对2015《政府工作报告》的深层分析

叶青

【摘要】今年的政府工作报告内容新颖，归其两点即放开市场性的内容与约束政府性的内容，这两点对民营企业来说都是发展机遇。市场的加法就是要积极推广政府和社会资本合作模式、要提高全要素生产率、培育创客新客户群、开创众创空间、统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合、基础设施和基本公共服务“同城化”、“中国制造2025”、“互联网+”行动计划与智慧城市等。政府的减法就是通过约束政府的行为，使政府只做该做的事情，这是有利于民营企业发展的，也是释放社会生产力的关键。

【关键词】新常态   市场    政府    民营企业

【中图分类号】D602        【文献标识码】A

今年政府工作报告关键词：“新常态”、“四个全面”与“获得感”

每年全国两会都有特殊的背景，今年全国两会的背景就是体现在三个关键词上——“新常态”、“四个全面”与“获得感”。“新态”是发展，指的是全面深化改革之新、企业经营环境之新、科学技术创新之新、营销渠道之新，“常态”是稳定，指的是增长速度适度之常、宏观调控政策之常、民生保障之常、生态保护之常。一些破坏生态、浪费资源的产品出口减少，生产基地转移到国外，不是坏事情。关键是如何关闭规模小、浪费大的企业，妥善安置员工，实现平稳过渡。“四个全面”，一是全面建成小康社会为当务之急。二是全面深化改革是路径。三是全面依法治国是根本。四是全面从严治党是保障。

习近平总书记2月27日在中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调，让人民群众有更多获得感。按照统计学上的说法，就是要最大限度地提高人民群众对全面深化改革、依法治国、反腐倡廉的满意度，各项工作的成果，要让人民群众“看得见摸得着闻得到”，要见到改革的“真金白银”。获得感的衡量应该有多个方面，一是在精神层面，体现为人民群众心情愉快，社会和谐;二是在物质层面，生活水平要有新的提高，收入增加。三是在预期层面，对未来要有良好预期，按照目前的发展趋势发展下去，国与家都会更好。在2015年，至少应在以下几个方面让老百姓有更明显的获得感。一是反腐倡廉力度加大，群众在政治清明上有获得感。二是把权力关进笼子里、摆在阳光下。加大对有权有势者的监督与管控，让一部分作威作福惯了的官员觉得“为官不易”。三是用好公平正义之剑。要积极稳妥地推进司法体制改革。四是构筑市场经济的制度框架。积极推动不动产登记与公民纳税识别号等制度的建设。五是鼓励创新。建设创新型国家，必须关爱创新者。

按照上述三个关键词，扫描一下今年的政府工作报告，我觉得有以下三个亮点：一是报告结构有大的变化。由以往的三大块（上年工作总结，今年指导思想，今年的工作措施）变成了六大块（2014年工作回顾;2015年工作总体部署;把改革开放扎实推向纵深;协调推动经济稳定增长和结构优化;持续推进民生改善和社会建设;切实加强政府自身建设）。二是以“立国之道惟在富民”为报告的基础。明末清初的思想家和政论家唐甄把“富民”认定为基本国策。由此出发，唐甄又提出以能否富民作为衡量官吏优劣、政治得失的标准的主张。今年的政府工作报告点出了治国理政的根本出发点和落脚点，既体现传统的民本思想，又赋予了新时代的内涵。有了“富民”的新宗旨，政府工作报告的展开就有逻辑基础。三是讲存在的各种问题比较直白。报告中的“不满意”、“严重”、“不到位”、“触目惊心”等措辞，已经说明了目前各种问题的严重性。

市场的加法：在“市场在资源配置中起决定性作用”上又有新的提升

今年的政府工作报告内容新颖，面对目不暇接的创新性词汇，可以把它们一分为二：放开市场性的内容与约束政府性的内容。这两者对民营企业来说，都是发展机遇。十八届三中全会提出了“市场在资源配置中起决定性作用”，取代了“基础性”的提法。今年政府工作报告在“决定性”上又有新的提升。

