注重顶层设计 发挥人大作用

邹绍平

党的十八大以来，中央对加强社会主义政治文明建设、推进人民代表大会制度与时俱进、全面推进依法治国作出重大部署。习近平总书记系列重要讲话，就坚持和完善人民代表大会制度、加强民主法治建设提出了许多新思想新观点新要求。特别是在2014年9月庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记发表了重要讲话，为新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强人大工作指明了方向，提供了遵循。张德江委员长在庆祝全国人大成立60周年理论研讨会上等重要讲话，对加强人大工作和建设提出了具体要求。这些对于推动人大制度和人大工作与时俱进、发展和完善具有重大意义。

当前，我省经济进入“新常态”，改革进入“深水区”，社会进入“转型期”，改革发展稳定任务更加艰巨，推进民主法治建设更加迫切，人大工作面临新的机遇和挑战。省委准确把握新形势新任务新要求，认真总结实践经验，再次召开省委人大工作会议，并出台《关于进一步加强人大工作和建设充分发挥人大作用的意见》（以下简称《意见》）。《意见》以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，深入贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神，全面提出了加强人大工作和建设的措施，其中有不少新的任务和要求。这对于落实好中央关于加强民主法治建设、推进人大制度与时俱进的部署要求，具有十分重要的指导意义。

加大人大工作在法治浙江建设中的考核权重

“按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改进党对人大工作的领导，把人大工作和建设统筹纳入党委总体工作布局，定期研究人大工作，及时答复问题请示，健全党委主要负责人联系人大工作制度，加大人大工作在法治浙江建设中的考核权重。”（《意见》文件第3条）

考虑到浙委〔2004〕12号和浙委〔2009〕59号两个文件对党委领导人大工作制度规定比较具体，实际执行效果较好。从推进长效机制来讲，迫切需要考核这一抓手。内蒙古等兄弟省级党委文件都提出，建立健全党委领导人大工作的考核机制。目前，我省各级党委在法治浙江建設中虽有对人大工作的考核内容，但需要进一步深化。《意见》对加大考核权重作出规定，将有利于推进党委加强对人大工作的领导，从机制上确保发挥人大在全面深化法治浙江中的作用。

注重发挥地方国家权力机关的整体作用

“注重发挥地方国家权力机关的整体作用，支持人大及其常委会依法行使职权，集中精力做好本职工作。”（《意见》第3条）

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。各级人大及其常委会处在社会主义民主法治建设的第一线，在全面推进依法治国、维护宪法和法律权威中担负着重要职责，具有重要地位。当前一些地方在人大职能作用发挥方面存在认识误区，工作中容易把人大当成党委的工作机构或零部件使用，安排专职常委会组成人员和乡镇人大主席、副主席直接负责招商引资、建设项目等具体政府工作，即所谓“种了别人的田、荒了自家的地”，导致人大存在职能偏移、职责错位的现象。根据全国人大常委会有关要求和张德江委员长讲话精神，《意见》提出注重发挥地方国家权力机关的整体作用，有利于从整体上把握人大的功能定位，确保人大紧紧围绕党委工作大局依法行使职权、开展工作。

深入开展宪法教育

“扎实做好国家宪法日宣传活动，深入开展宪法教育和法治宣传，着力提高全社会的宪法意识和法治观念，弘扬社会主义法治精神。”（《意见》第4条）

党的十八届四中全会指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这再次向世界宣示，宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，在建设社会主义政治文明和社会主义法治国家中处于根本层面和基础地位，实行依法治国基本方略的首要任务是全面贯彻实施宪法。目前，在宪法实施过程中存在的主要问题之一，就是公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高，一些国家工作人员特别是领导干部依宪执政意识不强，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。党的十八届四中全会决定提出将每年12月4日定为国家宪法日，全国人大常委会决定将12月4日设立为国家宪法日，要求在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。新形势新任务迫切要求我们以开展国家宪法日教育活动为重点，加强宪法宣传教育，推动宪法宣传教育常态化、长效化，使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力。《意见》对开展宪法教育提出要求，有利于提高全社会宪法意识，维护宪法法律权威，推进宪法贯彻实施，更好发挥宪法在全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。

研究总体改革方案和具体改革措施时要吸收立法部门提前介入、全程参与

“实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，在研究总体改革方案和具体改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，吸收立法部门提前介入、全程参与。”（《意见》第5条）

