大数据背景下应急决策模式创新路径

杨旎 刘奕 张辉

摘 要：大数据时代正全方位挑战着传统应急决策模式的理念、思维、方法、技术。基于应急决策系统的分析视角，可整体、系统、动态地考察应急决策中的各要素。通过对传统应急决策模式下应急决策的中枢子系统、信息子系统和咨询子系统的构成和互动机理的研究可以发现，在大数据背景下，强政府性、层级性和单一性的决策正面临严峻挑战。本文从系统优化的角度为传统应急决策模式的创新和转型提供了两条新的路径：构建面向大数据和开源信息的开放式信息系统，建立权责完备的专业咨询系统。

关 键 词：大数据；应急决策模式；应急决策系统；创新

中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0001-07

收稿日期：2015-10-30

作者简介：杨旎（1985—），女，云南昆明人，北京行政学院公共管理教研部讲师，清华大学公共安全研究院博士后，研究方向为公共政策、公共安全；刘奕（1973—），女，清华大学公共安全研究院副教授，研究方向为公共安全；张辉（1966—），男，清华大学公共安全研究院教授，博士生导师，研究方向为公共安全。

基金项目：本文系国家自然科学基金重大研究计划“非常规突发事件应急管理基础科学问题与‘情景-应对’型总集成升华平台研究”的阶段性成果，项目编号：91224008；国家社会科学基金青年项目“大数据时代突发事件中基于利益相关者抗逆力的治理模式研究”的阶段性成果，项目编号：15CGL065；全国行政学院科研合作基金项目“大数据时代基于利益相关者理论的首都公共安全治理模式研究”的阶段性成果，项目编号：15HZKT017；北京市委党校学科建设项目“大数据背景下的应急决策创新研究”的阶段性成果，项目编号：2014XKJ009；中国博士后科学基金“大数据背景下基于利益相关者的应急决策模式研究”的阶段性成果，项目编号：2014M560997。

一、大数据时代传统应急决策模式面临的

挑战与转型机遇

随着我国进入改革的深水区，各类突发事件都呈现出复杂、多发、影响面广的特点，并且不论我们是否愿意，这一特征在大数据背景下正全方位地考验着传统应急决策模式的理念、思维、方法和技术，传统应急决策模式正面临着严峻挑战与重要的战略转型机遇。

一方面，在大数据时代，传统应急决策自上而下的“金字塔式”决策模式正面临着挑战。大数据通常指的是数据集大小超出常用软件工具在可接受的运行时间内获取、存储、管理和处理的数据。[1]伴随着智能终端的爆炸性增长，“自媒体”的出现极大地增加了突发事件应急决策数据源的多元性和复杂性，信息传递不再受传统决策权力核心自上而下的控制，不再依赖“金字塔式”的层层汇集、逐级收敛的方式和严格的流程，而是同时具有自下而上、多点分散的传播路径。与此同时，应急在管理本质上是一个复杂的多目标优化问题。[2]而应急决策是一个多主体、多阶段、多层级的适应性动态演进过程。[3]应急决策的这种非常规性、多目标性、紧急性、有限性、实时性和动态性对应急决策的系统、体制、机制和流程提出了全新的要求。

另一方面，大数据技术也为传统应急决策模式的战略转型提供了机遇。面对庞杂多样的数据，传统“经验驱动型”应急决策模式的科学性、及时性和有效性受到了巨大冲击，而大数据的“4V”特性（volume，variety，velocity，value）以及由此孕育而生的各种大数据分析挖掘技术为相关决策信息的深度挖掘和定量分析提供了手段，为向“数据驱动型”的科学决策转型提供了重要的战略机遇。大数据具有的巨大的数据体量与完整性的Volume（容量）特性为应急决策的数据完整性和大容量储存提供了可能；类型繁多的Variety在海量、种类繁多的数据间发现其内在关联，为应急决策分析多重类型的决策数据提供了基础；大数据快速处理速度的velocity 特性为决策的及时性提供了保障。具有强大洞察预测价值的Value特性可通过大数据挖掘和分析技术，将各种信号转化为数据，将数据分为各类相关性信息，以提高非常规突发事件的科学预测能力，增强应急管理的预警决策功能。大数据的四大战略特性为应急管理在预警、准备、响应、恢复等不同阶段的决策增加了时效性、准确性和科学性。

对此，国内外不同学科的学者对应急管理决策体系、方法、技术等进行了大量而有价值的研究，但由于大数据这一概念提出的时间较晚，对大数据背景下的应急管理决策模式的研究还刚刚起步。通过对中国知网的检索统计可以发现，有关大数据背景下的中国应急管理领域的研究起始于2012年；而在应急管理决策模式研究方面，不同学科分别就应急管理决策技术、方法、模型、体系、体制、机制、流程、组织等内容开展了全面的研究。在技术领域，主要集中于对应急决策的支持系统、信息系统及指挥系统的研究；[4][5]在公共管理领域，高小平、闪淳昌、薛澜等学者从理论和实践层面对应急管理体系、体制、机制等整体性、全局性问题进行了深入研究。[6][7][8]然而，作为应急管理核心的应急决策模式的专门研究还缺乏较为系统分析的视角。

