官员财产公示要稳步推进

王高贺 郭文亮

〔摘要〕从执政风险的视角来看，官员财产公示等不得，它是从源头上预防和治理腐败的迫切需要，是人民群众的迫切期待，是国外成功经验的有益启示;但也不能不讲方法步骤，否则将在政治上引发一定程度上的局部官场震动，在经济上引发非法资产转移潮，在社会上引发部分群众心理不适甚至是失当行为，在国际上被西方敌对势力利用制造事端。为此，执政党应在科学评估风险的基础上，加强官员财产公示顶层设计，在各个层面和部分地区先进行试点，建立健全官员财产公示的配套制度，稳步推进官员财产公示。

〔关键词〕官员财产公示，治理腐败，风险评估

〔中图分类号〕D08   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0059-05

〔收稿日期〕 2014-11-20

〔基金项目〕 国家社会科学基金重点项目（13AZD007），负责人郭文亮;教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJC710040），负责人王高贺。

〔作者简介〕 王高贺（1980-），男，河南鹿邑人，华南农业大学思政部副教授、博士，广东省高校廉政研究中心特约研究员，主要研究方向为社会主义政治文明与党的建设。

郭文亮（1953-），男，湖南常宁人，中山大学社会科学教育学院博士生导师、教授，主要研究方向为社会主义政治文明与党的建设。

官员财产公示制度被国际社会公认为是反腐的“终端利器”和“阳光法案”。目前，已经有一百四十多个国家建立了官员财产公示制度。我国从20世纪80年代开始酝酿官员财产申报和公示工作，但进展缓慢，至今没能取得实质性突破，官员财产状况依旧处在不透明状态。这种不透明状态很不利于反腐倡廉建设，但官员财产申报和公示是一项很复杂、很敏感的工作，既不能久拖不决，也不能操之过急，而应该在科学评估风险的基础上稳步推进。

一、官员财产公示不能不做

官员财产公示是治理腐败的重要举措。要扭转我国反腐败的严峻形势，必须推行官员财产公示制度。虽然这项工作很复杂很敏感，但也不能因此望而却步。如果在这个问题上长期止步不前，甚至畏难而退，只能越往后拖，反腐工作越被动，人民群众意见越多，执政风险就越大。

（一）从源头上预防和治理腐败的迫切需要。腐败是滋生于党的健康肌体上的毒瘤，与党的性质和宗旨水火不相容，对党的长期执政构成重大危险。治理腐败既要治标，更要治本，必须“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制” 〔1 〕。官员财产公示制度作为制度反腐的核心环节，是制约和监督权力的重要手段，是让官员不敢腐、不能腐、不易腐的有力武器。党的十八大以来，随着反腐倡廉工作的不断深入，推行官员财产公示制度的必要性日益凸显。如果官员财产公示制度依旧迟迟得不到推行，将会严重影响反腐倡廉建设效果。一是部分腐败官员得不到应有惩戒。由于财产不公开，腐败官员不易被发现。如果一直这样拖下去，拖到5年、10年甚至更长时间，一些腐败官员的非法财产将会被“洗白”，另外一些腐败官员将会退休，甚至是离开人世，从而得不到应有惩治。这不仅会引起群众不满，对清正廉洁的官员也是一种不良示范。二是部分腐败官员将依旧有机会继续腐败。钱权交易是腐败的主要表现，国际社会通常以官员财产变化状况为线索判定腐败行为。我国官员财产的不透明，使得相关部门难以及时发现腐败行为，给腐败者提供了继续腐败的机会和空间。从已被查处的腐败官员来看，他们大都是从“小贪”开始，一步步走上“大贪”、“巨贪”的。官员财产公示制度有助于发现处在“小贪”状态的官员，促使其悬崖勒马，防止走上不归路。三是部分不腐败的官员走向腐败。不少地方和单位出现腐败官员“前赴后继”现象，如“割韭菜”般一茬又一茬。其中一个重要原因是现有反腐措施的威慑性和预防性不足，让一些官员产生腐败行为不被发现的侥幸心理，从而走上腐败之路。官员财产公示制度不仅能让腐败官员现形，也能对想腐败但尚未腐败的官员产生震慑作用，使其明白“伸手必被捉”，防止其从事腐败行为。

