国家治理现代化的合法性回应

〔摘要〕 国家治理现代化是我们党适应世情、国情和党情变化而提出的一个重大战略，我们党之所以要提出这样的命题，归根结底就是要回应执政的合法性问题，夯实并丰富执政的合法性基础。具体来说，主要有三重维度，即制度合理性问题、社会焦点问题及发展的应然性问题，解决这些问题分别是国家治理现代化合法性回应的根本保障、现实基础及不竭动力。从根本上来说，要消解人治障碍，建设法治中国。

〔关键词〕 国家治理现代化，合法性回应，法治中国

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0080-05

〔收稿日期〕 2014-12-09

〔基金项目〕 国家社会科学基金青年项目“环保类社会政治冲突化解机制研究”（13CZZ031），北京市社会科学基金青年项目“北京市社会冲突事件发展趋势及对策研究”（13KDC022），负责人胡锐军。

〔作者简介〕 胡锐军（1975-），男，江西高安人，国家教育行政学院社会科学教研部副教授、硕士生导师、法学博士，主要研究方向为政治学理论、传统政治文化、当代中国政府与政治。

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，党的十八届四中全会又专门研究依法治国问题，明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。这是我们党第一次提出国家治理现代化这一重大命题，并将法治作为其推进和实现的根本路径和手段。这既是我们党执政六十多年特别是改革开放三十多年实践经验的总结和升华，也是以习近平为总书记的党中央治国理政的新纲领、新理念、新主张和新任务，具有重大的现实意义和深远的历史意义。我们党之所以要提出这样的命题，归根结底就是要回应执政的合法性问题，夯实并丰富执政的合法性基础。合法性指一国公民对执政者的政治统治及其政治制度的认同、服从和忠诚态度。政治合法性是任何执政者都必须时刻面对和解决的问题，一个社会要想保持长治久安就必须从人民那里获得足够的合法性资源，树立起足够的执政或政治权威。从我国的实践看，推进国家治理现代化，要從以下几方面进行合法性回应。

一、解决执政的适应性问题是国家治理现代化合法性回应的基本前提

如果我们用前三十年、后三十年、再三十年来描述我国社会主义建设和改革开放的历程，那么其对应的执政方式和执政理念经历了或正在经历一个从方式到理念不断提升的过程，最终走向治理体系和治理能力现代化这一目标，反映了我们党对执政方式的时代调适和对政治合法资源变迁的现实回应。从历史发展的经验看，在不同历史阶段和不同社会形态，统治者对合法性资源的依赖程度是不一样的，如传统社会主要靠君权神授、血缘认同、习惯和习俗，现代社会则更加依靠制度、法律等，而革命则是任何时代都管用的合法性资源，因为无论从法理还是客观上讲，谁打下的江山谁无疑就应该名正言顺的坐拥天下，通俗的讲就是“打天下、坐江山”，所以革命是最具有说服力的合法性资源。但革命这个资源不能一劳永逸，换言之就是不能管着好几代，统治者不能在政权交接或延续几代甚至好几代之后，还依然打着革命的旗号去说服民众，其根本要义在于，不论天下是谁打的，都是人民的，而且打天下的过程中人民群众是主要的力量源泉，新政权的建立只不过是人民群众把原来委任的权力收回重新委托给新的信任者的过程，如果新的执政者不能在新的社会建设中逐渐改善民生、给人民带来福祉，最终兑现对人民的承诺，或者随着社会的推演而逐渐腐化堕落甚至蜕变为与过去统治者有过之而无不及的腐朽集团，人民就同样可以像以往一样，通过一定的方式把权力收回，这无论从马克思主义的人民主权说还是从西方的社会契约说都能得到最有力的证明。所以无论是毛泽东、邓小平还是江泽民、胡锦涛和习近平都强调“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的” 。也正是因为此，在我们党提的四大考验、四大危险中，执政都是首位的。