本文在已有研究成果的基础上，以应急决策的信息、中枢和咨询子系统为视角，分析并探讨传统应急决策模式在大数据背景下存在的问题和困境，基于决策系统优化的角度，为应急决策模式创新提供新的路径。

二、应急决策系统的构成及其特征

（一）应急决策系统的构成

应急决策是一个有机系统，主要由应急决策中枢系统、信息系统和咨询系统三个子系统构成。从系统角度理解，应急管理决策模式是应急管理决策各个子系统的构成、职能和相互关系总和的制度化设计。科学、民主、合理的应急管理决策建立在决策中枢系统、信息系统、咨询系统三大子系统组成合理、运行有效的基础上。

⒈应急决策信息子系统（Information system）。信息子系统是应急管理决策系统的基础系统，是基于人——机系统，在突发事件环境中为应急决策中枢系统挖掘、收集、清洗、分析和传输有价值、准确、及时信息的信息服务机构。它是基于某种突发事件，由多种信息源产生的互相联系、互相制约的各种信息及其传播渠道所形成的有机整体。信息子系统贯穿于应急管理全过程，涉及公共安全领域的全灾种，收集对象面向全社会。完备、准确、及时的信息是决定决策质量的关键因素，其主要取决于信息质量的好坏以及信息传递是否精确。信息子系统履行决策信息的挖掘与收集、信息的处理与分析、信息的传播与发布三项职能，为制定、选择方案提供依据，在监控决策执行情况等方面具有应急决策系统中“神经系统”的功能。

⒉应急决策中枢子系统（Central system）。中枢子系统是应急管理决策的核心系统，也称为应急决策指挥中心，是领导、组织整个决策活动和最终选择应急方案的唯一和最高领导核心，以避免紧急状态下“多头”领导、“多头”决策、“多头”指挥造成的失误、推诿扯皮和低效。与最高决策权相对应的是，中枢子系统是对应急管理负有全面责任的系统，对决策成败负有最终责任。其主要职能包括：组织领导整个应急决策过程；通过调查研究，确立不同应急管理阶段的决策议题；确定不同环节的决策目标；选择决策方案；监督决策执行效果。

⒊应急决策咨询子系统（Advisory system）。咨询子系统是应急管理决策的智囊系统，对提高决策的民主性、科学性和决策质量起着关键作用。根据中枢子系统的需求，咨询子系统接受咨询并提出适当的建议和解决方案。咨询子系统的组织机构大致可分为由官方直接领导和控制的官方智囊机构；为官方服务但不直接受官方领导和控制，组织形式相对独立的非官方机构；以及半官方的咨询机构。其职责包括：辅助应急决策者对突发事件做出客观专业的判断；参与处置与专业咨询，帮助决策者提供更全面准确的决策信息和多元的决策方案；理论研究与人员培训，为决策者提供专业的科技支撑，培训应急管理人才队伍等。

（二）传统应急决策系统的特征

改革开放以来，我国逐步建立了以部门为主的应急管理模式，在这一模式下，应急决策也呈现出以单灾种为主要内容，以职能部门决策为主的特点。信息系统尤其是在信息及时集成、共享和传播发布等方面较为薄弱；咨询系统迟迟未形成制度化的体制。2003年以后，以抗击“非典”为机遇，我国应急决策系统在以“一案三制”为核心内容的应急体系中，按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制和“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急管理机制的要求，基本形成了具有中国特色的较为稳定的应急决策系统。

⒈应急管理决策系统相对封闭的强政府性。系统的封闭程度和政府的主导力度在一定意义上对决策的效率和控制力具有重要影响。自2003年以来，我国政府在汶川地震、冰雪灾害等多次重大突发事件的应急管理中，体现了政府强力主导下的相对封闭的决策系统所产生的高效决策指挥能力、动员能力和救援处置能力。在这一应急决策系统结构中，中枢子系统、信息子系统和咨询子系统均由政府占据绝对主导地位，社会力量和市场力量较少介入到决策系统中。

然而，随着突发事件日趋频发和复杂，公众、社会组织和市场力量在突发事件中对自决力和参与力的诉求日益增强，政府在突发事件中“无限政府、无限责任”的相对封闭的强政府性应急管理决策系统受到了极大挑战。现代、科学、高效的应急决策系统急需考虑多元决策主体的参与。

