解构与重构：乡村政治生态视阈下村级民主监督的深化

李玉才陈国申

摘要：从现实实践来看，转型期我国乡村社会农民存在的“搭便车”和“不参与”行为消解着村级民主监督体系的主体；熟人社会和流动社会的“人情抵制”和“无人监督”消解着村级民主监督的过程；村庄场域内权力结构的“非均衡性”和“不完整性”造成村庄权力过于集中而使监督主体与客体处于失衡状态。为此，在乡村政治生态视阈下推进村级民主监督的深化，需要构建国家主导下的乡村社会内部自主的民主监督。

关键词：乡村政治生态；村级民主监督；制度体系；解构与重构

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0064-04

引言

[HT5"，8.5XH]2014年6月30日，中共中央组织部等印发《关于在第二批党的群众路线教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》，要求“深入推进村务监督委员会建设，进一步规范监督内容、权限和程序”。根据新闻报道和政府工作报告，截至目前，除港澳台以外，全国31个省、直辖市或自治区全部在不同程度、不同范围建立了村务监督委员会。其中浙江、山东、陕西、安徽、北京、福建、甘肃、云南、贵州、河南、湖南、吉林、江苏、宁夏、青海、山西、四川、河北、天津、新疆、广东、湖北、广西等23个省、直辖市或自治区已在所辖区域普遍建立了村务监督委员会，并制定和颁发了实施意见和工作规章。目前还有海南、内蒙古、重庆、江西、辽宁、黑龙江和上海等七个省、直辖市或自治区还没有建立统一的村务监督委员会，但在这些省份中的市级、县级、镇级范围内，同样出现了村务监督委员会。村务监督委员会作为深化我国村民自治的一种最新监督形式，构建起村级民主监督制度体系，成为村级民主监督的主要组织载体和村民自治的重要内容。当然除村务监督委员会以外，广大农村还创造了诸如村务公开、民主理财等民主监督制度、程序和组织。

而据新华网2014年10月16日报道，“中纪委最新公布的中央巡视组第一轮巡视整改情况和反‘四风’成绩单中，克扣农民征地拆迁补偿款、挪用套取农业专项资金、违规发放农村危房改造和低保等涉农资金腐败问题突出，仅不按标准及时足额发放农民征地拆迁补偿款、侵占挪用包括支农补贴在内的各种补贴资金问题就达6499起，涉及金额超过20亿元。”同时据新华网2015年1月31日报道，“针对北京‘小官大贪’问题，北京全年共查处‘小官贪腐’案件194人，违纪金额358亿元，其中百万元以上的47人，千万元以上的4人。”由于地方纪检监察机关对村干部监管存在“盲区”，现在全国各地村干部贪腐问题处于“群众不敢管、上级顾不上管、法律管不着”的“真空地带”。“软监督”下的乡村社会成为村级“大老虎”的易发、多发领域。

一方面是村级民主监督制度体系不断完善；另一方面则是村级干部的贪污、腐化、侵害农民权益等现象依然严重。因此，研究村级民主监督的深化需要从新的视角，分析其异化的原因和遭受解构的过程。“在一个特定空间内，政治体系及其次体系与自然环境、社会环境通过能量流和物质流的循环与交换，相互联系、共同组成的整体，就是一个政治生态体系。”村级民主监督制度体系在乡村社会运行时，在与外部环境的互动交换过程中，遭到了转型期乡村社会中诸多因素的解构。转型期乡村社会具有传统性和现代性的社会形态特征，其共同构成了当前的乡村政治生态。本文拟从村级民主监督体系的监督主体、监督过程和监督客体三方面，分析当前乡村政治生态对村级民主监督的解构过程，并提出深化村级民主监督的重构路径。

一、主体态度：转型期的乡村农民认知[HT5"，8.5XH]

村级民主监督的主体是村民，目的是保障村民的权益，途径有直接监督和间接监督。农民的主体态度对村级民主监督制度功能的发挥具有决定性影响。转型期的乡村农民认知具有传统小农意识和现代政治认知并存的特点。小农意识和政治认知的消极因素削弱了村级民主监督制度体系的合法性基础，弱化了民主监督的主体地位和作用。

