呼之欲出的存款保险制度

郝帅 曾会生 李凉

2014年11月30日，国务院法制办发布《存款保险条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。这意味着酝酿了21年的存款保险制度呼之欲出。

近年来，关于建立存款保险制度的呼声一直没有间断。业内分析，该项制度之所以备受瞩目，与当前金融领域降低门槛、允许民间实体企业开办银行的政策，以及利率市场化密切相关。

双重因素倒逼存款保险制度

2013年7月出台的金融“国十条”指出，要引导民间资本进入金融行业。此后不久，各地纷纷出现申办民营银行的热潮。2013年10月15日，第一批民营银行10个名额下发各省。

对民营资本申办民营银行的热潮，中国人民大学经济学院教授黄隽认为，在我国，虽然房地产和金融行业利润都较高，但不同的是，在房地产行业，只要注册资本达到一定额度，就可以投资房地产，而开办银行则需要牌照。换言之，对于民间资本来说，金融行业的竞争程度远远小于房地产业，相应地，利润空间就更大。这也是民间资本渴望进入银行业的最主要原因。

在高回报率的驱动下，国内各大实体企业热衷试水金融行业也就不足为奇，但由于办实体和办银行存在各方面的不同，风险也相应产生。为了防范民营银行倒闭、破产造成储户利益受损，存款保险制度被分析人士认为是“兜底”制度。

“存款保险制度将为民营银行建起一堵‘防护墙’。”黄隽说，在过去，银行都归国家所有，但随着大量城市商业银行、农村商业银行股份化改制完成，以及更多民间资本进入银行业，政府不可能再为如此多的银行提供担保。

在没有出台存款保险制度的状况下，我国也没有出现过储户受损的情况，原因在于之前“一直是国家担保”。北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐指出，即使是20世纪90年代国内通货膨胀严重的时候，国家也采取了“保值补贴”的方式来减少储户损失。

“今后若完全市场化，国家不能全部都照顾到，所以需要有存款保险制度来担保。”曹凤岐说。

中国人民银行原副行长、中国金融会计学会会长马德伦在一个金融论坛上提到，存款保险制度是放开民营银行牌照和存款利率市场化的先决条件。

对于存款保险制度是专门为民营银行量身定制的说法，曹凤岐并不赞同，他认为，制订该项制度不是单纯针对民营银行的，更宏观的原因是利率市场化。

“因为过去是固定利率，银行稳赚不赔，在这种情况下没有把保险存款制度看得那么重要。”但是最近一两年来，央行取消了贷款利率下限，并逐步放宽存款利率上限。曹凤岐分析，存款利率放开，会造成银行之间的竞争，存款利率要是不高，存款人就不会在利率低的银行存款，在这种情况下，靠利差生存就困难了，一些实力不强的银行会出现倒闭、资不抵债等问题，为了保护储户的利益，需要建立存款保险制度。

主要是保护中小储户利益

尽管存款保险制度实施还有待时日，但该制度所要承担的职能已经清晰。“重心是为了保护中低收入者。”黄隽说。曹凤岐也强调，首先必须明白，存款保险制度主要是保护中小储户的利益，这在各国都一样。

据中信证券研究部相关人士文章撰述，截至2011年3月，世界上共有111个国家建立了存款保险制度。1933年美国联邦存款保险公司的设立确立了现代存款保险的基本模式，美国也是第一个建立起存款保险制度的国家。存款保险制度得到国际认可并大规模建立，是在20世纪90年代以后。

文章分析称，这与世界银行业危机次数相关性较强。20世纪80年代各国银行所统计的银行危机达到45次，20世纪90年代全球爆发了63次严重的银行危机。与此对应，1990年只有34个国家建立了存款保险制度，2000年达到71个国家。进入21世纪，陆续又有32个国家建立了存款保险制度。

“尽管各国存款保险体系存在较大差异，但基本目标是相同的。”曹凤岐说，制度的设计首先是保护存款人的利益，尤其是保护居于多数的小额存款人的利益。

事实的确如此，分析人士称，民营银行成立后，服务的对象将是普通储户，而我国的储户无论从数量上还是存款金额上都居世界前列。此前国际货币基金组织公布的数据显示，我国的国民储蓄率从20世纪70年代至今一直居世界前列，20世纪90年代初居民储蓄占国民生产总值的35%以上，到2005年中国储蓄率更是高达51%，而全球平均储蓄率仅为19.7%。2009年我国居民储蓄余额已经突破了18万亿元，储蓄率在全世界排名第一，人均储蓄超过1万元。