我们看到，经过六十多年的建设尤其是三十多年的改革开放，我国的经济取得了飞速的发展，人们的生活得到了显著的改善，但我们也应非常清醒地认识到这些成就主要是通过GDP增长实现的，随着时间的推移和社会建设的常态化性征凸显，这种发展模式也暴露出一定的问题。一是消耗了一部分人的利益。我们知道，革命的一个最基本要求和精神就是“为国献身”、“舍小家为大家”，这种精神是革命取得胜利的根本保证，可是如果在建设年代还以革命的模式主导和支配人们的生活，就显然违背了革命的本义和初衷，因为革命的吃苦是为了人民的幸福。新中国成立后，虽然我们党一直将国家的飞速发展、改善民生和社会稳定作为执政的第一要义，但由于一段时期沿袭了革命的观念和模式，过于强调了革命的公益性、强制性、奉献性和高积累性，一些地方政府就常常可以以“国家利益高于一切”的名义侵占甚或剥夺人们的利益而不用负任何责任，部分利益集团也常常会打着“公家”的幌子攫取民利并显得天经地义，久而久之民众的利益就会慢慢地被“充公”或“贡献”。比如，让一部分人先富起来的政策的确调动了许多人致富的积极性，创造出大量的财富。但由于制度约束不够，隐藏的负面结果就是以牺牲一部分人的利益为代价。二是公权力过度介入和主导的改革，体现的治理模式必然是运动式治理，而这种治理的一个显著特征就是试错不断、动员频繁。当前，我们已经进入改革开放的深水区，各种问题丛生，改革的难度和阻力前所未有，按照习近平总书记的说法，就是“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是硬骨头”。不得不承认，造成这种局面的原因与我们的执政模式调适不及时是息息相关的。显然，面对这样的局势，如果我们还沿袭以往的执政方式和理念，很难再赢得人民群众的认同，所以，我们的治国理政方式应该向治理转变，要还权还政于民，给人民更多的民主，正是从这个意义上说，如何回应执政的合法性问题是国家治理现代化的第一要义。具体来说要回应以下三个问题：历史使命性、社会现实性及发展应然性。

二、解决制度合理性问题是国家治理现代化合法性回应的根本保障

我们党自成立以来就一直在为实现中华民族的民族独立和人民解放，国家的繁荣昌盛和人民共同富裕而不懈求索，肩负着光荣而艰巨的历史使命，经过九十多年的艰苦奋斗，这一使命已经转换并具体化为两大任务：一是实现中国梦，建成真正意义上的社会主义国家，这是我们的终极理想;二是实现两个“一百年”目标，即在中国共产党成立100年时全面建成小康社会，在新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，这是我们的近期目标。这个伟大的历史使命，正是回应人民的合法性期待，即圆人民真正当家作主的梦想，让人民真正以主人翁的姿态参与国家事务的管理，而达到这一目标的核心是需要有一套更加完备的制度。因为，“人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。我们称这些规则为‘制度’” 〔1 〕 （P3 ）。可见，建构更科学合理的制度体系，是国家治理现代化的必然要义和营造合法性资源的基本举措。同时，这一举动又不是另起炉灶、另走他途，而是在既有的制度框架之内进行自我完善和自我更新，使国家治理的制度体系更加完备、更加稳定、更加管用。

现在，新中国已经走过了65年的历程，从历史的经验看，我们正处在一个兴衰的关节点上。一方面，我们正处在国家繁荣的兴盛点。纵观人类历史，世界各国政治制度的巩固和兴盛通常在60年左右，如，英国从1640年发生资产阶级革命到1688年“光荣革命”形成君主立宪制，用了49年时间;法国从1789年7月14日攻占巴士底狱到1848年二月革命成功，资产阶级政权完全获得巩固，用了59年时间，到1870年第二帝国消亡、第三共和国成立，则用了80多年;美国从1775年独立战争到1848年赢得美墨战争获得在美洲的主宰地位，用了72年，而至1865年南北战争结束，新体制趋于稳定则用了将近90年时间。从我国历史看，西汉时期，从公元前206年汉高祖刘邦登基到公元前140年汉武帝刘彻即位，开创西汉王朝最鼎盛繁荣的时期，用了66年时间;在唐朝，从618年唐高祖李渊登基到684年武则天临朝，创造唐中期的繁荣，也用了66年时间;在宋朝，从960年宋太祖赵匡胤建立宋朝到1023年宋仁宗赵祯即位，实现宋朝的新政和大发展，用了63年时间;在元朝，從1206年元太祖成吉思汗建国到1260年忽必烈正式定国号为元，用了58年时间;明朝时期，从1368年洪武帝朱元璋登基到1425年明成祖朱棣即位，实现明朝的又一个大发展，用了57年时间;在清代，从1616年清太祖努尔哈赤建国到1670年康熙真正意义上理政，创造康乾盛世，用了54年时间。按此规律来看，新中国无疑也正处在一个非常有利的繁荣点上。