1小农意识：“二律背反”特征与“搭便车”现象。[HT5"，8.5XH]所谓小农意识，就是“小农在以自然经济为基础、家族血缘为本位的环境中形成的并内化于小农头脑中的认知心理、价值观念、思维方式、宗教意识等的总和”。[4]30-31其结构具有明显的“二律背反”特征，即求实心理与空想玄虚的背反、不满足与消极满足的背反、弘扬主体的价值与主体地位丧失的背反、求稳心理与急躁心理的背反等。[4]45-50这种复杂、矛盾的双重背反结构构筑了小农“双重人格”的心理基础。小农双重人格特征表现在“主体内在人格与外部言行相背离的特征，它是小农作为主体正常人格的一种分裂和异化”。[4]51小农意识形成于漫长的封建社会，产生于特殊的土壤之中，在长期的历史发展中受到多种因素的决定、影响。其形成历程决定了小农意识的稳定性和延续性。转型期农民依然会表现出传统的小农意识特征。村级民主监督需要主体的积极参与，而参与主体的双重人格导致民主监督制度的虚化。小农意识的消极性扭曲了监督主体的政治态度，制约了监督主体的政治行为。

农民的小农意识在行为上表现为“搭便车”。美国学者曼瑟尔·奥尔森认为“公共物品一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。公共物品的这一特性决定了，当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而奋斗时，其中的每一个都可能想让别人去为达到该目标而努力，而自己则坐享其成”。当然“搭便车”现象不是农民独有，而是集体行动的“通病”。但农民的小农意识加剧了这种现象的发生。很多村民会在私底下表达对村干部的不满，反映村干部的问题，但鲜有村民通过制度化的途径对村干部进行监督，而是“事不关己，高高挂起”。如笔者曾对湖南省X村山林地纠纷进行调查，多数村民对村干部和乡镇政府表达了强烈的不满，并希望笔者向上级政府反映问题。但当问及为何不去法院状告村干部、乡镇政府和开发商时，村民们反而又说出各种不会这样做的理由。村民们不会冒着得罪村干部风险和付出过多的金钱和精力去做集体的事情，而是希望有人能代表他们去处理，自己则坐享其成。

2政治认知：“政治冷漠”态度与“不参与”问题。[HT5"，8.5XH]“政治冷漠是消极的政治态度在政治行为上的表现，即不参加政治生活，公民对于政治问题和政治活动冷淡而不关心。”政治冷漠本身也是一种政治参与方式，是一种“不参与”的参与。伴随家庭联产承包责任制的实施，农民的个体化、原子化日益凸显。同时其经济意识不断增强，加之集体利益所有权的虚化，许多农民对村集体的政治生活采取了“政治冷漠”的态度。马斯洛需求层次理论将人们的基本需要从低到高分成五类，并由低级的生理需要向高层次的需要发展。如今农民多为挣钱而奔波，主要是满足物质生活上的需求，对民主权利和村庄治理等高层次需求则不太关注。农民的这种政治冷漠突出表现在行为上的“不参与”。村级民主监督的本质在于民主，即村民的广泛参与，通过广泛的参与行使知情权、决策权、质询权和监督权等，从而实现“权利对权力的制约”。村级民主监督制度体系由于农民主体的政治冷漠态度与不参与会失去监督的动力。据笔者在山东省东平县的调查，高达86%的受访村民明确表示没有对村务、财务等进行监督。从民主选举中的投票到民主管理和民主决策中的参与、表达，直至最后村务公开的监督，贯穿村民自治全过程的民主监督却因村民“不参与”而形同虚设。这种不参与是由农民较低的受教育文化程度、“善分不善合”的低组织化水平、经济发展落后选择外出务工的现实等诸多因素造成的。在转型期的乡村社会，农民正确的政治认知和政治参与还未形成。农民政治冷漠的态度等于自己放弃了村级民主监督的权利，从而弱化了村级民主监督的主体地位。

转型期的乡村社会，农民监督主体态度表现为“二律背反”特征的小农意识与“搭便车”现象、“政治冷漠”态度的政治认知与“不参与”问题。如此，村级民主监督的主体受到了转型期乡村社会的解构。

二、过程消解：转型期的乡村社会形态

转型期的乡村社会既有乡土社会的形态特征又有现代社会的形态特征。一方面，传统的乡土社会形态表现为一个熟人社会。另一方面，现代的乡村社会又是一个流动社会。熟人社会与流动社会的形态特征在村级民主监督过程中产生了一种消解作用。

1熟人社会：村级民主监督遭遇“人情抵制、关系制约”。[HT5"，8.5XH]费孝通先生在谈及中国乡土社会时使用了“差序格局”的概念。所谓“差序格局”就是我们的社会结构“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。”差序格局的突出特征在于人彼此错综复杂而又简单直接的关系。其中血缘关系和地缘关系最具有差序格局中同心圆波纹性质。在“差序格局”中，生活在同一村庄的农民彼此大都存在一定的血缘亲属和地缘派系关系，从而构成一个熟人社会。熟人社会中人与人交往讲究人情，讲究关系。当然随着市场经济的渗透、国家行政村的整合，传统熟人社会已经发生现代转型而表现出不同的特征。但村庄内部依然都是熟人。熟人社会之所以成为可能，人情与人情秩序在其中发挥重要的润滑剂的作用。人情秩序是熟人社会的基础，“推动了熟人社会的运作，保证了熟人社会的特质，使得熟人社会得以可能并延展”。