⒉应急管理决策子系统的纵向“金字塔”层级性。基于我国政治体制和行政体制的特点，应急管理决策各子系统在纵向上的运行充分体现了“金字塔式”的层级结构特性。按照我国《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国实行国务院、省、市、县、乡（镇）人民政府五级政府管理体制。在这一管理体制的基础上，结合突发事件爆发的四个等级，应急决策子系统体现了这种自上而下、逐级领导、分级负责的四级“金字塔”决策系统的权责结构（如下图所示）。

中国应急决策系统的金字塔式层级结构图

一般情况下，按照“分级负责、属地管理”的原则，在突发事件发生时，中枢系统、信息系统、咨询系统中职能部门相关专家以本地、本级政府为决策主体对突发事件进行处理。当事态超出本级政府决策和控制能力时，属地政府向上级政府汇报，本级中枢系统移交决策权。

这种“金字塔式”的层级结构具有两面性：一方面，各级中枢系统的集权性有利于对突发事件的及时决策指挥和现场处置，避免事态扩大和恶化；另一方面，不同层级间决策系统沟通的唯一通道依赖于各级中枢系统自下而上的汇报，信息纵向层级的畅通度则取决于本级中枢子系统。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第三十九条明确规定：“县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。”可见，各层级之间突发事件决策信息是否传达，传达什么，均由本级中枢系统决定，各级信息系统间无法直接互通。

虽然《突发事件应对法》对突发事件信息及时准确的报告、越级报告等作了规定，但在执行过程中特别是在事故灾难和社会安全类突发事件中，受行政问责体制和晋升体制的影响，使得本级中枢系统的政府官员为保障自身利益，易倾向于瞒报、谎报、迟报。以2008年最高人民检察院介入调查的14起特别重大生产安全事故为例，其中就有4起存在瞒报、谎报问题。

⒊应急响应通道的单一性。中枢子系统除了承担上述“金字塔”中各级中枢子系统之间“自下而上”的突发事件纵向信息报送通道任务外，还承担着决策系统 “自上而下”的方案执行下达通道的任务。决策方案通过这一通道下达至各政府相关部门后，执行并作用于发生突发事件的公共安全环境。

与相对封闭的强政府性特点相一致，应急决策系统与公共安全环境之间通道的单一性保证了决策信息传达的通畅以及强有力的决策执行力和控制力。但与此同时，这种单一性不能有效回应当今发展迅猛、诉求强烈的多元决策主体。如差异化的受灾者个体，寻求积极介入应急管理各环节决策和执行中的社会慈善组织，迅猛发展的“自媒体”以及市场力量等。在突发事件日益高发、频发、复杂化的态势下，传统“全能政府”的应急处置方式在应急成本、政府管理能力等方面暴露出了越来越多的问题。

三、应急决策模式的创新路径

从历史经验来看，三大应急决策子系统在不同时期的构成、权重和互动机理不同，直接决定了应急管理决策的模式、特点和效果。在不同时期，根据安全形势需求和技术发展的特点，在系统宏观层面适时调整、优化应急管理决策子系统，对提高应急决策质量具有重要意义。基于上述对应急决策系统现状与特点的分析可以看出，在大数据时代背景下，强政府性、层级性和单一性的决策系统面临着严峻挑战，应急决策模式创新刻不容缓。

（一）构建面向大数据和开源信息的开放式信息系统

传统的政府应急决策信息系统掌握了大量的突发事件数据，但这些数据大多零散分布在不同地域、不同级别、不同政府部门中，未整合为完备实时的信息数据系统。作为应急决策的基础性系统，封闭、单一、多级的信息系统难以满足海量、多元、异构的大数据时代的要求，难以发挥其应有的职能。因此，在大数据背景下，构建面向大数据和开源信息的开放式整体信息系统，是优化应急决策系统的必要前提。

⒈整合政府外部信息系统。传统政府应急决策信息系统主要以相对单一、封闭的方式依靠政府职能部门收集、分析、处理信息，这种自下而上、事后获知的信息处理方式在很大程度上会使信息产生习惯性滞后效应，不利于大数据时代及时、科学的应急决策。而大数据技术使企业、社会组织、普通公众发展成为重要信息源，甚至具备了精湛而且先进的数据挖掘、分析处理、应用储存等能力。

企业作为掌握大量数据信息资源和专业分析技术的组织，在应急决策信息来源中扮演着越来越重要的角色。著名的案例是2009年谷歌公司比美国政府信息系统提前一两周的时间成功预测甲型H1N1流感的爆发及其地点，而社会公众则在众多突发事件中发挥着重要现场信息源的作用。在地震等灾害发生时，受到恶劣环境的制约，政府相应职能部门难以获得受灾者、受灾环境等具体准确的救援数据，需要依赖当地政府、公众提供及时的信息。如在2010年舟曲特大泥石流事件中，当地大学生王凯以“Kayne”为名发的微博成了网友和媒体了解灾情的重要信息源，被媒体评价为“一个人的通讯社”。