（二）群众对官员财产公示的呼声日益高涨。近年来的多项民意调查结果显示，群众对官员财产公示的呼声日益高涨。《中国青年报》在2008年5月进行的关于“公众最希望政府公开的信息是什么”调查中，77.5%的人选择了“官员财产情况” 〔2 〕;2010年，中国社会科学院法学所法治国情调研组在北京、上海、天津等十多个省市作了关于官员财产监督的调查，81.4%的受訪公众认为官员应该公布其财产情况 〔3 〕;2013年1月28日人民网每日舆情速递显示，“官员财产公示”相关话题位居当日舆情热点排行首位，认为要求官员财产公开已经成为社会共识 〔4 〕。如何回应群众关于官员财产公示的呼声，不仅关系着如何决策和反腐倡廉建设的问题，也关系着人民民主权利的实现。从决策的角度讲，党来自于人民，根植于人民，服务于人民，人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量。党进行各项决策，都要坚持“以百姓心为心”，做到“随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待”，“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和打击” 〔5 〕。面对群众要求公开官员财产的强烈呼声，我们党应顺应民意，尽早推行官员财产公示制度。否则，将会伤害人民群众感情。既然我们认为官员的主流是好的，在官员财产公示问题上就不应再拖下去。执政党应化被动为主动，积极公开官员财产，澄清群众对官员群体的整体质疑和误解，增进党群、干群关系。从人民权利的角度讲，我国一切权力属于人民。人民对权力运行状况有知情权、表达权、参与权和监督权。官员财产公示既是让权力在阳光下运行的内在要求，也是人民行使民主权利的重要保障。而官员财产不公开，使得权力在不透明状态下运行，人民对官员的监督更多地停留在形式上，人民民主权利的行使就会大打折扣。

（三）国外成功经验的有益启示。反腐败是世界性课题，从治理腐败效果比较好的国家的经验来看，由腐败走向廉洁的重要途径是推行官员财产公示制度。如美国历史上也是腐败丛生，尤其是在工业化过程中，伴随着经济快速增长，腐败现象非常猖獗。为了治理腐败，美国采取了多项措施，但效果不佳。二战结束后，美国着重从机制入手构建包括官员财产公示制度在内的反腐败机制体系。1978 年，《政府官员行为道德法》正式生效，包括总统、副总统在内的行政、立法和司法三大机构工作人员必须在规定时间内报告自己的财产状况，对无故拖延、拒绝报告、谎报、漏报者，相关单位可以直接处罚。1989年通过的《伦理改革法案》对官员财产登记作了补充，美国官员的行为得到了普遍约束，腐败治理效果明显好转。在亚洲，韩国官员财产公示制度堪称典型。1993年金泳三就任总统，他大幅度修改《公职人员伦理法》，严格要求官员登记和公示财产。为了保证官员财产公示取得实效，韩国紧急出台了金融实名制，堵住了腐败官员转移财产的通道。此后，韩国历届政府不断完善官员财产公示制度的配套措施，促使韩国逐步成为一个清廉指数比较高的国家。当前，我国的反腐败形势非常严峻。党的十八大以来，我国加大了打击腐败力度。两年多来，已有十八余万党员干部因腐败被处分，治标取得显著成效，为治本赢得了时间。当下，应充分利用已经形成的反腐败高压态势，借鉴美国、韩国等的成功经验，积极推行官员财产公示制度，对腐败官员进行“釜底抽薪”，巩固和扩大反腐败成果，彻底扭转反腐败不利形势。

二、官员财产公示不能不讲步骤

官员财产公示等不得、拖不得已渐渐成为社会共识，但也不能操之过急。如果中央一声令下，官员财产公示在全国上下普遍推行，短期内将对党的执政带来重大冲击和严峻挑战，甚至有可能激化社会矛盾，引发执政风险。

