我国城镇化进程中农民土地权益保障问题考量

摘要：近年来，随着城镇化战略的加快实施，农民土地权益保障问题层出不穷，且有逐渐恶化的趋势，这一不良现象有违构建社会主义和谐社会的政策初衷。本文在分析我国农民土地权益保障现状的基础上，提出了提高农民维权素质、完善产权制度体系、优化政府政策行为的政策改进措施。

关键词：城镇化；农民土地权益；保障；完善产权制度

中图分类号：F2992

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0073-03

近年来，随着城镇化进程的加快，大量的农业用地转变用途，侵犯农民土地权益的现象层出不穷，且有不断加重的趋势，严重阻碍了城镇化进程，违背了构建社会主义和谐社会的政策初衷。本文试以我国城镇化过程中农民土地权益被侵害的事实为问题导向，探究其深层次原因，并探索性地提出一些保障农民土地权益的政策措施。

一、关于农民土地权益问题的基本理论认识

1农民土地权益的理论内涵。

“权益”一词原是会计学的专用术语，是指投资人实际拥有的资产价值。《现代汉语词典》中，权益被定义为：“应该享受的不容侵犯的权利”。而“权利”是指“公民或法人依法行使的权力和享受的利益”。权力是指一种强制力、控制力，表现为一种能力。利益则是（人们的）需要和实现需要的手段的统一……（它）反映着特定历史阶段上人与人之间的社会关系。那么，从宽泛意义上来说，我们可以把“权益”理解为特定社会主体在从事社会活动时具有的能力、享有的资格和获得的利益，它突出了社会成员获得的利益这一特定范畴。对权益的理解和运用依不同学科的逻辑起点和研究范式而表现出不同的内容，政治学是从围绕某种特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的角度来研究权益的；社会学是从促进社会良性运行和协调发展的角度来研究权益的；法学是从如何维持社会秩序，通过秩序的构建与维护来实现社会公正的角度来研究权益的；经济学则是从投入—产出角度，通过分析如何使用有限的资源，以最小的代价获得最大的满足来研究权益问题的……虽然不同学科的研究结论存在不同，但是各个学科对权益这一特定社会现象还是有一定共识的。具体到农民土地权益问题，可以认为，农民土地权益就是在动用农地的过程中，农民应享有的政治权利（民主权利）、社会权益和经济利益的总称，特别是经济权益。简言之，农民的土地权益就是在确保农民享有土地使用权及与其相联系而又较为独立的各种权利的情况下尽可能获得的收益。

2农民土地权益的制度内涵。[HT5"，8.5XH]关于农地产权问题，根据2004年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第8条的规定可知，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。也就是说，在我国，土地所有权的主体有两个，即国家和农民集体，农村的土地所有权主体就是村集体，而非农民个体；关于土地承包经营问题，该法第14、15条分别规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营……（除此之外）农民集体所有的土地，（也）可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，（但是只能）从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……农民集体所有的土地交由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。法律明确规定了农民虽然不享有农地所有权，但是却可以通过行使村集体成员权间接地行使所有者的权利，并且享有真正的农地承包经营权。

关于农地流转问题，《土地管理法》和相关配套法律法规明确规范了因公共利益之需要由国家征收而流转的情况和因私人利益之需要由合同规范而流转的情况。关于因公共利益之需要而流转的情况，国家法律法规规定了各级政府及其土地行政部门的管理权限，以及征地拆迁补偿的具体操作性问题。例如《土地管理法》明确规定了国务院的土地征收审批权限；《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《土地承包法》）第36条规定，土地流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。关于因私人利益之需要由合同规范而流转的情况，国家相关法律法规也做出了明确规范，单就 《土地承包法》来说，内容涉及农地流转的方式、原则，流转主体的权利、义务、责任，流转的合同、登记等具体内容；为了保障农民在土地流转具体过程中的权益不受侵害，国家还颁布了相关法规配套，例如，2009年6月27日第十一届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，此外还包括中共中央、国务院发布的通知、规定，以及国家司法部门印发的司法解释等规范性文本。总之，目前我国已经构建起比较完善的有效保障农民土地权益的制度体系。

二、我国农民土地权益保障现状分析[HT5"，8.5XH]

1农民集体土地所有权保障现状。[HT5"，8.5XH]所有权就是使主体拥有对稀缺资源的现实有效性的占有权利，（它）决定其他各种派生权利的性质和状况。[3]254-255国家宪法、法律明确规定了农村土地集体所有；具体行政法规和部门规章就村集体如何有效行使所有权进行了详细的规范；关于村集体决策、权力运行过程中，村民如何行使集体成员权也做出了具体规定。

但是，现实中由于种种原因，村集体行使所有者权利的状况却令人堪忧。根据《土地管理法》第10条的规定可知，所谓的“集体”一共有三种：村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织，但这三种集体形式之间的界限不清楚。也就是说，究竟哪个主体具体行使农地所有权，制度规定很不清晰。现实中，由于不清晰的所有权划分导致所有权主体都争相搜取农地生产和流转所产生的利润，又不愿意在保护农地和增加农地投入方面支付成本，造成农地所有权制度的外部性倾向。不清晰的制度规定极易造成所有权行使的不充分；而且，在村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织三者权力博弈过程中，代表村民共同利益的农民集体并不占据优势，在涉及农地流转开发所形成的巨大利益分配时，掌握公共政策资源的乡镇政府必然得到较大的利益，从而挤占村集体利益，由此间接导致农民土地利益的流失。