一是积极推广政府和社会资本合作模式。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。该模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。这是民营资本投资的一个机会，其意义不亚于混合所有制经济的提出。民营企业家要学会两条腿走路。

二是提高全要素生产率。全要素生产率，即总产量与全部要素投入量之比。该指标的中心意思就是企业要学会纵横交错的创新，企业要积极与科教单位合作。作为科教院所，也要积极参与市场经济活动，提高研究与营销水平。科教人员留岗创业，“隐性下海”与“显性下海”都是全要素生产率提高的路径。

三是创客——新个体户。随着互联网经济的异军突起，电子商务、物流快递等新业态快速成长，众多“创客”脱颖而出，文化创意产业蓬勃发展。“创客”一词来源于英文单词“Maker”，是指出于兴趣与爱好，努力把各种创意转变为现实的人。可以说现在是“新个体户的时代”。大学生创业是符合创客的特点，通过创业，可以把专业、兴趣、市场需求有机地结合起来。

四是开拓众创空间。李克强总理于2015年1月28日主持召开国务院常务会议，确定支持发展“众创空间”的政策措施，为创业创新搭建新平台，首次提出“众创空间”概念。顺应网络时代推动大众创业、万众创新的形势，构建面向人人的“众创空间”等创业服务平台，对于激发亿万群众创造活力，培育包括大学生在内的各类青年创新人才和创新团队，带动扩大就业，打造经济发展新的“发动机”，具有重要意义。

五是统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合。过去，中国经济以四大区域为主：沿海、西部、东北、中部，现在通过丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、长江经济带三大经济带拉动中国经济的发展，各地可以依托这三大经济带带动本地区域经济的发展。在经济新常态阶段，把“一带一路”建设与区域开发开放结合起来，会加大经济发展的力度、广度与深度。改革开放以来，我国一直是以“请进来”为主，汽车产业就是一个典型。现在“走出去”的条件已经成熟，技术成熟、产能过剩、外汇充足、制造业外迁、制定海外投资计划等。中国企业“走出去”不应该只是央企的任务。

六是基础设施和基本公共服务“同城化”。制定实施城市群规划时，要有序推进基础设施和基本公共服务“同城化”。“同城化”不是“同一化”或者“同体化”，也不是简单的规模扩张，而是形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的板块经济。“同城化”是区域经济一体化发展的客观要求。最近十多年的实践表明，城市圈最大的障碍就是城市之间由于行政归属关系不同，而造成的基础设施不通畅，从而给市民的生活与企业的发展带来不必要的负担。打破行政分割，推进“同城化”，是民营企业的一个商机。

七是“中国制造2025”。坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展，加快从制造大国转向制造强国。根据国务院的要求，工信部将弱化以往规划中“五年”的时间限制，规划年限扩展到2025年，更注重中长期规划。此次规划的关键词与“向工业强国转型”相关，并将形成注重顶层设计的 《中国制造2025》，再加上重点行业、领域和区域规划的“1+x”模式。

八是“互联网+”行动计划与智慧城市。“互联网+”模式，其中的“+”指的是传统的各行各业。制定“互联网+”行动计划，旨在促进互联网与各产业融合创新，在技术、标准、政策等多个方面实现互联网与传统行业的充分对接。

政府的减法：通过约束政府的行为，使政府只做该做的事情

首先是定向调控。面对经济下行压力加大的态势，政府保持战略定力，稳定宏观经济政策，没有采取短期刺激措施，而是继续创新宏观调控思路和方式，实行定向调控，激活力、补短板、强实体。2014年以来，李克强总理多次强调，宏观调控要在“增长的区间调控”的基础上，更加强调“注重定向调控”，这是调控方式的进一步创新与深化，意在更加精准发力，强调调控“靶点”的精准度。可以说，定向调控是区间调控的升级版。定向降准，定向降税，改大水漫灌为精准滴灌，目的就是要帮助千千万万在生死线上挣扎的小微企业活下来，渡过难关。这便使急需政府帮助的民营企业，有了被精准帮助的可能。

