预算监督：打造阳光财政

余凯

财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白。 审查和监督财政预决算，是人大发挥监督职权的题中应有之义。

据介绍，为加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督，省十二届人大三次会议将创新审查程序和工作机制：首次开展部门专项资金绩效目标审查，首次举办预算编制说明会，首次将财经委的初步审查意见以及财政部门反馈的处理情况报告，印发省人大代表……

探索建立全口径预决算体系

2014年1月16日，是浙江省十二届人大二次会议开幕的日子。细心的人大代表们已注意到，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的“四本预算”，在此次人代会上首次全部提交大会审查。

党的十八大要求，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，就是要将政府所有收支全部纳入预算并予以审查监督。然而，从实际操作来看，并非那么简单。

据浙江省人大财经委的工作人员介绍，在深入开展调查研究，邀请专家学者座谈讨论，對全省101个市、县（区）进行问卷调查的基础上，对政府全口径预算进行了界定，至少包括三层含义：首先，“政府”是指广义的概念，除权力机关、行政机关、国有企业事业单位外，还应包括党的机关、群团组织以及一切“吃财政饭”的机构和组织;其次，凡是利用国家权力、国家资源、国家信用依法取得的收入都要纳入预算，凡是履行政府职责义务的支出，包括提供公共产品和公共服务等形式的支出都应纳入预算;再者，基于上述两个原因以及经中央批准的地方发债收入须纳入预算外，地方其他政府性债务也必须纳入预算。

目前，省级层面虽已将四本预算草案提交人代会审查，做到了形式上的完整，但各类预决算草案编制的完整性还有所欠缺。从现状来看，纳入预算管理资金还没有做到“横到边纵到底”。 预决算草案的细化程度还不够高，如果政府项目支出预算不能细化到“项”和“目”，很难判断政府的钱花得是否合理。同时，政府预算决算还未能覆盖所有政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。

为解决上述问题，省十二届人大三次会议对预算审查有了新的工作部署。据介绍，在将四本预算草案提交人大审查的基础上，还对推进全省政府全口径预算体系建设制定了更为明确的“路线图”。在完整性上，积极探索独立编制地方政府性债务计划，纳入预算管理;在规范性上，按照修订后的预算法要求，逐步厘清各项预算收入和支出的勾稽关系，各项预算之间建立规范、明确、透明的资金往来渠道，规范细化各本预算格式文本。

认真落实新预算法，推进全面规范、公开透明的全口径预算决算体系建设，审核支出预算和政策、财政专项资金绩效，规范审查程序、创新方式方法，加强人大对政府全口径预算决算的审查力度，正成为新时期浙江省人大及其常委会财政审查监督的目标和方向。

首次开展部门专项资金绩效目标审查

如果说“四本预算”提交省人代会审查，标志着全口径预决算在浙江省级层面的初步实现，那么，加强对部门预算的审查监督、对专项资金的审查监督、对地方政府性债务的审查监督，正成为浙江省人大深化预决算审查监督的3项重点内容。

据介绍，在省十二届人大三次会议上，重点审查的部门预算实现了两个突破。代表们对省发展和改革委员会、质量技术监督局两个部门预算草案进行重点审查，首次将部门预算重点审查对象由省政府组成部门拓展至直属机构;在审查部门预算收支的完整性、规范性、科学性基础上，首次开展部门专项资金绩效目标审查。

省人大重点开展部门预算监督工作，已走过好多个年头，其中部门预算审查会已成为浙江省人大深化预决算审查监督工作的重要抓手。2012年1月13日下午，省十一届人大五次会议预算专题审查会举行，来自各代表团的24名代表，专题审查省商务厅、省文化厅的2012年部门预算草案。当时有人大代表指出，2012年的预算编制说明更为详细，增加了与往年项目支出的数据对比，部门预算草案与以往相比，有很大进步。2012年1月，共有69个部门预算提交省十一届人大五次会议审议，比2007年20个部门预算上会审议有了大幅提高。

尽管取得了一些成效，但在实践中，预算审查也遭遇了“成长中的烦恼”。预算审查大多是关注收支平衡、资金规模、安排方向等，许多部门预算并没有完全按照零基预算编制，不能很好地体现新形势下的预算管理和财政资金使用绩效的要求。

对部门专项资金开展绩效审查，按照精细化和科学化管理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，不但可以揭露财政专项资金存在的管理不规范、损失浪费等绩效性问题，更能注重从资金管理的体制、机制和制度完善方面进行分析，提高资金使用效益，加大财政监督和信息公开工作力度，让百姓清楚财政的钱花在哪里，有没有效益。因此，在省十二届人大三次会议上，在审查两个部门预算收入情况的同时，将重点对两个部门专项资金开展绩效目标审查。

此外，在省十二届人大二次会议审查69个部门预算草案的基础上，省十二届人大三次会议将进一步扩大部门预算草案提交人代会审查的范围，原则上除涉密单位和涉密事项的部门预算外，都将提交大会审查。为保证公开透明，上会的部门预算草案全部在浙江省人大代表履职平台上公布。

解决代表“看不懂”、“审不上”难题

人大代表是预算审查监督的重要力量。但从目前人大代表的构成看，具备预算审查监督专业知识的代表占比还不高，日常对人大代表预算审查监督的培训也不够系统。由于专业知识存在“盲区”，预算审查报告显得“艰涩难懂”，在预算审查监督工作中人大代表的作用还未得到充分的发挥。

为解决代表反映的“看不懂”、“审不上”等问题，省人大财经委通过代表履职平台及时为代表提供财政审查监督方面的资料;与财政部门合编《政府全口径预决算100问》一书，为代表审查预算提供参考;进一步修改、细化和提升《浙江财政预算读本》，并制作了光盘，以提供便捷有效的服务。在十二届人大三次会议期间，还会将新预算法文本和财政厅编印的《政府预算解读》发给省人大代表，为代表更好地理解和掌握预算报告的主要内容提供参考。

此外，省人大财经委将首次举行预算编制说明会。届时将邀请各代表小组召集人、省人大专门委员会负责人、设区的市人大财经（工）委负责人和专家评审组成员参加会议，由省财政厅和发改委、质监局介绍政府预算草案和部门预算草案的编制情况。此举旨在让人大代表真正读懂并充分消化政府预算草案，更好地履行监督政府预算的职责，替老百姓投出踏踏实实的一票。

此外，省人大财经咨询专家库自2013年成立以来，在预算草案的审查上发挥了积极的作用。借助“外脑”，在2014年人代会前，省人大财经委提前一周将4本政府预算和2个重点部门预算草案送交14位专家，邀请他们进行为期2天的详细评审，分别提出了6类39条意见建议交省财政厅和相关部门研究，修改后的预算草案再提交财经委全体会议讨论，修改完善后提交人代会审查。今年拟再次从省人大财经咨询专家库中组织专家评审组，对政府预算草案和两个重点审查的部门预算草案进行评审。

为了进一步提升预算草案的透明性，加强人大的监督力度，按照新预算法相关规定，首次将财经委的初步审查意见以及财政部门反馈的处理情况报告，印发省人大代表。十二届人大三次会议期间将召开财经委全体会议，提出对政府预算草案及两个重点审查部门预算草案的审查报告。这样做既弥补了人代会时间短、审查审议不足的问题，又拓宽了监督渠道，丰富了监督内容，提升了监督的针对性，增强了人大预算监督的力度和实效。

人大看紧政府“钱袋子”的背后，是对每一位纳税人的郑重承诺。通过这些形式，有助于人大代表对相关问题有更全面深入的认识，找准监督重点，提高监督实效。

摄影  蔡荣章