另外，村民作为村集体的成员，其间接行使所有权的状况也不理想。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第2章第8条的规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，也就是说农民将其集体所有的土地和财产交由村民委员会经营管理，由村民委员会依法行使所有权。但是，现实中，在农村经济活动中，个体农民（农户）作为集体成员的地位被排斥，农民作为被虚置的主体，必然在行使所有权权利的时候出现缺位。这就为村委会、农村基层干部和县乡镇领导依据优势地位行使这一权力提供了现实条件。我国一些学者的描述非常贴切：“现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的，甚至相当一部分农村基层干部和县乡镇领导也认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。”

2农民家庭土地使用权保障现状。[HT5"，8.5XH]使用权则是实际使用、享用某物的使用价值的权利，是产权主体利用、改变或消费客体的权能。广义的使用权则是包括了处置权和收益权的综合性范畴。虽然国家法律法规规定了家庭承包经营的基本农地使用制度，但是现实中，农民在行使土地使用权的时候却遭遇了一些阻力和约束。

首先，国家政策、法律法规明确规定了各种限制农民土地使用权行使的条文。《土地管理法》明确了通过土地利用总体规划、耕地保护、建设用地的规范以及具体执法监督检查等措施来限制土地使用权的规定；在政府规制方面，国务院出台了推进土地增减挂钩和人地挂钩的政策设想，并且在各地逐步推广；在农地使用方面，国家政策和法律明确规定了土地流转的用途管制，即限制土地的农业用途转为非农业用途，这体现了国家政策趋向于保护耕地、维护农业安全的政策意图。此外，国家还通过体制设定和具体措施的实施来限制农地使用权的流转，使得土地资源成为同其他资源（人力资源、财务资源、信息资源等）具有不平等的市场主体资格，进而影响到了其市场配置效率，在一定程度上阻碍了农民土地权益的实现。

[JP3]其次，现实中也存在大量的限制农民行使土地使用权权能的因素，导致使用权权能行使不充分。其一，由于农民个体的使用权是在所有权的权能行使范围内被保证行使的权利，权能行使具有一定的局限性。在村民自治的框架内，尽管代表村民利益的村级自治组织的权利部分来自于村民的“授予”，但是理性经济人假设所导致的委托代理问题（道德风险和逆向选择等现象）也在所难免，这就造成村民委员会在行使权利过程中违背村民意志随意行使土地所有权的现象频频发生。其二，目前我国农民的维权意识非常淡薄，从农民群体的受教育程度可见一斑。据国家农业部的统计，2010年，农村劳动力平均受教育年限还不足7年，小学文化程度和文盲半文盲占403%，初中文化程度占481%，高中以上文化程度仅占116%，大专以上只有05%，系统接受农业职业教育的农村劳动力还不到5%。农民群体整体知识素质偏低的现实，使得其在面临农地使用权流转、征地拆迁、宅基地流转等问题时，不能正确维护自身的农地权益；尤其是当大量农业用地转为非农用地而产生的巨额土地流转收益被利益相关各方争相抢夺时，农民不能采取理性、合法的方式捍卫自己的权利。[JP]

3农民个体土地发展权保障现状。[HT5"，8.5XH]土地发展权是指将农地改为最佳利用方向的权利，是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权，农民作为集体土地所有者和土地承包经营者应当享有这种权利。随着国家实施城镇化、发展现代农业，越来越多的农业用地需要流转，然而由于各方面的原因，土地承包经营权流转过程中常常发生外部性现象，这种外部性造成了农民土地权益受损的荒诞现象。中国农村的土地是承载着经济收益功能、就业功能和社会保障功能的重要资源。农民流转土地必须获得相应的社会保障才是合理的，可是现实中无视农民土地发展权的政策现象比比皆是。

首先，表现为国家（集体）土地所有权对农民土地发展权的侵吞。目前，国家为了推进城镇化战略，不得不对原有的城乡土地结构进行调整，通过出台各种官方的规划来调整土地布局，同时颁布各项政策、法律、法规来协调保护相关者的权益，用以平衡土地流转过程中的各方利益。但是现实中农民遭受土地流转补偿受损的现象时有发生，《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”虽然法律明确了土地征收或征用须以“公共利益”为导向，但是具体的制度规范却未对公共利益做出明确诠释。目前为了争创城镇化的政绩，地方政府盲目打着公共利益的旗号搞开发，大量良田被占用，农民因思想意识浅薄认同了政府，为获得一次性的土地流转补偿款而被动地流转土地，从而失去家庭生活的最后保障。