第二是“三双”的思路。也就是说，要着眼于实现中高速增长和迈向中高端水平双目标，坚持稳政策稳预期和促改革调结构双结合，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务双引擎。 最终的目标是“双引擎”，一方面是，增加公共产品和服务供给，加大政府投入，鼓励社会参与，提高供给效率。另一方面是，推动大众创业、万众创新。这既可以扩大就业、增加居民收入，也有利于促进社会纵向流动和公平正义。这“三双”反映了市场经济的基本要求。市场经济就是要这么“任性”，要调动政府与市场的两个积极性。

第三是统一的社会信用代码制度。推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台。统一的社会信用代码将是信用信息主体唯一的、不变的代码，是实现信用信息资源共享所依托的桥梁。提出“统一社会信用代码”，意味着每位公民和每家机构，都将有自己的信用代码;包括财产在内有关信用的信息都将得到整合，某个人在不同城市拥有多套住房的现象将很难“潜水”。市场经济是诚信经济，而诚信经济涉及到方方面面。民营企业发展最需要的就是诚信环境。

第四是项目核准网上并联办理，大幅缩减政府核准投资项目前置审批。国务院办公厅于2014年12月发布《关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》，按照实现“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的目标，精简与项目核准相关的行政审批事项，实行项目核准与其他行政审批网上并联办理，规范中介服务行为，建设投资项目在线审批监管平台，构建纵横联动协管体系。这对于民营企业来说，是最为需要的。

第五是“三证合一”。深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。通过实行“三证合一”登记制度，实现了企业一个窗口办理、一套表格申请、一套材料申报、一次办结三证，减少了企业的办事时间和申请材料，为市场主体准入进一步提供了便利化。而且，非行政许可审批今年全取消，这无疑是一个利好。

第六是准入前国民待遇加负面清单管理模式。全面推行普遍备案、有限核准的管理制度，大幅下放鼓励类项目核准权，积极探索准入前国民待遇加负面清单管理模式。在国际投资法中，国民待遇是一项以条约为基础的义务，其含义是给予外国投资者及投资的待遇不低于在相似情形下给予本国投资者及投资的待遇。然而，虽然给予外资准入前国民待遇是对投资自由化的进一步承诺，但也并非意味着丧失对外资的监督权。其中，最重要的一种保留形式就是负面清单，即除了清单上规定不能投资的，其他领域都可以投资，且不需要政府事前审批。

第七是结构性减税和普遍性降费。进一步减轻企业特别是小微企业负担。所谓结构性减税，就是“有增有减的结构性调整”的一种税制改革方案。是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。既区别于全面的大规模的减税，又不同于有增有减的税负调整。有增有减的税负调整意味着税收的基数和总量基本不变;而结构性减税则着眼于减税，税负总体水平是减少的。在中国现行的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种通过全国人大立法。“税收法定”有关规定也在立法法修正案中予以明确。税收法定2020年前全面落实，全面落实税收法定原则。极为敏感的房地产税立法或于2016年完成。目前由全国人大牵头、财政部配合的房地产税立法工作正在研究过程中。这对中国的房地产市场将产生极大的影响。普遍性降费是首次明确提出。其实，对民众影响更大的还是形形色色的“收费”。普遍性降费与政府性基金的改革要同步。在人们的日常生活中几乎处处有收费。据不完全统计，在目前我国主要收费项目中，与老百姓日常生活相关的收费项目就有30多种。这些收费到底有多少，至今没有权威数据。既然提出了普遍性降费的目标，收费办法改革就应该提上日程。减费、免费或者“以税代费”，对企业与老百姓都有好处。

（作者为中南财经政法大学教授、博导，湖北省政协常委）

【参考文献】

①《第十二届全国人大三次会议政府工作报告》，新华社，2015年3月16日。

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