“沉重的决策担子，最后将不得不通过较广泛的民主参政来分担解决。”[9]打破单一、封闭的信息系统，拓展、整合、发挥政府信息系统外部信息资源优势，是大数据背景下优化政府应急决策信息系统的必要选择。可以依据不同信息源掌控者的专业程度、相关程度以及与政府的合作程度，按照不同方式进行合作，共建多源开放的应急决策信息系统。

⒉优化政府内部信息系统。如前所述，传统“金字塔式”的信息系统传递通道要求信息的纵向传递需经由各级中枢子系统的商议进行中转，这种多节点、冗长的信息传递通道容易使信息失真、延误甚至发生瞒报、谎报等问题，影响应急决策的有效性。而大数据背景下信息传播路径的转变使得以往层级制决策组织结构的灵敏性和高效性受到了挑战。因此，传统的应急决策信息系统急需向更加灵活化、扁平化的形态转型，打破层级限制，建立大数据信息共享系统，减少信息传递节点，构筑通畅、扁平化的信息传递系统。具体而言，在现有体制内，可赋予各级信息子系统更多的自主权，使其拥有同时向本级中枢子系统和上级信息系统传递信息的权力，以打通四个层级信息子系统的流通渠道。

综上所述，在大数据背景下，通过整合政府应急决策外部信息系统和优化内部信息系统两条途径，政府与全社会共建多源开放式信息系统，可以实现信息系统的来源渠道、处理方式、传播方式、获取方式、影响方式和应用方式的全面转型和优化。具体如下表所示。

（二）构建权责完备的专业咨询系统

2005年，《国家突发公共事件总体应急预案》已经将专家组纳入到突发事件应急组织体系中，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。自2006年开始，我国各级政府办公厅（室）的应急管理办公室都设置了各级应急管理专家咨询委员会，政府职能部门也开始成立部门内应急管理咨询委员会或专家小组并制定了相应的管理制度。然而，由于起步较晚，现有的应急咨询系统仍存在一些问题：一是咨询机构的权责完备性及独立性不足。我国目前应急决策咨询机构的职责主要集中在应急处置方案、政策法规的意见和建议权，必要时对突发事件的调查评估权以及培训和学术交流的教学科研权三大方面，这与发达国家应急咨询机构的权责相比还不够完备。如美国政府应急咨询机构职责还包括“问责与建设性批判”的重要功能，除了具备常规咨询功能外，兼具问责批判之责。[10][11]这在很大程度上赋予了应急决策咨询机构相应的独立性，不至于使咨询机构成为“政府的论证工具”，进而丧失公信力。二是咨询系统构成的代表性及专业性有待增强。政府咨询系统构成的代表性在很大程度上直接影响了咨询机构的专业性。目前，咨询机构主要包括政府内部咨询机构以及以高等院校、科研院所为主的外部咨询机构两类。然而，政府内部咨询机构多半是领导的秘书班子，满足不了应急决策咨询的要求；而高等院校、科研院所及其他民间的决策研究机构尚不发达，从事与应急决策有关研究的人员较少，远远不能满足应急决策咨询的需要。[12]此外，与美国相比，我国咨询机构基本没有社区、下级政府、私营企业、弱势群体的代表，这在某种程度上也会影响咨询建议的代表性和专业性。

基于此，在大数据背景下，我国急需从系统化、制度化、专业化三个层面，以代表全面、平战结合、权责合理三个途径构建权责完备的专业咨询系统。首先，建立代表全面的咨询系统专家结构。咨询系统专家代表的全面性体现在三个方面：一是突发事件可能涉及的全领域、全过程、全技术的专家代表，应包括政府相关部门、国有企事业单位、科研咨询机构、技术支持部门、社会慈善组织等；二是突发事件可能涉及的相关者，如社区、村委会、下级政府以及残疾人团体、特殊需求群体等；三是基于知识、年龄、性别等方面考虑决策咨询系统结构的代表性，以优化决策成果。其次，建立平战结合的咨询工作制度规范。针对目前咨询系统专家组“重战时应急调配，轻日常研究管理”的现实，可以借鉴美国的做法，通过对不同类型专家的工作方式、工作时长、工作成果等进一步规范、细化和落实，组织专家组开展日常研究和政策建议等工作，使咨询工作常态化。再次，进行权责合理的功能定位。针对咨询机构日常运作管理方面的研究建议职能以及对政府应急决策工作的监督批评职能存在的“缺位”现象，应进一步增强咨询机构的独立性，在决策法制建设、决策执行及监督等方面赋予咨询机构更多的调查研究权及监督批评权，以发挥咨询系统对优化决策的应有功能。

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（责任编辑：高 静）