解决体系中的核心、权威作用。司法途径理应是矛盾纠纷化解的主要途径，这就要求全面推行司法改革，保证法院的独立审判权不受任何其他机关干涉。司法独立对保障司法裁判公平、正义，维护当事人合法权益具有十分重要的意义，是定纷止争，维护社会和谐的一剂良药。笔者认为，要推动信访制度法治化改革，就必须建构以司法权为核心的权利救济制度体系。司法独立、公正司法，是树立司法权威性的根本。同时，要健全法官、检察官遴选制度和职业保障制度，完善司法人员分类管理制度，推动审判权和执行权相分离的制度改革。此外，降低司法门槛，扩大法院受案范围，简化诉讼程序，将更多纠纷导入司法救济渠道，减少流入信访部门的案件数量，树立司法权威。

总之，要推进信访制度改革，必须在法治的维度范围内进行。信访制度要走出困境，必须健全法制，加快司法体制改革，树立法律权威，使法律成为权利救济的最终途径，回归信访利益表达和权力监督的本来功能，构建法治化、规范化、程序化的信访机制，实现信访与法治的合理衔接。

【参考文献】

[1]林鸿潮.试论信访的功能收缩与制度重构[J].重庆社会科学，2005，（01）：80-81.

[2]于建嵘.信访制度动摇国家治理根基[J].改革内参，2004，（31）：29.

[3]黄秀丽.基层信访需吃“降压药”[N].南方周末，2011-05-12.

[4]张荣昌，陆银辉.“信访异化”的成因及其破解路径——基于宁波市的实践探索[J].中共浙江省委党校学报，2013，（06）：104.

[5]余卫东.信访政治：乡村社会中农民的价值诉求与利益表达——基于若干选举信访案例的阐释[M].国家行政学院出版社，2012.26.

[6]刘旭.信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角[J].政治与法律，2013，（03）：80-81.

[7]李红勃.信访的法治规训：基本内涵与路径选择[J].法律适用，2014，（06）：43.

（责任编辑：刘 丹）