职教集团利益相关者产权矛盾及其协调对策

陈钢　黄卉

摘 要： 职教集团是一个典型的利益相关者组织，政府、学校、行业和企业等各方成员存在权利义务模糊、分割等产权矛盾，必须从公益性和私利性统筹的角度分析解决职教集团的产权问题，产权改革有利于提高职教集团社会效益和各成员经济效益。

关键词： 职教集团 利益相关者 产权

一、职教集团利益相关者及其产权矛盾

爱德华·弗里曼从企业战略管理角度提出“利益相关者”理论，并将“利益相关者”定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。利益相关者理论主张组织应平衡利益相关者的整体利益，以实现组织长远发展。

从我国职业教育发展实践看，职业教育集团化办学是提高人才培养质量，促进中等职业教育与高等职业教育协调发展，引导社会力量兴办职业教育的新型办学模式。职教集团的目标是促进高素质技能型人才的培养和供给，推动职业教育适应经济社会发展需求，促进现代职业教育体系与现代产业体系相互融合发展。在职教集团组织体系中，政府、职业院校、行业和企业是最重要的利益相关者，上述主体既影响职教集团组织目标的实现，又受到职教集团实现其目标过程的影响，是典型的利益相关者。

但是，在职教集团实际运行中，各利益相关者之间的产权矛盾还十分凸显，严重影响了职教集团的社会效益和经济效益。

（一）职教集团各方权利义务模糊、片面且分割，社会效益不明显。

我国职教集团典型的组织模式是由具有独立法人资格的政府部门、职业院校、企事业单位参与组建的非独立法人资格的联合体组织。这种由职业院校主导的松散型职教集团没有清晰的组织目标定位和责、权、利界定与配置，极易导致职教集团各方权利义务的模糊化、片面化和分割化。职教集团办学的社会效益往往只是各成员产学合作和校校合作的堆砌叠加，严重制约了职教集团在资源整合、社会服务等方面的整体性、一致性和长效性，导致职教集团社会效益不明确。

一是职教集团办学定位精准度低，对所服务的产业链界定不清晰、不系统，没有统筹规划成员学校与成员企业间的产学融合发展关系，职教集团服务的产业链存在不完整、不稳定的问题；二是职教集团办学资源集约度低，牵头院校和各成员学校没有统筹考虑不同层次技能型人才的培养定位、衔接发展路径和职业发展要求，没有真正打通由中职、高职向技术型本科技能人才培养的通道，职教资源或分散割裂，或重复浪费；三是职教集团人才培养口径狭窄，主要以学历教育为主，没有统筹考虑面向人人、面向社会、城乡一体的社会化职业教育和终身教育要求，导致职教集团的社影响力和认同感低。

（二）职教集团各方权、责、利不对等，经济效益难实现。

一方面，职教集团权责配置机制存在严重缺陷。职教集团成员相互之间的权力义务安排一般是通过零星分割的校企合作或校校合作契约形式实现，涉及的权利和义务往往只是教学链或产业链中的一个孤立环节，缺乏全面规划和统筹协调，各项权利义务之间没有清晰的逻辑结构关系，往往只涉及局部利益、短期利益、个体利益，难以统筹整体利益、长期利益和全局利益。

另一方面，职教集团利益相关者合作意识和合作能力不平衡，导致校企双方对校企合作态度冷热不均。职业院校方普遍存在本位主义思想，多从职业院校人才培养角度考虑校企合作的重要性，在校企合作中，往往以提高学校价值作为导向，将合作成果固化为生源拓展、实践教学资源获取、就业品质提升等有利于学校的层面，而对企业的需要和利益诉求关注不够，在企业文化建设、企业员工培训、企业技术研发、订单学生培养等方面难以满足企业需求。企业的属性决定了企业的一切活动在于追求利益最大化，一旦企业难以从职教集团获得经济利益，则将动摇校企合作的基础。

二、职教集团产权问题溯源

（一）服务公益性目的的产权制度缺失，不利于职业教育公益性利益实现。

大力发展职业教育，是提高劳动者素质，推动地方经济发展，增加社会人力资本供给的关键，具有明显的社会效益。但目前职业教育权责和资源的社会初始配置很不合理，严重影响了职业教育社会效益的实现。主要表现如下：

首先，政府部门没有充分承担发展职业教育的首要责任。一是政府对职业院校社会服务的责任、义务和权力规范还没有上升到立法层次和地方政府扶持政策层面。对职业院校参与校企合作和社会服务，缺乏系统和明确的法律和制度环境支持，缺乏统筹的项目建设标准和评估体系，更缺乏具体的地方配套政策扶持。二是经费的划拨与支持政策尚未健全，社会服务特别是公益性社会服务需要职业院校院校投入大量人、财、物力，职业院校现有资金筹措来源基本只能解决学校的基础建设和教育教学专项建设资金需求，公益性的社会服务和校企合作经费资金来源匮乏，阻碍了职业院校校企合作和社会服务的积极性和能力发挥。