其次，表现为农民土地发展权权能行使不充分。《中华人民共和国物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”相较于《土地管理法》，该法具体增设了失地农民的社会保障费用，体现了农民土地发展权的内涵。但现实中对于不作为、乱作为的政府行为没有规定相应的法律责任，各地在实施过程中产生了大量偏离政策设计初衷的现象：某些地方政府克扣、挪用征地补偿款，某些地方政府伙同开发商、村委会干部剥夺村民政治参与权利等等。更有甚者，一些地方政府官员挖空心思，“巧妙”运用政府权力，借助基层群众组织的宗族势力侵吞征地补偿款，无视针对农民土地征用与社会保障统筹一致的国家政策主旨，间接导致农民土地权益的损害。

三、基于农民土地权益保障问题向度的政策改进措施[HT5"，8.5XH]

目前，国家提出工业化、城镇化、农业现代化协调发展的战略部署，其最终目的就是提高人民生活水平，促进社会发展进步。农民群体作为“三化”协调的重点群体，其利益的实现程度直接影响到“三化”发展政策的效益。在市场经济条件下，农民作为国家主人所享有的权利是否真正得以实现意义重大，而土地权益对他们来说最为贴进实际。为此，应注意从以下几个方面加强对农民土地权益的保障。

1提高农民维权素质，增强农地产权主体行使权利的能力。[HT5"，8.5XH]制度经济学理论认为，制度绩效的状况取决于多种变量因素，其中执行者的素质和能力是重要因素之一。农民土地权益的维护首先必须依靠农民自身的力量，也就是要依靠农民的维权素质。为此，笔者认为，一是要不断提高农民的维权意识。失地农民应当不断提高权利意识，要避免以胆怯、安逸、懈怠的心态对于权利的不法侵害的逆来顺受。要向农民普及国家政策、法律、法规和相关维权知识，让农民提高对国家基本农地产权制度和政策的认知水平，储存一定量的相关维权知识。二是要不断提高农民的维权技能。当前，农民维权既有司法途径，还有政府管理途径，同时也存在着社会途径，要让农民熟悉这些维权途径的运作规范，当权益遭受侵害的时候，使用这些途径和技能来实施维权。

2完善产权制度体系，提升维护农民土地权益的效力。[HT5"，8.5XH]产权制度是一种基础性的经济制度，它不仅独自对经济效率有重要影响，而且构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。产权制度的确立可以保护交易秩序、确定相应的竞争规则。[3]258要有效维护农民的土地权益，产权制度体系的建设是关键。如前文所述，目前我国基于农村土地的产权制度体系已经基本建立起来，但是产权制度的体系化构造，以及基于基本产权制度基础之上的具体管理制度还存在一些问题。为此，笔者认为应该从以下几个方面逐步完善：一是要完善农地所有权制度，在继续坚持农地集体所有权制度基础上，通过明确、细化农民的集体成员权利来夯实农民土地的间接所有者主体资格。通过完善村民自治的制度规范，构建有效的体制来实现村集体“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的产权治理目标；二是要完善农地使用权制度，要进一步放开农地流转的各种政策限制，建立和完善基于农地占有、使用、收益、处置等权能有效发挥的激励、约束、资源配置和保障功能。可喜的是，2014年中央一号文件中提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资……”中央政策层面已经明确了夯实农地使用权权能，增强农民基于使用权的行使而获得更多收益的权利，建议具体立法部门把这一政策主旨设计为可操作的法律制度规范。

[JP2]3优化政府政策行为，构建政府有效保护农民土地权益的机制。[HT5"，8.5XH]首先，重视公共政策的制定环节。维护农民土地权益是一个系统化的过程，政府作为公共政策产出的重要主体，同时也是代表公共利益的组织，担负制定区域经济社会发展规划的职能，这些宏观战略规划的制定和实施，其实就是各利益相关者之间权利博弈的过程，农民群体相对于其他群体力量的劣势，客观上需要政府设计出以有效保障农民土地权益为旨归的公共政策方案，在多方博弈力量不均衡的情况下，保障农民个体利益不受侵害，建议设计科学合理的城市发展规划，并且配套设计出维护农民土地权益的具体操作性制度体系。例如设计打破城市居民与农民之间的身份限制，消除城乡差别，克服阻碍城乡一体化发展的户籍制度；制定针对失业农民的以教育、培训、再就业为主要内容的失业救济制度；完善与农地流转有效挂钩的农民社会养老保障体系，发挥保障基金的调控作用；建立完善的农民最低生活保障制度，承接农村土地的社保功能。其次，加强公共政策的执行环节。要以构建公共服务型政府为契机，优化公共政策的执行机制。其一，要以公共利益为导向，严格土地征用之前的审批，要以保护大多数群众利益为目的判断衡量征地项目，在有效保护耕地总量的前提下，政府发挥其信息主体的优势，积极帮助农民促进土地资源集约化使用和产业化经营，对农业市场发展形势作出预测判断，进而指导土地规划利用；其二，政府对商业用地应放开土地流转交易限制，让农民遵照市场机制自主流转土地使用权，有效发挥市场机制的作用；最后，政府要改变唯GDP论的政绩观，杜绝“土地财政”的与民争利的行为冲动，公平、公正、合理地协调好利益相关者之间的利益矛盾，使农民的土地权益得到最大程度的保障。[JP]

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【责任编辑：闫生金】