熟人社会中的人情关系恰恰抵制了法理意义上的民主监督。民主监督表现为：村民主动性广泛参与，对村干部的制约和督促；村民与村干部关系的对等性，对村民委员会工作的当面质询和批评，要求严格按照程序和规章制度办事。而这正是“讲关系，给面子”的熟人社会所缺失的。人情和关系的存在造成了村庄公共权力的非制度运作。而一旦这种非制度化运作被私人利益所利用，就会发生制度偏离，出现违约违规违法之事。同时人情和关系的存在又造成村民对这些违规违约违法的村干部睁一只眼闭一只眼。一是因为这些村干部与村民都有这样那样的亲戚关系，二是因为大家都在一个村里住着，是“抬头不见低头见”的熟人。

2流动社会：村级民主监督处于“无人监督、无需监督”的状态。[HT5"，8.5XH]乡村社会现代转型的突出特征表现在数以亿计的农民工的四处流动。转型期的乡村社会流动性对民主监督过程起到了解构作用。国家统计局2015年2月26日发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年末全国外出农民工总量16821万人，占全国农村人口的2719%。表一农民工规模显示20102014年外出农民工占全国农民人口的比重逐年增加。如此巨大的农民工群体在城市中打拼，往来于城乡之间，使农民生长的村落面临“空壳化”。外出农民工群体中大多是农村主要劳动力（青壮年男人），留守农村的多是妇女、儿童和老人，即所谓的“386199部队”。乡村社会“空壳化”意味着农村主要劳动力的流失，同时也表现为村集体经济的衰败。对长期不在村庄生活、工作的农民工来说，村级民主监督稍显遥远。村集体经济的衰败又几乎切断了村民与村集体之间所有与责任关系。这种乡村社会的流动性使村级民主监督多半处于“无人监督”和“无需监督”的尴尬状况。

据笔者对山东省东平县的调查访谈，受访村民对不监督村财务给出的解释大致如下：自己忙，没时间顾及；不识字，不了解；与自己无关；村里没钱等。接受访谈的大多是农村留守农民。这表明当前村级民主监督面临农民监督意识淡薄和村庄集体财产不足等问题，即“无人监督”和“无需监督”。而乡村社会转型期数以亿计的农民工既无法在家乡行使权利，又不能在城市得到保障。如何解决既不在农村又不是城市人的农民工参与监督成为深化民主监督的重要问题。

可见，转型期的乡村社会，村级民主监督过程受到了传统熟人社会形态与现代流动社会形态双重特征的解构，表现为村级民主监督遭遇的“人情抵制、关系制约”与“无人监督、无需监督”的尴尬。

三、客体权限：转型期的乡村场域[HT5"，8.5XH]

分析村级民主监督在乡村政治生态中的“遭遇”需要从其运行和发展的政治空间入手比较村庄权力结构和权限分配。本文借用皮埃尔·布尔迪厄的“场域”（fields）概念分析“乡政村治”体制下的村庄权力结构和博弈状态。村庄场域实际上就是乡村政治空间内由各主体的地位、权力、关系等决定的彼此影响力、决定性力量的运作空间。

[JP2]1乡村关系：非均衡的权力博弈。[HT5"，8.5XH]在乡政村治体制下，村庄场域在纵向层面形成国家（乡镇政权）—村庄精英（治理精英）—普通村民三重权力结构。其中乡镇政权具有行政权和监督权，治理精英具有领导权和管理权，普通村民具有所有权和监督权。乡镇政权在村庄权力结构中同时扮演上级政策的执行者、村庄治理的指导者、村庄发展的支持者角色；村庄精英包括政治精英、经济能人和传统精英等，其扮演执行政府命令和代表村民利益的双重角色，在政府与村民之间发挥中枢和纽带作用；作为村民自治主体的普通村民在村庄权力结构中处于最底层，是被管理者和被代表者。三者的地位和权责决定了村庄场域内利益博弈的非均衡性。在村级监督方面，当前全国各地普遍实行“村财乡管”的村财管理模式，其出发点在于治理村级财务混乱，强化乡镇政权对村级管理的监督权，防治村干部违法乱纪，但其反映出行政权对村庄社会的再次强势介入和干预，而农民本有的监督权却往往被忽视。[JP]