另一方面，如果我们不能很好地抓住这样的机会，利用这样的机遇，就有可能使这样的兴盛点变成衰亡点，即黄炎培先生所言的历史周期律点。1945年7月，黄炎培到延安考察时，与毛泽东有过一段著名的“窑洞对”，他认为，历史演进过程总是存在一个“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的执政周期律，历朝历代的统治者都没有能跳出兴亡周期律，或政怠宦成或求荣存辱或人亡政息。毛泽东的回答是：我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。毫无疑问，毛泽东提出的解决周期律的道路是正确的。中国社会的发展证明，“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条” 〔2 〕 （P370 ），“只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义” 〔3 〕 （P10 ）。问题的关键是，我们在发展的过程中还存在这样那样的问题，很多棘手的问题都摆在我们面前，如果不能有效解决和应对，其后果可想而知。

显然，这两方面，无论哪一方面都需要我们有一个可靠的制度作保障。而我们的制度安排实际却又不尽完善，以至于在一定群体中形成了大面积的制度焦虑甚至出现了制度崩溃论等夸张论调，当然也有一部分人对我们的制度持盲目机械的乐观，认为我们的制度具有无限适应性，无需大刀阔斧的改革。事实上，无论是制度崩溃论还是制度适应论，都不可取。客观地讲，我们的制度安排目前主要存在两个方面的问题：一是制度设计问题，突出表现在：制度缺失;制度老旧;制度相互打架;制度形同虚设，要么是空洞之作，要么是应景之作;有的制度是因人而设、因利益集团而设;有些制度则缺乏现实的可行性、科学性，没有具体的执行机制，如抢黄灯罚分的规定，还比如有关党员干部的从政规定，据统计，截至2012年6月，新中国成立以来我们共出台了2.3万多件中央文件，其中中央党内法规和规范性文件有1178件，但 “四风”问题之所以还如此严重，很大程度上跟规定不尽合理、缺乏操作性相关。二是制度执行问题，主要是现实生活中，一些执行者故意规避某些制度规定，选择性地执法或行事，从而使制度在执行过程中失效，如以党纪处分来代替或逃避法律处分，处罚轻重因人而定，等等。这既会使大家觉得制度的不公，也会让人产生侥幸心理，在全社会形成不良的社会风气。由此可见，制度合理性在合法性建设中意义重大。从实际看，“效率很高但缺乏合法性的社会，如管理良好的殖民地，要比效率相对低但合法性高的政权更不稳定……另一方面，延续几个世代，长期保持效率的政治制度可以得到合法性” 〔4 〕 （P57 ）。显然，要解决我们党目前面临的诸多阻碍“民治”效能的制度性问题，就必须推进国家治理体系和治理能力的现代化。

三、解决社会焦点问题是国家治理现代化合法性回应的现实基础

目前，我们正处于社会的深度转型期，这种转型极大地改善了人民的生活，改变了我们的社会面貌，同时也给我们带来了各种各样的危险和挑战，这即是我们常说的转型危机，其中的一个基本现象就是“中等收入陷阱”。世界银行认为，在当今世界普遍存在这样一种现象，新兴国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会进入1000美元至3000美元的“起飞阶段”，但到人均GDP3000美元附近时，由于快速发展所积聚的矛盾和问题将集中爆发，而自身的体制与机制的更新又进入了临界，难以克服自身矛盾，发展战略频频失误或遭受外部冲击，最后经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱”阶段。根据世界银行的定义和标准，2010年我们国家即进入中等收入国家行列，正面临和经历着各种各样的陷阱。