党的十八届四中全会决定把立法作为全面推进依法治国的首要环节，作出了具体部署，对充分发挥立法的引领和推动作用提出明确要求。发挥立法的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革。按照党的十八届三中全会的决策部署，各地各部门都希望在深化改革上有所突破。但是，无论是面上推进，还是点上试验，都要依法进行，做到于法有据。当前，中央非常重视将立法工作纳入改革总体布局，在研究总体改革方案和具体改革措施时，都注意同步考虑改革涉及的立法问题;全国人大专门委员会和常委会工作机构，在许多领域都承担分工任务，积极参与有关改革事宜。我省在全面深化改革、再创体制机制新优势过程中，要十分注意同步考虑改革涉及的立法问题，充分发挥立法推动和保障改革发展的作用。《意见》对此提出明确要求，将有利于党委加强对立法工作的领导，加强重点领域和关键环节改革的立法，发挥地方国家权力机关立法的功能，保证我省改革工作在法治轨道上有序推进。

加强对政府全口径预决算审查监督有四方面任务要求

“认真贯彻实施新预算法，修改完善我省预算审查监督相关地方性法规，建立健全加强对全口径预决算审查监督和国有资产监督的工作制度…………扩大公开范围，细化公开内容。”（《意见》第6条）

党的十八以来，全省各级人大及其常委会积极探索实践，积累了不少经验。各地普遍反映这项工作存在缺少具体可行的操作办法，全口径预决算审查监督、国有资产监督的内容和程序需要进一步明确，预算编制需要更加科学合理，审查质量有待提高，预算执行刚性约束不足等问题。为贯彻落实党的十八大以来中央和省委关于加强对政府全口径预决算审查监督的部署要求，《意见》对此着墨较多，重点提出了四个方面任务要求。一是为贯彻落实新预算法，要修改完善我省预算审查监督相关地方性法规，建立健全相关工作制度，推进这项工作法治化。二是为增强预算执行刚性，在强调严格执行人代会审查批准的预算的同时，要加强对审计查出问题整改情况的监督。三是为突出审查监督的重点，要求深化计划执行、部门预决算、财政专项资金、地方性政府性债务、政府重大投资项目等审查监督。四是为更好地贯彻公开原则，要求加快推进财政预决算、部门预决算、“三公”经费和重点专项资金公开，扩大公开范围，细化公开内容。《意见》这样规定，有利于各地明确努力方向，把握任务要求，推进全口径预决算审查监督工作在全省深入开展。

对“两院”司法工作人员履职情况要进行监督

“加强和改进对司法工作的监督，探索建立对人大常委会任命的‘两院’司法工作人员履职监督机制，切实发挥检察机关法律监督职能。”（《意见》第6条）

当前，群众越来越关注公平正义和司法公正，越来越关注自身的合法权益和正当诉求，但“两院”司法工作和队伍建设中还确实存在着一些问题和薄弱环节，比如办关系案、人情案的现象，极少数审判、检察人员甚至违法乱纪、执法犯法，在群众中造成了不良的影响。为贯彻党的十八以来中央和省委对公正司法的部署要求，人大对司法工作和司法活动的监督只能加强，不能削弱。在总结我省一些地方加强对司法人员履职监督实践的基础上，《意见》要求探索建立对人大常委会任命的“两院”司法工作人员履职监督机制，这是加强对司法活动监督的重要抓手，有利于推动公正司法、提高司法公信力。

对各类园区要进一步理顺监督体制机制

“进一步理顺监督体制机制，人大及其常委会要加强对辖区内各类开发区、高新区、功能区的监督。”（《意见》第6条）

改革开放以来，我省各类开发区、高新区、功能区如雨后春笋般发展壮大起来，在推动我省经济建设和城市化进程中发挥了重要作用。我省不少园区享有一级财政和部分执法权，有的园区往往是跨行政区域设立的，功能比较完备，是一级“准政权”组织。但是，人大对于辖区内各类园区的监督，特别是园区预算方面的监督长期处于虚置甚至空白。各地普遍反映人大对辖区内园区的监督体制不顺，职责定位不清，在开展监督工作、代表活动、办理代表建议等方面存在诸多问题，迫切希望对此予以明确。《意见》在提出进一步理顺监督体制机制的同时，着重强调了人大及其常委会要对辖区内的各类园区加强监督，也就是说各类园区都要依法接受所在行政区域内人大及其常委会的监督。这是贯彻落实宪法和法律规定精神的具体举措，为基层人大开展监督明确了思路和对象，提供了尚方宝剑。