（一）在政治上引发一定程度上的局部官场震动。仓促执行官员财产公示制度的初期，通常会引发一定程度上的官场震动，韩国尤为典型。韩国从1993年实施财产公示制度后，在不到一年的时间里，5000多名公职人员因财产问题受到惩处，全斗焕和卢泰愚两位前总统也“栽”在了由财产公示引发的反腐浪潮中。我国公务员队伍庞大，管理起来难度很大。据相关统计，截止到2012年底，我国公务员人数为708.9万人。这些公务员中有多少是腐败分子难以确切统计，但数量不容小视。仅在2013年，全国检察机关立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪就多达5.1万人。如果我国效仿韩国，严格要求官员在短期内如实报告和公开财产，一大批隐藏在公务员队伍中的腐败分子将会现形，局部地方可能会引发“塌方式”的官场震动。如何缓解财产公示对官场形成的强势冲击，是对我们党勇气和智慧的双重考验。

（二）在经济上引发非法资产转移潮。根据反腐倡廉建设的需要，官员财产公示已成趋势。但腐败官员在财产公示面前不会束手就擒，他们会用尽各种办法转移非法资产，以逃脱惩罚。通过已经查处的案件来看，腐败官员转移非法财产的方式多种多样。一是利用隐蔽处匿藏财产。有的将其隐藏在屋内的天花板里、烟道内、床铺下、穿衣镜夹层、煤气罐下夹层等，有的将其隐藏在屋外的池塘底、树洞内、花池里、粪池中等。二是利用他人身份和虚假身份转移财产。把财产存入亲戚朋友或虚假身份名义下是腐败官员的惯用伎俩。腐败官员中拥有多个虚假户口的现象比较常见，这为他们转移非法财产提供了方便。如“房姐”龚爱爱被查有三个虚假户口，其中北京朝阳区的一个虚假户口名义下仅房产就有41套。三是通过销赃的方式转移资产。腐败官员常常以银行等金融机构为中转，出售其非法财产，如房地产、艺术品等，使其非法性质得以掩藏。四是通过多种途径转移到境外。据央行反洗钱部门研究，贪官向境外转移非法财产的途径主要包括：用现金走私来转移，利用经常项目下的交易形式向境外转移资产，利用投资形式向境外转移资产，利用信用卡工具向境外转移资产，利用离岸金融中心向境外转移资产，海外直接收受资产，通过在境外的特定关系人转移资金 〔6 〕。仓促推行官员财产公示制度，腐败官员将加速非法资产的转移过程，转移方式和手段也会更加多样化、隐蔽化。相关部门如果准备不充分，预防措施不到位，非法资产将被成功转移，大大增加查处难度。

（三）在社会上引发部分群众仇官仇富情绪甚至是失当行为。多年来，官员财产一直都似一个藏在暗箱之中的“谜”，引起群众的广泛猜测和质疑。群众要求公开官员财产的呼声日益高涨，并不意味着公开官员财产短期内就一定会让群众满意，反而可能会引发部分群众因大量曝光官员的巨额财产导致更强烈的仇官仇富心态和情绪，甚至造成对执政合法性的质疑。一是质疑不降反升。尽管不同区域的官员收入不同，但是普通官员尤其是基层官员的收入相对不高是不争的事实。我国自2006年实行公务员工资改革八年来，许多官员的收入基本上没有大的变化。但是，由于官员财产不公开，大部分群众并不了解官员收入的真实情况，形成了“官员=高收入”的思维定式。一旦公示的官员财产没有达到想象的高度，部分群众可能会产生更多的质疑，认为官员瞒报、假报财产。二是心理失衡加剧。贫富差距过大是制约我国经济社会发展的突出问题，也是引起群众心理不满的重要因素。如果说群众对由于先天条件、个体能力、家庭负担、市场机遇等方面差异导致的贫富差距还能理解的话，对因以权谋私、权钱交易等腐败行为而造成的贫富差距則无法容忍。官员财产公示将使更多的贪官现形，他们的非法财产之多无疑会加剧群众的心理失衡。三是仇官情绪加重。本来社会主义国家的官员与人民群众之间应该是一种新型官民关系，即官员不再是凌驾于人民群众之上的“父母官”，而是全心全意为人民服务的公仆。但是，由于腐败现象的存在和加重，官员与人民群众之间的和谐关系遭到一定程度的破坏，社会上出现了仇官情绪。推行官员财产公示制度，长期而言有益于增进官民关系，但短期内众多贪官落马既会让群众拍手称赞，也可能促使仇官情绪加重。这对我们党的群众工作提出了更高要求，要善于引导群众情绪，调整群众心态，化消极为积极。