非均衡性在实际的乡村治理中具体表现为，乡镇政权与治理精英的“同盟”，即治理精英以完成乡镇政权交付的任务和指标为己任，并接受乡镇政权的考核与监督，同时乡镇政权对表现好的治理精英给予资金项目和荣誉，治理精英也就更能得到乡镇政权的重用和掌握集中的权力。而普通村民容易被边缘化，成为村庄三重权力中的“侏儒”。在国家支农惠农资金落实、村庄拆迁补偿分配、土地出让转租分红等方面，乡镇政权与村庄治理精英达成“利益共谋”，而农民往往成为弱势群体，甚至成为受害者。现有的村庄治理模式具有对上负责、权力集中、监督缺失的特征。其原因不仅在于国家行政权的过度干预，也是因为村庄社会自组织发育不健全。要在这种村庄治理模式中再次强化已经“侏儒化”的村民监督权，其难度可想而知。

[JP2]2村庄内部：不完整的权力划分。[HT5"，8.5XH]行政主导下的村庄公共权力更多的表现为政府的行政权力与村民的自治权力的纵向划分，即乡（镇）村关系，而忽视了横向平面的村庄公共权力划分。但村民自治深入发展的源泉在于自治空间横向平面内村民的自主性和自组织性的发展。现实中村庄场域横向平面划分为领导核心、执行机构和权力机构。在村庄内部，村党支部委员会是村庄的领导核心，享有领导权；村民委员会是村庄公共事务的管理机构、公共决策的执行机构，享有执行权；村民大会和村民代表大会是村庄的最高权力机构，享有决策权和监督权。虽说，村民委员会要向村民大会或村民代表大会负责，接受监督，而实际上临时性、会议式的监督往往形同虚设。村党支部委员会和村民委员会组成的“村两委”往往又是交叉任职，即领导核心与执行机构同体化。因此，从横向平面分析公共权力的划分，当前村庄内明显缺少一个掌握监督权的常设性机构，表现为村庄内部权力划分的不完整性。[JP]

中国农村基层治理因其特殊的内外因素作用而具有不同于国家治理的“简约性”特征。这种“简约性”表现在村庄组织建设上的“村两委”交叉任职、权力集中和“同体化”。村庄内部三权划分的不完整性也是农村基层治理“简约性”的表现和结果。我国农村基层长期缺少明确划分“领导核心—执行机构—权力机构”的传统。因此村务监督委员会独立行使监督权时受到了农村基层治理“简约性”的消解。

总之，转型期的乡村社会，乡政村治体制下的村庄场域内权力结构的“非均衡性”和“不完整性”造成村庄权力过于集中而使监督主体与客体处于失衡状态，从而对村级民主监督产生一种解构作用。

四、完善村级民主监督体系的建议与主张[HT5"，8.5XH]

针对上述问题，本文从村级民主监督的主体、过程、客体三个维度探讨推进村级民主监督深化的路径选择，提出国家引导下的乡村社会内部自主的民主监督。

1以利益引导方式提高农民主体的政治参与热情。[HT5"，8.5XH]农民的小农意识虽造成“搭便车”现象，但其求实、求稳、弘扬主体价值等积极因素又造就了农民的理性。徐勇教授从农民的勤劳、勤俭、算计、互惠、人情、好学、求稳、忍耐等农民理性中的关键词来解释农民理性扩张是如何造就“中国奇迹”的。包括村务监督委员会在内的村级民主监督是国家行政主导下的一项乡村治理的制度安排。中国基层民主的主体虽是农民，但主导则是政府。因此国家要把握小农意识的双重特点，提高农民主体的政治参与热情。政府或治理精英要注重引导农民积极参与村庄治理，使农民逐渐意识到参与的重要性和与自身利益的关联性。

农民的政治冷漠产生的原因主要在于感受不到参与政治生活所带来的利益。当前，随着城镇化战略和农村社区化建设的推进，国家对农村投入的资金不断增多，土地的价值不断增大，越来越多的村民开始寻求参与政治生活的途径。透过全国各地不断发生的农民上访等极端事件，也可以看出村民的权益理念和监督意识在不断增强。村民监督意识的增强正是因为村民懂得了监督权与自己利益的密切关联。农民既是理性农民，同时也是经济农民。利益会提高村民的政治热情。当农民不再政治冷漠时，就会不断参与政治生活，逐渐扭转自己与村集体无关和自己参与对村集体无用的错误认识。在村庄治理中，村级民主监督为村民参与提供了很好的平台和途径。