“因此，未来越来越多的民营银行成立后，存款保险制度的实施不仅能保护众多的储户利益，还能够提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定。”曹凤岐说。

核心是保险额度问题

存款保险制度的核心是保险额度问题。

根据征求意见稿，存款保险拟实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。也就是说，同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付;超过50万元的部分，从该存款银行清算财产中受偿。

对50万元的最高偿付限额，人民银行根据2013年底的存款情况进行了测算，可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。这意味着，绝大多数存款人的存款能够得到全额保障，不会受到损失。

而且，这个限额并不是固定不变的，人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。

据业内相关专家介绍，从国际上看，偿付限额一般是人均国内生产总值（GDP）的2-5倍，例如美国为5.3倍、英国为3倍、韩国为2倍、印度为1.3倍。考虑到我国居民储蓄倾向较高，储蓄很大程度上承担着社会保障功能，征求意见稿将最高偿付限额设为50万元，约为2013年我国人均GDP的12倍，高于国际一般水平。

储户关心的另一个问题是，谁来交保费？

根据意见稿，存款人不用交纳费用，而是由存款银行缴纳保险费。中国银行国际金融研究所副所长宗良表示，由于银行的规模比较大，保费的量级还是偏小，一般不会影响银行的流动性。建立存款保险制度也不会对银行流动性和利润产生很大的影响。

对于保险费率如何定价的问题，意见稿包含两方面内容，一是基础费率，二是风险差别费率。向各类金融机构收取的基础费率都是一样的，而差别费率则根据不同机构面临的风险状况、存款结构等区别，存在一定的差异。

宗良强调，保险费率不会按银行大小决定，而是按照风险特点决定的。“如果你各方面都经营得特别好，可能费率就要低一些。某些小型金融机构，如果经营比较有特色，风险比较小，客户黏性各方面比较强，也可能取得相对偏低的费率。”他认为，这种机制可以激励各类金融机构做好自己的业务，提升自身产品和服务，增强市场竞争力，降低风险。

存款保险制度并非是万能的

在曹凤岐看来，存款保险制度也并非万能的。谁都不愿意看到银行倒闭，即使有存款保险制度也不意味着储户就能得到全额赔偿。因此，存款保险是“防火墙”，但不是风险终结者。“除存款保险制度外，监管层对资本充足率的规定、对表外业务的管制等都是防控银行业风险的重要手段”。

值得注意的是，对于存款保险制度，大小银行的态度各不相同。分析人士称，大银行由于其巨大的吸储量，需要缴纳的保费也更多，但对他们来说，多缴的保费并不能带来什么收益。由于大银行倒闭带来的社会损失远大于财政救助所需要的资金，因此大银行面临倒闭风险时，政府一定会“兜底”，这是金融监管的潜规则。所以，对于“中农工建”这四大国有商业银行来说，对存款保险制度的需求并不十分迫切。

光大证券之前发布的一份投资报告称，存款保险制度长期来看有利于银行业的规范发展，但短期内银行多缴纳的保险金或将给其带来一定财务压力，同时一些小型金融机构也将面临资本充足率不足的问题。

对此，曹凤岐表示认同。他认为，一方面，由于需要缴纳存款保险的保费，将增加银行运营成本。另一方面，由于中小银行抗风险能力弱于大型商业银行，出于对偿付能力风险的考量，民众更愿意将钱放在大型银行，这将对中小银行的存款业务构成压力。

宗良强调，存款保险不是一个简单的赔付资金问题，而是一套制度设计。这套制度设计，就是“既能够有一定的赔付处理，同时又能够让机构受到一定的约束，能够在事前发现相关风险，并把整个风险降到最小。”

他表示，现在存款保险制度的建立条件基本成熟，但作为一项新制度，很多方面的工作还要具体做好。“这个过程不能急于一时，要做好准备把制度设计好，为未来打下基础。”宗良说。