其次，企业尚未承担发展职业教育相应的社会责任。从目前职业教育校企合作发展的整体状况看，校企合作的相关法律政策不健全，法律政策建设落后于校企合作实践发展的需要。如在我国的《职业教育法》中，虽然规定“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”，但就如何开展校企合作课程共建、实习基地共建、师资共建等内容，并无具体可操作性的规定。同时，政府对企业参与职业教育的责任没有明确规定，企业在校企合作中的贡献缺乏社会认可，企业对社会公益事业提不起兴趣，也没有提供社会公共产品的意识，企业必然是选择私利目标而放弃公益目标。

再次，行业组织没有发挥好产学协调作用。目前，一些行业协会成为政府行政机构的附属物，行业协会的管理职能被弱化，导致行业协会的职业教育功能不强。从整体上看，行业协会难以进入职业教育产教协调运行体制内并发挥自治管理作用，而只能在体制外以交流、咨询等方式参与职业教育活动，其权威性、行业资源整合力和行业协调自治力作用没有得到有效发挥，制约了职教集团通过资源整合、协调发展产生社会效益。

最后，职业院校鼓励公益性职教活动的管理制度缺失。职业院校校企合作和社会服务工作还处于一种自发、分散、独立的状态，没有和学校、专业、教师的教学科研活动有机统筹起来。高职院校社会服务的激励政策和措施不够完善，现行高职院校教师考核管理体制通常以论文、教学和科研为根据，制定激励政策和相关措施，缺少社会服务激励配套政策和措施，影响了教职工开展社会服务的积极性，学校内生的社会服务激励体制有待完善。

（二）服务私利性目的的产权交易机制不完善，难以保障私利性利益实现。

一是校企合作项目投入品和产出品一般都具有“中间产品”性质，没有明确的外部市场需求和供给，或者外部市场不完善，导致校企合作项目交易成本高昂。类似企业兼职教师聘请、企业实习实训安排报酬、企业专业建设咨询、技术研发等校企合作要素投入和产出活动，供需双方关系既不稳定，更难以协调，作为要素投入的研发、教学研究等活动及作为产出的技术、人才培养品质等，都缺乏公开竞争的市场需求和市场供给，也没有统一的质量标准。校企合作项目产品如员工培训、订单班学生培养、共同开发的技术，都难以直接衡量其对校企双方的直接经济效益。因此，供需双方均面临很高的交易成本，还可能承担因环境发生重大变化导致的违约风险，校企双方均存在难以衡量合作项目经济利益的困境。

二是校企双方投入合作的各种资源要素不能够自由移动和转换，存在教育市场和产业市场无法统一融合的转换效率和转换成本问题，严重影响了合作效率和双方的合作利益。例如：校企双方签订有师资互派、互培协议，但学校的教学制度和企业的生产管理制度都有其相应的独立性和差异性，教师既不可能长期在企业挂职锻炼，企业人员更难以按固定时间参加学校的教学活动。此外，教学活动和企业生产活动的劳动报酬也截然不同，这种工作时间空间上的冲突性和劳动报酬上的差异性势必造成学校和企业的人力资源难以自由流通，工作任务难以平衡统一，极容易导致合作效率低、效果差的结果。

三、构建公益性和私利性有机协调的职教集团产权制度

（一）强化政府统筹主导职能，构建保障职业教育公益性目标的职教集团产权分配制度。

由于职教集团初始产权不明晰，各利益相关者交易成本高昂，要整合职教集团职业教育资源，仅依靠市场自发力量是远远不够的，难以实现职教集团整体利益最优。科斯定理证实，在存在交易费用的情况下，不同的权利界定和分配，会带来不同效益的资源配置。产权制度变革实际上是对原来的权利结构进行调整，如果产权变革产生的费用能低于产权制度创新增加的社会福利或减少通过市场调整需要的交易费用，产权制度的变革就应该进行。

在职业教育产权制度创新上，我们完全可以学习德国的“双元制”经验，即由企业和学校共同担负培养人才的任务。在“双元制”产权结构下，企业获得制定职业教学教学标准和教学内容的权利，同时承担职业学校学生实践技能培训义务；学校获得职业教育办学权利，同时承担专业理论课程教学义务；行业获得职业鉴定和人才培养质量评价权利，同时承担制定教学标准、教学内容和考核标准权利；政府负责职业教育制度环境保障，统筹负责职业教育与产业企业的协调整合。在这种产权模式下，政府成为产权制度的设计者和保障者，有效降低了职业教育的外部市场交易成本，减少了因资源错配导致的社会福利下降；企业承担了一部分职业教育社会责任，同时能够保障自己对技能人才的需求；学校主要负责专业理论和基础素质教育，侧重于对学生基础学习能力的培养；行业负责统筹对接人才培养标准和产业标准，提高人才培养的针对性和适用性。