（四）在国际上有可能会被西方敌对势力利用制造事端。西方敌对势力西化、分化中国的图谋愈演愈烈，他们打着“民主”“人权”的旗号，到处插手我国各种矛盾，蓄意制造事端，破坏人民内部团结，企图在党群干群之间种下不信任的种子，形成国内不安定的局面。官员财产公示引发的官场震动，有可能会被西方敌对势力利用来攻击中国。它们有可能到处煽风点火，捏造事实，传播谣言，操纵舆论，迷惑群众。尤其是在互联网已经成为意识形态领域斗争主战场的条件下，它们有可能利用各种网站，雇用网络写手，在官员财产公示问题上“大做文章”，批评和攻击党和政府，促使人民群众不满情绪蔓延，逐步达到“扳倒中国”的目的。我们党对此要有充分的认识和准备，科学把握舆论生态发生的深刻变化，不断创新应对的方式和手段，牢牢掌握话语权，粉碎西方敌对势力的阴谋。

三、在科学评估风险基础上稳步推进官员财产公示

如上分析，推进官员财产公示的速度过慢，将增加党的执政风险;速度过快，将给党带来一些难题和挑战。因此，应在科学评估风险的基础上循序渐进推进官员财产公示。

（一）加强官员财产公示顶层设计。 “摸着石头过河”是改革初期的主要策略和方法。当时，我国“没有现成的经验可学，只能在干中学，在实践中摸索” 〔7 〕 （P258 ）。三十多年来，我们正是遵循“摸着石头过河”的原则，由下到上、由点到面推动着改革有序发展。随着时间的推移，我国改革进入了“深水区”和“攻坚阶段”，深层次的矛盾凸显，新问题新挑战层出不穷。这对改革的整体性、系统性、协同性提出了更高要求，仅仅依靠“摸着石头过河”已经不足以应对当前的复杂局面，执政者应当适时地加强改革顶层设计和总体规划。

推行官员财产公示属于攻坚克难、规避风险的重大问题之一，它既需要“摸着石头过河”，更需要加强顶层设计，原因如下：一是重要性。官员财产公示是治理腐败的“杀手锏”，也是反腐决心的“试金石”。透明国际2013年全球清廉指数排行前十位的国家丹麦、新西兰、芬兰、瑞典、挪威、新加坡、瑞士、荷兰、澳大利亚和加拿大无一例外地都推行了官员财产公示制度。在我国惩治和预防腐败体系中，官员财产公示应占有重要地位，它直接影响着反腐倡廉效果，需要党中央高度重视。二是复杂性。官员财产公示是一项十分复杂的工作，一方面牵涉的官员数量之多是其他国家无法比拟的，另一方面官员财产界定还缺乏明确标准，一些官员的部分财产具有模糊性，增加了厘清难度。官员财产公示的复杂性决定了仅依靠局部地方的一个或少数部门是无法顺利推进的，需要站在全局的角度，由党委、人大、纪检、监察、审计、财务、法制等相关部门相互协调和配合，共同推进。三是抵触性。目前，我国多数官员对财产公示持抵触态度。据第十届全国人大代表王全杰的相关调查，97%的官员反对财产公示;2009年初，新疆阿勒泰地区推行官员财产公开时，有七成的受访官员反对。实际上，从新疆阿勒泰“破冰”开始，五年来已有四川高县、湖南浏阳、浙江慈溪、宁夏银川、广东珠海横琴等近四十个地区进行了官员财产公示试点。但大多试点都是昙花一现，以失败告终。其中最主要的原因是自下而上推行官员财产公示的权威性不够，缺乏法理依据，阻力重重，难以坚持。因此，我国应加快制定官员财产公示的相应法律法规，并按照从上向下、从中央到地方的方式来推进，这样才能有效克服各种阻挠和干涉。四是期待性。中国共产党以组织纪律严明著称，在财产公示上一些官员已经做好了准备，只待上级指示。如中共中央政治局常委俞正声在2012年11月指出，只要中央决定，自己的财产很容易公开。广州市市长陈建华在被问到官员财产公开时表态，如果接到通知要求进行公示，他会带头公示财产。可见，不少官员都在期待上级指示，如若中央不作出统一要求，官员财产公示将难以取得实质性突破。