概括起来看，我们遇到的社会焦点问题主要有三个方面：一是发展的可持续问题。包括发展中不平衡、不协调，产业结构不合理，资源枯竭加快，环境污染严重，科技创新不强，农业基础薄弱，发展方式粗放，贫富差距拉大，等等。以能源消耗为例，据统计，2012年，我国经济总量约占全球的11.5%，却消耗了全球21.3%的能源、45%的钢、43%的铜、54%的水泥;原油、铁矿石对外依存度分别达到56.4%和66.5%，排放的二氧化硫、氮氧化物总量已居世界第一。再比如，我们的基尼系数近十年来一直在0.48左右徘徊。这些问题，使得我们国家的科技发展、绿色发展、循环发展、人文发展远远不够。二是发展的和谐稳定问题。突出表现为教育、医疗、住房、就业、社会保障、安全生产、生态环境、执法司法、社会治安、食品药品安全等民生问题凸显，由此而导致的社会失序、结构失衡、道德失范、沟通失畅、信息失真、动力失迷、行为失调、环境失美、农民失地、农村失力等负面现象及其连锁性社会冲突也频频发生。三是党的建设问题。表现在一些干部领导科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等现象屡禁不止，各种各样的腐败现象呈多发易发态势，等等。这些问题直接关系到老百姓的生计和民心向背，冲击和腐蚀着社会稳定的根基和堤坝，从民意调查就可见一斑。2012年11月，《中国青年报》社会调查中心以“你看好未来十年中国的发展吗”为题，通过题客调查网和民意中国网，对全国31个省、市、自治区的11405名网友，实施了在线即时调查。调查结果显示，未来十年中，最期待能得到显著改善的问题依次是：医疗（68.8%），教育（62.8%），食品安全（60.3%），收入分配（56.7%），住房（53.5%），反腐败（53.4%），养老（52.1%）与社会保障（50.4%），环境保护（46.3%），就业（43.5%）。2012年11月，《新京报》与清研咨询也作了一项“中国未来十年最需要解决的问题有哪些”的调查，结果显示：排在前六位的依然是贫富差距拉大（81.3%），腐败问题（75.5%），环境污染恶化 （69.9%），医疗改革等民生问题 （61.4%），城市房价居高不下 （57.0%） ，交通拥堵等城市病 （55.8%）。显而易见，人民的最大焦虑是民享，即如何才能更多更公平地享受到社会发展的成果，改善民生，而要妥善解決这一系列问题，推进国家治理现代化是必由之路。

四、解决发展的应然性问题是国家治理现代化合法性回应的不竭动力

现代化是世界各国发展面临的根本任务和必经道路，也是我国发展战略的题中之义，现代化的实现程度直接决定执政合法性的物质基础和文化动力。推进国家治理现代化既是实现和满足现代化的传统要求，更是回应和建构现代化的新要求。新中国成立后，现代化旋即构成我们党的指导思想和国家的发展方向，更是中国改革开放以来中国人最熟知、最响亮的一个概念，构成当代中国的主旋律、最强音之一，变成了人们社会生活中的常用语、流行语。但随着社会的发展，现代化的外延和内涵也在不断变化，时至当下，我们所要实现的这个现代化已经不再是传统意义上的现代化，而是中国特色的新型现代化，这就必然要求我们党对之作出适应性转变。

从历史进程看，世界范围内的现代化经历了现代化向后现代化、物质主义向后物质主义、德性向德性之后的转变，大致可以分为两大阶段：一是物质主义现代化。其以工业革命的开始为标志，以经济发展为指向，由农业社会向工业社会、农业经济向工业经济、农业文明向工业文明的转变。二是后物质主义现代化。二战之后，随着第一次现代化的推进，科技进步在给人类带来巨大进步的同时，也给人们带来了无限的伤害，突出的表现是“贫富差距持续扩大，物欲追求奢华无度，个人主义恶性膨胀，社会诚信不断消减，伦理道德每况愈下，人与自然关系日趋紧张” 〔5 〕，等等。按照马尔库塞的观点就是人被变成了“单向度的人”，由此而引发的各种“新社会运动”也在美国等地频频发生，所以现代化在从工业社会向知识社会、工业经济向知识经济、工业文明向知识文明的同时也在人们的促动、反思和批判中由物质文明向精神文明转变。人们普遍认识到，现代化的主线应该是生产力的解放和人性的解放，只有实现生产力、生产关系与上层建筑统一的现代化才是完整的现代化，而核心是人的现代化。从我国看，我们对现代化的实践和认识也是曲折而行。近代以来到新中国成立，我们的现代化历程经历的是从器物现代化到制度现代化再到文化现代化的试错转换。新中国成立后，我们又提出过很多具体的现代化，并把农业、工业、科技、国防这四个现代化确定为我们的基本国策和目标。然而在具体实践中，人们普遍有一个这样的认识和观念，似乎只要把这些现代化拼接起来，一个现代化国家就自然而然地孕育而生了，并且乐观和坚定的认为，只要经济发展了，社会和人的问题就解决了。而事实证明，答案并不是如此，相反，正是这种误识的观念和单枪匹马式的零散改革，才形成了当前的诸多矛盾和困境，这不得不让我们不断反思：我们到底需要什么样的现代化？靠什么推进现代化？怎样实现现代化？