我国职教集团产权制度改革完全可以借鉴德国“双元制”产权配置模式，按加强政府统筹保障、强化企业培养责任、突出行业自治能力、优化学校教学模式的思路，以职教集团作为试点，积极探索有利于保障职教集团利益相关者整体利益和社会公共利益实现的职业教育产权改革。

一是政府必须发挥在构建公益性职业教育产权分配中的主导作用，以立法形式明确政府、行业、企业和学校在职教集团中的权利和资源分配。负责职教集团归口管理的各级政府应统筹协调职业教育行政部门、职教集团对接产业管理部门、人保部门、财政部门等多部门，分工协作，制定和保障实施能够促进职教集团产教融合发展的产权制度，合理分配教育部门、产业管理部门和人保部门在职业教育校企合作中的管理、支持和服务职能，科学规范校企合作中各利益相关者的责权配置。

二是优化职教集团利益相关者主体结构，遴选出合作意识和合作能力较强的学校和企业，组建校企利益共同体。确保各利益相关者有能力为职业教育集团发展投入教育资源和服务，明确职教集团成员学校、成员企业和行业协会在职教集团发展建设中应承担的义务和责任，使行业和企业合理承担一部分应尽的职业教育社会责任，由政府以补助、招聘政策或税费减免等形式，补偿企业承担的实践教学环节发生的成本费用。

（二）探索职教资源市场化交易，完善职教集团产权交易制度。

建立有利于职业教育资源要素自由流动的市场和配套体制机制。一是要建立职教集团资源信息管理平台，统筹管理职教集团专业设置、人才培养环节、校企合作项目、就业招聘、企业技术研发需求等信息，形成校企互通、校校互通的信息发布与管理系统；二是要建立实现产权市场化配置的磋商交易和执行机制，构建面向市场、服务全体集团成员的职教集团管理架构和管理人员选任机制，积极推动职教集团相关建设项目组织实施向项目化、网络化组织结构转变，打破不同单位、不同部门、不同岗位在沟通交流、协调合作上的隔阂和障碍，建立起目标导向、权力下放、资源配套、人员融合的灵活组织结构和项目激励考评机制；三是统筹协调校企合作各方的劳动工作制度和报酬激励体制，保证学生、师资在学校、企业间双向流动。学院应建立起开放灵活的教育教学、教师激励等相关制度，企业应将其所承担的职业教育实践教学任务、教学交流、校企合作课程开发等任务纳入企业生产管理活动范畴，进行统筹管理，并配备专门人员和资源，保障人才培养质量的规范。

探索职教集团产权交易内部化发展方式，探索将校企合作由外部性交易转化为内部化运作的校企一体化合作平台，实现产权关系从契约联结向股权联结的演进，通过校企一体化运作的“厂中校”、“校中厂”、“产业园”等校企共同治理平台，将实践教学与企业生产活动、教学管理与生产管理、师生身份与企业员工身份有机结合起来，降低产业链、教学链、利益链“三链融合”的外部交易成本，实现真正意义上的校企共生发展。

加快职教集团体制外改革，形成开放式、系统化的职教集团产权制度体系。一是要探索向社会放开职教集团办学主体权，打破职业院校单独举办职业教育的资源发展瓶颈制约，形成职业教育办学主体市场自由竞争的发展格局，创新职教集团社会化办学投融资机制和利益分配机制；二是要加快行业主导型和企业主导型职教集团建设的实践探索，充分发挥政府和企业在职教集团发展中的资源优势和统筹协作能力，加大职业教育面向市场的改革力度；三是要建立统一公正的职教集团办学效益第三方评价机制，形成公平合理的人才培养质量和办学水平评价标准，赋予行业组织职权，促进行业标准与职业院校人才培养标准对接，实现职业教育人才培养与企业发展的良性互动。

参考文献：

[1]陈胜，耿洁.校企合作主体的利益诉求与责权配置研究[J].中国职业技术教育，2014，（7）.

[2]杨军.职教集团利益相关者及其利益诉求探析[J].中国职业技术教育，2014，（20）.

[3]陈钢，黄惠.湖南省职教集团组建模式和产权制度调查报告[J].成人教育，2014，（9）.

本文受湖南省教育科学规划课题《湖南省职业教育集团组建模式与产权制度研究》（XJK013CZY005）资助。