（二）各个层面和部分地区先进行试点。“改革没有万无一失的方案，问题是要搞得比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当。” 〔7 〕 （P267 ）官员财产公示作为政治体制改革的重要内容，涉及面广，敏感度强，风险性高，推进速度既不能保守，也不能冒进，需要在各个层面和和部分地区先进行试点。我国已有的近四十个官员财产公示试点地方的行政级别低、政策发展空间小、阻力大，中央应选择更具有典型意义的层级和地区进行“国家级”试点。

官员财产公示从上世纪80年代末开始酝酿，到如今已经有了三十多年历史。从新疆阿勒泰实现“破冰”算起，也走过了5年历程。“国家级”官员财产公示试点应有大致时间表，防止试点时间过长，影响推行官员财产公示的整体进程。执政党要敢于通过试点“杀出一条血路”，找出符合我国实际的官员财产公示方案。首先，在财产公示主体上，不应该限制为县处级以上官员，而应扩大官员财产公示主体范围。一是县处级以下的官员要公示财产。县处级以下官员处在与群众联系的第一线，基层官员腐败直接伤害群众感情，动摇党的执政根基。从近几年查处的案例来看，“小官大贪”现象比较突出。如果把官员公示主体设定为县处级以上官员，将会传递“抓大放小”的错误信号，导致基层官员腐败问题加重。二是辞去公职或退（离）休三年内的官员要公示财产。腐败方式越来越隐蔽化，有些官员在职时利用公权为他人谋私利，等辞去公职或退（离）休之后再收取回报。如果不要求他们公示财产，很难发现其违法证据。根据权力的“影响期”来看，应将辞去公职或退（离）休的时间限制为三年内，这与中央要求官员辞去公职或者退（离）休后不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动的时间期限一致，即三年内。其次，在财产公示内容上，应公示官员及其配偶、直系亲属的全部动产和不动产。动产构成包括工资、奖金、福利、存款、礼品、汽车、古玩名画、有价证券、股票、基金、期货、投资型保险等金融产品。不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。对于官员来说，不动产主要是指拥有房产状况。再次，在财产公示方式上，应根据行政级别高低采取不同的公示方法。厅局级以上官员的财产通过官方网站和大众媒体进行公开，接受全社会的监督;县处级以下官员财产进行内部公示，但允许公民依据法定程序进行查询。最后，在财产公示的审核上，国外大都设立了相对独立的受理机构。我国新建一个官员财产状况审核机构有一定难度，应对现有的相关机构进行科学整合，人事、组织机构承担官员财产登记职责，纪检监察机关承担调查核实职责。一旦发现谎报、瞒报财产行为，要严惩不贷 〔8 〕。

从国际经验来看，官员财产公示制度从提出到制定、实行和完善是一个逐步发展的过程。我国推行官员财产公示制度，也难以一蹴而就、一步到位，而应不断总结试点经验，通过由点到线、由线到面的方式有序地扩展到全国。