探索建立提交人大及其常委会讨论、决定重大事项清单

“协调人大及其常委会和‘一府两院’，健全人大讨论、决定重大事项具体制度，探索建立提交人大及其常委会讨论、决定重大事项清单。”（《意见》第7条）

讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。在讨论决定重大事项工作方面，我省各地不断探索实践，取得了较好的成效。但是，各地反映较多的是这项职权涉及党委与人大、人大与政府关系处理，思想上有顾虑，不敢轻易行使;尤其是现行我省地方性法规对重大事项范围的规定比较原则，缺乏对具体内容、程序等明确界定和规范，操作起来有难度。考虑到全国人大尚未出台讨论决定重大事项工作的专门性法律，为落实好党的十八届三中全会提出的“健全人大讨论、决定重大事项制度”的要求，借鉴“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”，《意见》提出党委要协调人大及其常委会和“一府两院”，探索建立人大及其常委会讨论、决定重大事项清单，目的是要对人大及其常委会讨论决定重大事项的范围边界、运行程序作规定，规范和明确重大事项决定权运行的环节、过程和责任，做到可执行、可考核、可问责，增强讨论决定重大事项工作的科学性、计划性，更好地保障这项职权的行使。

加强对任命干部的任后监督

“积极探索对人大常委会任命干部履职情况的监督途径，加强对任命干部的任后监督。”（《意见》第8条）

党的十八大强调，健全权力运行制约和监督体系。习近平总书记强调，要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制;人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。这为人大加强对任命干部的监督指明了方向，提出了新要求。地方人大常委会设立以来，我省各级人大常委会始终坚持党管干部原则与依法任免相统一，认真做好任免工作，确保经过法定程序使党组推荐的人选成为国家机关领导人员。监督法出台后，各地按照在做好规范的基础上，结合法律规定精神，对任命干部監督的途径和形式开展了探索，如结合工作监督和法律监督开展工作评议、履职评议、测评等，取得了较好的成效。在借鉴上海、广东、重庆等兄弟省市做法的基础上，《意见》对此提出要求，既体现了坚持对党负责、对人民负责相统一的原则，又贯彻落实了中央新要求新精神，有利于加强国家政权机关建设，促进严格执法、公正司法。

要确保代表选举工作风清气正

“人大常委会和选举工作机构要根据选举法有关规定，加强监督检查，认真受理投诉举报，会同纪检监察等部门及时依法调查处理破坏选举行为，确保代表选举工作风清气正。”（《意见》第9条）

代表选举是人民代表大会制度的基础。选举环节出了问题，不仅破坏人民代表大会的形象，而且严重损害国家权力机关的权威。2012年底至2013年初发生的湖南衡阳破坏选举案，是新中国成立以来从未有过的以贿赂手段破坏人大代表选举案件，性质严重、影响恶劣。习近平总书记对查处湖南衡阳破坏选举案作出重要指示，中央严肃查处了这次案件，并对各地各有关方面做好人大代表选举工作提出了新的要求。为贯彻落实好中央重要指示精神，《意见》根据选举法有关规定，对做好代表选举工作进一步提出了要求，明确人大常委会和选举工作机构、纪检监察等部门的职责任务，有利于确保代表选举工作风清气正，维护国家权力机关的形象和权威。

加强代表联络站规范化制度化建设

“建立健全人大常委会联系代表和代表联系群众的制度，加强代表联络站规范化、制度化建设，推动人大代表联系群众经常化、制度化，完善人大代表履职服务网络平台，畅通社情民意反映和表达渠道，实现对代表和群众的全方位、全天候联系。”（《意见》第9条）

党的十八大提出，要在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。党的十八届三中全会进一步要求，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。2014年，省委把加强与代表的联系作为民主法制建设领域深化改革需要突破的重要任务之一，予以部署推进。在各地努力下，目前已建成代表联络站2478个，在全省范围内实现了全覆盖。代表联络站是加强代表联系工作的基础依托，是实现代表联系工作常态化的阵地保障。下一步，要按照“全覆盖、制度化、常活动”的原则，大力推进代表联络站规范化制度化建设。《意见》对此提出要求，有利于加强和规范代表联络站建设，充分发挥代表联络站的作用，进一步密切同代表和人民群众的联系。

常委会、专委会组成人员结构要进一步优化

“注重从本级人大及其常委会工作机构、办事机构负责人中考虑人大常委会组成人员人选。增加人大专门委员会和常委会工作委员会中法律、财经、科技等方面的专业人员，充实人员配置，专门委员会和工作委员会要有较年轻、熟悉人大工作的副职。”（《意见》第10条）