转型期的乡村社会在主体态度方面对村级民主监督进行解构的同时，也提供了村级民主监督重构的途径。国家不仅在构建村级民主监督制度体系过程中发挥主导作用，在深化村级民主监督的进程中同样扮演主导角色。国家深化村级民主监督途径在于以利益引导的方式提高农民主体的政治热情和提供农民政治参与的渠道，要敢于、善于引导农民的政治参与。通过利益驱动，可以激发村民小农意识中的积极因素，增强村民的政治参与热情，从而改变村级民主监督主体的政治认知，提高政治参与水平。

2充分挖掘利用乡村社会资本，构建内部自主的民主监督。[HT5"，8.5XH]中国乡村社会本就没有法理意义的民主监督传统，但依然可以正常运转，原因在于熟人社会中所具有的人情关系、熟悉、道德、信任等因素造就了村落的自生秩序。这些乡村社会中的积极因素构成了罗伯特·D·帕特南提出的“社会资本”。因此深化村级民主监督需要充分利用乡村社会中的社会资本，如一些村务监督委员会多由“老党员、老干部、老模范”组成。乡村社会中的社会资本促进了乡村社会内部的自身秩序。深化村级民主监督需要充分挖掘乡村社会资本，构建乡村内部自主的民主监督。所谓构建乡村社会内部自主的民主监督是指利用乡村社会内部的监督要素，采取乡村社会的特有监督形式，在乡村社会的日常治理中取得有效的监督效果。

当然，随着现代转型，传统的熟人社会已经演变成现代“半熟人社会”。“在半熟人社会中，村民之间已由熟识变为认识，由意见总是一致变为总有少数反对派存在（或有存在的可能性）；由自然生出规矩和信用到相互商议达成契约或规章；由舆论压力到制度压力；由自然村的公认转变到行政村的选任（或委任）；由礼治变为法治，由无讼变为契约，由无为变为有为（作出政绩才能显出能人本色），由长老统治变为能人政治。”半熟人社会的特征既提出了深化村级民主监督的要求，同时也提供了深化民主监督的要素。因此要将乡村社会中的积极因素和法理意义上民主监督要求结合起来，深化村级民主监督。

总之，深化村级民主监督需要充分挖掘乡村社会中的积极因素和社会资本，改善乡村治理的经济社会环境。“在本土资源严重流失的情况下，不可能有真正的村民自治；或者，要实现村民自治就必须着力引导及培育乡村的传统文化资源，包括民间权威、家族网络、熟人社会的共同体意识。”

3在乡政村治体制下注重强化村民监督权，创新监督形式。[HT5"，8.5XH]深化村级民主监督，需要调整村庄权力结构，强化村民监督权。因历史传统和现实需要，村庄治理精英与乡镇政权达成“同盟”，村庄领导核心和管理机构出现“同体”，这偏离了乡政村治的治理体制。深化村级民主监督，需要增强政府服务职能，优化村庄权力结构，强化村民监督权。既要依靠行政力量保持乡镇政权对村庄治理精英的正式监督，也要引导村民通过有效的监督形式开展对村干部的自我监督。村民自治的发展方向是村民的自治，而村民监督权在村民自治中具有重要的地位和作用。通过村民的民主监督，链接起村干部与村民，展现村民的主体性地位。强化村民监督权，需要注重加强村庄内部权力结构的“底层设计”，建构“领导核心—执行机构—权力机构”完整的权力体系，实现村民权利和监督权力对公共权力的监督与制衡。

深化村级民主监督，需要创新民主监督形式，提高监督有效性。中国农村基层治理的“简约性”，要求村级民主监督的简约有效。不管是制度监督、组织监督，还是程序监督、技术监督，只要能实现有效监督，就要加以利用和完善。广大农村在经济发展水平、村庄规模、历史传统等方面千差万别，一个地方实行有效的监督形式，移植到另一个地方可能就“水土不服”。因此，深化村级民主监督，要在坚持监督有效性的前提下，不断创新民主监督形式，构建完善的村级民主监督体系。特别是，对于农民在村庄治理实践中创造出来的有效监督形式，国家要注重及时引导、提升和规范。

总之，中国农村由政社合一到乡政村治的变革，是新中国成立以来农村治理体制的飞跃。农村治理体制下一步的增长点在于村民的自治性和自组织化，而村民监督权就是其中的重要组成部分。深化村级民主监督需要从当前乡村政治生态视角思考构建国家主导下的乡村社会内部自主的民主监督。

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【责任编辑：黎峰】