（三）建立健全官员财产公示的配套制度。建立健全相应配套制度，是充分发挥官员财产公示制度功能，降低推行官员财产公示风险的重要保障。从官员财产的主要构成来看，应着重建立健全金融实名制和不动产登记制。

1.完善金融实名制。金融实名制是掌握官员动产变化状况的重要方法，它被看作官员财产公示制度的“姊妹”篇。在我国，自2000年4月1日起，《个人存款账户实名制》正式生效，这为掌握官员动产变化情况、查处腐败行为提供了有利条件。但是，该规定仅针对个人存款实名制，并且在运行过程中存在诸多问题。建立严格意义上的金融实名制，要着重加强两方面工作：一是要简化开设金融账户证件类型。《个人存款账户实名制》规定可以用来开设银行账户的证件繁多，大陆居民可以使用身份证、户口本、士兵证、军官证、离退休干部荣誉证、文职干部退休证等。在实际操作中，金融机构检查系统只能核查正式身份证，其他证件是否为有效实名难以核实。随着科技发展，制假手段也越来越高，这无疑增添了客户身份信息核实难度。如果官员以假证件来开设账户，很容易逃脱相关部门监管。因此，应简化开设金融账户证件类型，充分利用具有高度防伪功能的第二代居民身份证，摒除检查系统难以核实的其他证件，为金融机构做好客户识别工作提供有利条件。二是要明确金融账户身份信息。一方面，对《个人存款账户实名制》实施之前开设的银行账户身份信息进行重新识别。2000年4月1日之前没有使用实名开设的银行账户今天依旧可以使用，这为一些腐败官员转移非法财产提供了方便。应重新识别这些账户的真实身份信息，要求他们进行实名确认，否则不能办理提取、转账等业务。另一方面，对《个人存款账户实名制》实施之后的银行账户以及其他类型的金融账户身份信息的真实性进行核实。银行、证券、保险等金融机构应相互协同，调研银行账户、证券账户和保险账户落实实名制的具体情况，制定实施金融实名制的具体方案，全面推广金融实名制，堵住腐败官员以虚假身份储藏和转移非法财产的通道。

2.建立健全不动产登记制。腐败官员拥有多套房产的现象比较常见，如被查出的海南省副省长冀文林拥有七十多套房产、江西省副省长姚木根拥有十几套房产等。要摸清官员房产状况，需要建立健全不动产登记制度。国务院已经开始着力推动不动产登记制度工作。2014年8月15日，国务院公布了《不动产登记条例（征求意见稿）》，向全社会征求意见。按照国土资源部的工作规划，2016年不动产登记制度将全面实施。不动产登记制度是面向全民制定的一项举措，不可能为官员划出禁区，它为掌握官员房产状况提供了重要依据。在未来两年里，我国将建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构信息纳入统一基础平台，实现不动产登记信息在国家、省、市、县之间互通共享，在住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门之间互通共享，在国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门之间互通共享。而且，利害关系人、权利人可依法查询、复制不动产登记资料。这些举措将发挥官员财产公示的部分功效，为推行官员财产公示做好铺垫工作。

参考文献：

〔1〕习近平.更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入〔J〕.人民检察，2013（3）.

〔2〕童 斌.民调显示公众最希望政府公开官员财产情况〔N〕.中国青年报，2008-05-12.

〔3〕2011法治蓝皮书发布 政府信息公开透明度亟待提高〔EB/OL〕.新华网，2011-02-24.

〔4〕何新田，刘  翔.要求官员财产公开已成为社会共识〔EB/OL〕.人民网，2013-01-28.

〔5〕习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话〔N〕. 人民日报，2014-09-06.

〔6〕央行揭贪官外逃路径：过万官员出逃携款8000亿〔EB/OL〕.人民网， 2011-06-15.

〔7〕邓小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔8〕王劲晓.从美国大陪审团制度探究我国人民监督员制度的完善〔J〕.河南社会科学，2013（10）.

责任编辑 周 荣