显然，改革走到今天，现代化的范畴和要义已经发生变化，不仅物质层面的范畴和向量大大扩大，精神层面的内容和层次也大大拓展，人的现代化更是居于其上，归结到一点就是要使文化的价值比重、价值诉求和价值含量越来越多。事实也证明，无论哪个历史阶段哪个国度，文化在治国理政中都具有不可或缺的作用，历史也似乎就是进行文化修补、矫正甚至创设的循环过程，比如近代中国的现代化进程就是以文化的更替来跨越的，即器物发展（洋务运动）——制度革新（君主预备立宪）——文化易帜（马克思主义），新中国成立后，又开始了一个物质建设——制度改革——文化补课的新循环。无怪乎说，“文化上的每一进步，都是迈向自由的一步” 〔6 〕 （P154 ），“对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。核心价值观，承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准” 〔7 〕 （P5 ）。所以说，“测试合法性的主要方法，是看那个国家已经培养起一种共同的‘良期延续的政治文化’的范围” 〔4 〕 （P56 ）。我们党提出的国家治理现代化是蕴含着深层次文化诉求的后现代化，尤其是所引发或要求的各项改革举措的关联性、耦合性也就会越来越强，那就必须在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度，这种新型现代化才能平稳持续地向前推进。无疑，进一步加强顶层设计，构建起一整套更加系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，就成了当前非常迫切和紧急的任务，那即是国家治理现代化的实现。

五、建设法治中国是对国家治理现代化合法性问题的根本回应

总之，上述四重问题，既是政治合法性建构的重要内容，也是推进国家治理现代化的题中之义。换言之，要实现国家治理现代化必须对这些合法性问题作出回应并进行妥当纾解，而根本路径是建设法治中国。其核心原因在于，按照合法性理论，法律是所有合法性资源中最理性、最基础、作用效率最长久的资源，不仅如此，其他合法性资源的建构都必须以法律资源的获取为前提和保障。时下，我国的合法性建设中法理不足、传统和魅力介入有余已是不争的事实，正如党的十八届四中全会所指出的：“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题” 〔8 〕 （P3 ），其中的一个突出现象就是有些领导干部的人治思维和运用人治手段解决经济社会发展中的问题还有较大市场，这大大削弱了合法性的基础。从某种程度上说，除了经济发展滞后外，对合法性资源形成最大阻滞的就是人治，其特征突出体现在：血缘政治，权力家族化;圈子政治，权力部门化;条子政治，权力人情化;权贵政治，权力商品化;特权政治，权力私有化。这五个特征只是人治主义在权力运行方面的一个缩影，而由此所牵涉的社会和民众影响则更为广泛。从表面上看，这是人治主义遮蔽了法治的效率和功能，而本质上还是法治建设的不足。实践证明：“法者天下之公器也，变者天下之公理也。”法治是治国理政的最科学方式，也是最有效的手段和原则：一方面，法律确认的授权模式和制度框架让人们有自然性认同;另一方面，法律规制的限权原则和权责方向让人们有信服性认同;再者，法律孕育的权利精神和文化意识让人们有自我性认同。无疑，回应执政的合法性问题，“还是要靠法制，搞法制靠得住些” 〔2 〕 （P379 ）。

质言之，国家治理现代化是我们党适应世情、国情和党情变化而提出的一个重大战略也是迫切举措，表明中国特色社会主义现代化进入了新的阶段，有了新的目标和新的历史任务，实质是夯实执政的合法性基础，丰富执政的合法性资源，而最终的路径则是建设法治中国。可以说，法治既是国家治理现代化的基本手段也是根本目标。党的十八届四中全会已经为此指明了方向，可以相信，假以时日，由法治现代化及至国家治理现代化再至中国梦一定能够实现。

参考文献：

〔1〕〔德〕柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策〔M〕.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000.

〔2〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔3〕胡錦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2007.

〔4〕〔美〕美西摩·马丁·李普塞特.政治人：政治的社会基础〔M〕.刘刚敏，聂容，译.北京：商务印书馆，1993.

〔5〕习近平. 在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会暨国际儒学联合会第五届会员大会开幕会上的讲话〔EB/OL〕.中国共产党新闻网，2014-09-24.

〔6〕马克思恩格斯选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1972.

〔7〕 中国国务院新闻办公室，中共中央文献研究室，中国外文局.习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔8〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2014.

责任编辑 周 荣