从浙委〔2009〕59号文件调研和督查情况来看，人大常委会组成人员结构还不尽合理，一些地方人大常委会专职委员没有按规定达到委员总数的50%以上，兼职委员很少用精力做人大工作，甚至连参加人大会议的时间都难以保证，影响到人大常委会职权行使。一些人大常委会组成人员届中因年龄到杠离岗退休，影响到人大工作的连续性和稳定性。常委会、专委会组成人员中法律、财经、科技的专业人员相对比较缺少。为贯彻落实党的十八大精神，从组织上确保人大事业不断向前发展，借鉴兄弟省级党委相关文件规定，《意见》对优化常委会、专委会组成人员年龄和知识结构提出明确要求，这比前两个省委文件规定更细化、更具有可操作性，为人大及其常委会依法行使职权提供了有力的组织保证。

人大常委会工作机构和队伍建设要加强

“加强人大常委会立法、预算审查、代表联络、理论研究等工作机构和队伍建设，切实解决市、县（市、区）人大专门委员会和常委会工作委员会设置不一致、名称不统一、工作力量不足等问题。”（《意见》第10条）

贯彻落实中央关于逐步增加有地方立法权的较大市的数量、加强人大预算审查、代表联络、理论创新等要求，必须要有相应的工作机构和工作力量，而目前我省各地在这些方面工作机构还不够健全，还不能满足形势任务发展的需要，加强相关工作机构和队伍建设尤为必要。北京、重庆、广西等兄弟省级党委相关文件对加强这些工作机构和队伍建设的要求比较具体，实际执行也很有成效。《意见》据此提出明确要求，有利于推动各地人大相关工作机构设立和人员配备，进一步增强人大工作力量。

乡镇一般设专职人大主席

“乡镇一般设专职人大主席，可配备专职工作人员;经济比较发达或人口比较多的乡镇应配备专职副主席。”（《意见》第12条）

根据地方组织法规定，乡镇人大不设常设机构，而是设主席、副主席，负责办理乡镇人大日常工作，并明确了主席、副主席的主要职责。从实际工作来看，乡镇人大职能作用发挥，关键是主席、副主席主要精力用于从事人大工作，因此设立专职人大主席十分重要。2014年5月，张德江委员长专程就加强乡镇（街道）人大工作赴浙江考察调研，对加强乡镇人大组织建设，尤其是配强配好乡镇人大主席、副主席提出了重要的意见。根据问卷调查，目前我省已有70.9%的乡镇配备了专职人大主席，这些配备了专职主席的乡镇人大工作普遍开展得较好，乡镇人大履职较到位。在深入调查研究的基础上，文件提出乡镇一般设专职人大主席，这在以往文件规定的基础上前进了一步，对于进一步加强乡镇人大工作、推进基层民主法治建设发展，将产生积极而深远的作用。

人大街道工委负责人及工作人员要配齐配好

“进一步加强和规范街道人大工作，市、县（市、区）党委可根据本地实际，进一步明确街道人大工作职责任务，配齐配好人大街道工委负责人及工作人员，充分发挥人大街道工委在组织辖区内代表开展活动、协助县级人大常委会开展工作、推进基层民主等方面的作用。”（《意见》第12条）

街道人大工作是经济社会和基层民主发展的必然产物，是基层人大工作的重要组成部分。要充分发挥人大街道工委的作用，关键是要做“人”的文章，解决有力量组织开展工作的问题。目前全省426个街道中，只有159个配备了专职工作人员，只占街道总数的37.3%，一些地方人大街道工委负责人甚至成了“光杆司令”，影响了正常工作开展。根据张德江委员长2014年5月在浙江调研考察讲话重要精神，结合工作需要，《意见》要求配齐配好人大街道工委负责人及工作人员，有利于各地加强人大街道工委組织建设，推动街道人大工作健康有序发展。

各地各有关部门要认真抓好组织实施

“各地各有关部门要按照本意见，结合实际制定贯彻落实的具体措施，认真抓好组织实施”。（《意见》最后一段）

自2004年以来，每届召开一次省委人大工作会议，是省委加强对人大工作领导的一项制度安排。这次省委出台的《关于进一步加强人大工作和建设充分发挥人大作用的意见》，是今后一个时期加强党对人大工作领导、充分发挥人大职能作用的重要文件。制定一份文件只是开始，抓好落实才是关键。习近平总书记强调，坚持“一分部署、九分落实”;要抓实、再抓实，不抓实，再好的蓝图只能是一纸空文，再近的目标只能是镜花水月。这对我们抓好省委文件贯彻落实提出了要求。广东、福建、湖北、重庆、云南、山西、河北等兄弟省级党委相关文件，明确要求各级党委和人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院及相关部门，结合实际制定贯彻落实的具体意见，认真抓好组织实施。总结前两个文件贯彻落实的经验，这次《意见》增加了抓好组织实施方面的要求，有利于进一步明确各地各有关方面的职责任务，做好责任分解，进一步推动省委文件的细化和落实。                    摄影   蔡荣章